創新城鎮發展，促進城鄉和諧——訪中國城市規劃學會副理事長張泉

本刊記者鳳鳴

改革開放以來，我國小城鎮迅猛發展，譜寫著農村工業化的篇章，構筑起農業現代化的基石。小城鎮的發展成為具有中國特色的城鎮化進程中極其亮麗的一道風景。中國城市規劃學會副理事長張泉在接受本刊記者采訪時，對小城鎮的發展之路表達了自己的看法。

小城鎮可持續發展之路

上世紀70年代我國改革農村先行，80年代中后期的中國小城鎮隨著改革開放形勢的發展而發展，開始從歷史上農村剩余產品的流通中心轉變為農村政治、經濟、文化中心。中國農村改革近30年來，邁出了三大步，第一步是建立農村經濟制度和市場機制，保障農民生產經營自主權；第二步是統籌城鄉發展，調整國民收入分配關系；第三步推進綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的某些深層次問題。這一切，是我國全面建設小康社會時期的戰略方針，使小城鎮規劃建設進入了前所未有的時期。

截至目前，我國小城鎮有35764個，其中建制鎮19369個，鄉集鎮16395個。小城鎮成為中國城鎮化進程中的一支重要生力軍，在我國大中小城市和小城鎮協調發展的進程中，作出了重要貢獻。

伴隨著城鎮化進程的推進，小城鎮發展也譜寫著壯美的篇章，在引導城鎮化健康發展、妥善處理城鄉關系、改變城鄉二元結構中發揮著不可忽視的重要作用。然而，隨著部分小城鎮發展規模的日漸擴大、經濟實力的日益增強，也帶給我們新的思索。

什么是小城鎮？在不同的地區，由于人口密度、經濟發展水平等方面的不同，小城鎮的地位與作用并不完全一樣。以珠三角、長三角地區為例，已經出現了幾十萬人口規模、一年數百億GDP的小城鎮，比某些中等城市的規模還要大、經濟實力還要強，這樣的小城鎮，還是不是小城鎮？與之相應，還有一個極端的例子：西藏邊境有一個鄉，全鄉只有三戶人家。因為牽涉到領土問題，這個鄉還不能撤。

小城鎮之間種類差異如此之大，決定了小城鎮的規劃建設也必須有多種類型。目前，江蘇省委、省政府對于規模比較大的小城鎮，將賦予更多的權限。

那么，小城鎮是什么？小城鎮是“城尾鄉頭”，為農業、農村服務的重要基地，還是別的什么？它究竟承擔著什么樣的功能？

在改革開放以前，鎮的定位與功能還比較清楚。但在改革開放以后，隨著對外聯系的不斷擴大，特別是在江浙沿海一帶，小城鎮的定位與功能也發生了很大變化，很多問題需要探討，小城鎮是什么也需要很好地研究。過去小城鎮曾以規模大小論英雄，但現在顯然不是這樣，對于不同區位條件、特色文化、交通體系等因素都應給予更充分的考慮。過去農村剩余勞動力的轉移，主要是“離土不離鄉”的模式，而今天，又出現了“離土又離鄉”的探索。對于小城鎮的功能，應該很好地進行研究。

正確理解城鄉一體化

所謂城鄉一體化，應該是經濟社會發展水平的一體化，城鄉公共服務的均等化，而不是區域空間的一體化。從空間層面上講，城就是城，鄉就是鄉，城市和鄉村，二者必須分開，必須要有差別。

很多地方都提到了“城鄉經濟社會發展一體化”。過去我們提“城鄉一體化”，這是一個比較宏觀的提法。按照科學發展觀的要求，“城鄉經濟社會發展一體化”應該是一個更準確、更精細的提法。

過去相當長的一段時間內，對于“城鄉一體化”，存在認識上的誤區。有些人將其片面理解為空間上的一體化，盲目追求城市和鄉村在空間上的一體發展，混淆了城市與鄉村在空間發展上的區別，走了一定的彎路。

比如區域基礎設施建設，區域一體化服務，有的地區就提出將農村的污水要盡量納入城鎮的污水管網，農村的垃圾處理收集——鎮轉移、縣處理的模式，將農村的垃圾運進城市。但從國際上的先進經驗來看，很多農村生活污水就地處理是最經濟、最生態的。運到城鎮集中處理，無論是從管網上、運行費用上，還是從污染方面來說，都是不經濟也不生態的。從資源化來說，農村的很多垃圾是可以堆肥、作為資源來再利用的。

城鄉經濟社會發展一體化，使小城鎮研究面臨一些新的命題。在城鄉經濟社會發展一體化的進程當中，我們要發揮規劃行業的優勢和特點，把小城鎮和農村建得更有特色。而不是像過去曾經被批評過的“過了一鎮又一鎮，鎮鎮像農村；過了一村又一村，村村像城鎮”。

