縣委書記監督難的原因及對策建議

薛瑞漢

(中共河南省委黨校《學習論壇》編輯部,河南鄭州 450002)

縣委書記監督難的原因及對策建議

薛瑞漢

(中共河南省委黨校《學習論壇》編輯部,河南鄭州 450002)

縣委書記是我們黨執政治國的骨干力量,對推進基層改革發展負有直接而重大的領導責任。當前對縣委書記的監督存在著疏于監督、監督不力、監督渠道不暢等問題。縣委書記監督難既有縣委書記個人的黨性修養問題,也有著體制機制、監督制度缺陷的問題。使用好、管理好、監督好縣委書記,必須從科學分權和強化監督入手。

縣委書記;監督;科學分權

黨的十七屆四中全會提出:“按照政治上強、具有領導科學發展能力、能夠駕馭全局、善于抓班子帶隊伍、民主作風好、清正廉潔的要求,選準配強黨政正職領導干部,著力抓好縣委書記隊伍建設。”①在中國的管理層級上,縣的地位非常重要。過去它一直是最基層的政權單位,直到現在它也是我們國家管理的基礎,而縣委書記又是縣級政權中的核心人物。縣委書記作為我們黨執政治國的骨干力量,一頭代表執政黨形象,一頭連接著基層百姓。建設好縣委書記隊伍,事關縣域經濟社會的科學發展,事關黨的執政基礎和國家的長治久安。2009年 4月,中組部頒布《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》,這是我國數十年來第一份專門針對縣委書記隊伍建設下發的中央文件,縣委書記隊伍建設被提升到戰略高度。當前,中央力推省管縣體制,縣委書記將由省委直接任命。這些都傳達出一個明確的信號,那就是中央對縣級政權建設越來越重視。從全國政治體制改革的角度看,強縣擴權、省管縣等措施的實施,無疑可以鞏固基層政權,提高行政效率。但在現有體制下,縣委書記往往處于基層監督體系的薄弱環節。這些年來,縣委書記這一群體屢屢出現問題,已經成為人們關注的焦點。據報道,近年來,僅安徽省就有 18名縣 (區)委書記因賣官受賄等原因被查處,縣委書記崗位成了腐敗重災區。對縣委書記進行考核、監督,需要有相應的、具體有效的辦法。

一、縣委書記監督難的主要表現

近年來,上級黨組織對縣委書記監督工作重要性的認識不斷提高,從鞏固黨的執政地位、維護黨和政府的形象的高度,不斷采取有效措施,加大對縣委書記監督工作的力度,取得了明顯的成效。但是,當前對縣委書記的監督與新的形勢和任務的要求相比,與廣大人民群眾的期望相比,仍然存在較大差距。對縣委書記的監督仍存在許多問題,具體表現在以下幾個方面。

第一,一些縣委書記自我監督意識淡薄,不愿接受監督。監督能否有效開展,在很大程度上取決于縣委書記的素質和態度。有的縣委書記認為自己是一班之長,只能指揮別人,沒有受制約和監督的意識,在工作中,不知不覺地實行“家長制”、“一言堂 ”,獨斷專行,唯我獨尊,千方百計拒絕監督或逃避監督;有的縣委書記過于自信,總以為自己不錯,無可挑剔,用不著別人監督;有的縣委書記認為上級監督是對自己的不信任、不放心,班子成員的監督是跟自己過不去、找別扭,下級的監督是讓自己丟面子、失威信;有的縣委書記認為接受監督會影響自己的權威,只有力排眾議才能體現自己大刀闊斧的魄力;有的縣委書記將自己看做是組織的象征、黨的化身,誰不同意或反對他的意見,就是不與組織、與黨“保持一致”。

第二,上級黨組織和監督部門疏于監督,存在重提拔輕管理、重使用輕監督的現象。一些地方往往只注重對縣委書記的工作實績特別是經濟指標完成情況的監督,忽視對其思想、作風、特別是廉潔自律情況的監督。有的上級領導認為,思想作風方面的問題是小事,只要完成任務,就是好干部。對其存在的問題,總是遮遮掩掩,處理起來也是避重就輕。有的上級領導的態度是放手不管,擔心監督嚴了,批評多了,挫傷下級的積極性,影響上下級關系。

第三,領導班子成員和同級監督部門難以監督。鄧小平說過,領導干部的真實情況,“上級不是能天天看到的,下級也不是能天天看到的,同級的領導成員之間彼此是最熟悉的”②。領導班子成員長期在一起工作,對縣委書記的政治思想、領導能力、勤政廉政等情況最為熟悉和了解,從實施監督的角度而言,他們對縣委書記的監督最有發言權。但近年來,不少領導班子成員在行使監督權的時候往往謹慎有余,不敢或不愿行使這個權力。有的班子成員認為“提了沒有用,還得罪人,不如不說”;有的擔心被縣委書記誤解自己有“野心”、想“篡權”,不敢監督;有的怕反對意見提多了會當成“鬧不團結”,影響自己的前程,不愿監督。而行使監督職能的縣紀委書記大多由縣委書記提拔使用,不聽話的就頻繁調動,造成同級監督部門不敢或不好監督。

第四,群眾監督的渠道不暢,造成無法監督。從理論上說,人民群眾是國家的主人,享有依法對縣委書記進行監督的權力。但在實際工作中,一方面由于工作地位的懸殊,加上有些縣委書記的決策活動、領導活動、工作效果都欠透明,廣大干部群眾對其“事”知之甚少,有的根本不了解,也就無法監督。另一方面由于黨務公開不夠,重大問題的處理不經過群眾討論,重大決策不與群眾商量,使群眾很難真正行使民主監督權,無法對其進行有效監督,從而形成一種較為普遍存在的群眾監督虛位的狀況。

二、縣委書記監督難的原因分析

縣委書記監督難的原因是多方面的,這里面既有縣委書記個人的道德修養、黨性強不強的問題,也有著體制機制、監督制度的缺陷問題。綜合起來看,主要表現在以下幾個方面。

第一,縣委書記自身政治素質問題。有的縣委書記由于放松世界觀的改造,經受不住物質利益的誘惑,私欲膨脹,把權力商品化。有的縣委書記家長制和特權思想嚴重,聽不得不同意見,甚至對監督他的人實施打擊報復。有的縣委書記理論功底膚淺,在大是大非面前,把握不住方向。有的縣委書記缺乏正確的用人觀念,不能正確行使用人權,將制度束之高閣,習慣于個人說了算。有的縣委書記組織紀律松懈,講關系不講原則,講私情不講黨性,在干部問題上摻雜感情因素、關系因素,因而不能很好地把握選拔干部的標準。

第二,現有體制機制客觀上賦予縣委書記過于集中的權力。縣委書記的“集權度”較高,是對其監督難以到位的根本原因。縣委書記權力過于集中,根源是體制和機制問題。一方面是領導