中央提出城鄉統籌和城鄉經濟社會發展一體化，這個口號是非常準確的，也是一個比較完整的提法。但現在有一種簡化的提法：城鄉一體化。在這個簡化的口號指導下，前幾年，有些人產生了誤解，理解為城鄉一樣。那就大錯特錯了。

城市文明和鄉村文明是不一樣的，城市的特征和鄉村的特征也不一樣。城鄉一體化就是強調城鄉經濟社會發展水平的一體化，而城鄉特色必須各自保留。貫徹“城鄉經濟社會發展一體化”的方針，總體上是這樣考慮的：

第一，強調城鄉分開，弄明白城市與鄉村各自的特點。從產業上說，一產放在農村，二產應該總體上集中到城鎮，特別是有污染的二產更要集中到城鎮，三產因地制宜。從空間上說，在城鎮規劃建設用地范圍里的村莊就不應該再把它作為村莊了，在基本農田地里的村莊則應該永遠作為村莊。城鄉空間包括尺度方面也是不一樣的，應該各自具有鮮明的特點。從環境上說，城市綠化和鄉村綠化，城市道路和鄉間小道，環境小品，也應各有特點。鄉村應該更加強調自然、生態、鄉土。

第二，優先推進城鎮化。城市的發展和社會主義新農村建設應當統籌考慮，優先促進長期穩定從事二、三產業的人口進城進鎮居住，減少農民。

第三，在城鄉經濟社會發展一體化方面，考慮做好城鄉統籌規劃，考慮好究竟是哪些方面一體化。比如說城鄉基礎設施方面，加強城市對鄉村的服務，縮小城市基礎設施和鄉村基礎設施水平的差距。城鄉公共服務設施的統籌，城市的公共服務設施，要加強對農村，特別是周邊農村的服務；另外要提高農村公共服務設施的配置水平，當然，把醫院、體育場、高校建在農村都是不符合客觀規律的，應該根據城鄉各自的特點，農村的公共服務設施主要是為農民、為村民日常生活服務，而不是以市場經營為主，城市的很多公共服務設施應該是市場經濟的重要組成部分。

第四，城鄉環境保護生態建設的一體化。不能以犧牲農村環境為代價來保障城市，城市的污染應該就地治理，不能轉移到農村。

第五，城鄉公共管理的一體化。主要是加強對村莊的服務，特別是加強城市科技力量對村莊的服務，提升村莊的建設水平和文明程度。目前，我們正在進行這樣的分解、細化研究。

以“低碳”理念貫穿規劃始終

所謂“低碳城市”，就是以城市空間為載體，發展低碳經濟，實施綠色交通和建筑，轉變居民消費觀念，創建低碳技術，從而達到最大限度的減少溫室氣體的排放。城市是減碳的關鍵，有研究認為80%的減碳應由城市完成，要用低碳理念貫穿城市規劃的始終。

目前，江蘇在低碳城市規劃方面做了一些探索，總體設想是希望以低碳城市理念貫穿規劃的體系。探索案例是《昆山市城市總體規劃》和《蘇州工業園區科教創新區控制性詳細規劃》?！独ド绞谐鞘锌傮w規劃》的低碳城市理念主要體現在四個方面：一是將低碳城市作為發展目標之一；二是城市布局以公共交通導向的緊湊和混合發展，促進交通減碳；三是對能源結構進行調整，提出節能指標；四是分析碳排放，提出生態固碳措施。《蘇州工業園區科教創新區控制性詳細規劃》的低碳城市理念主要體現在：一是產業發展，以循環經濟為導向的低碳產業體系；二是空間布局，以緊湊混合為導向的低碳布局模式；三是交通系統，以公共交通為導向的綠色交通體系；四是能源利用，以新能源利用和節能為導向的清潔能源體系；五是生態建設，以擴大碳匯為導向的多樣化生態體系。

低碳城市要創新、突破，可以考慮“地上地下一體化”，通過一體化可以更容易地實現“緊湊城市”。他舉例分析了部分西方發達國家開發利用地下空間的情況。并指出，單純從建設的成本來看，地下空間開發的成本確實遠遠大于地上開發的成本，但如果綜合考慮各因素，做綜合效應的評判，從環境包括污染、碳的排放等各個方面進行綜合論證以后，地下空間利用比地面還要便宜。因此，我們現在要發展地下空間，就是要評判綜合效應，而不是只顧眼前。

推進城市化、發展低碳經濟，這是我們的必由之路。但是，關注低碳城市，同時也要超越低碳城市。發展低碳城市一定要摒棄急功近利的思想，其實它只是生態城市和可持續發展的一個方面，我們要堅持更大、更綜合的生態觀——可持續發展觀。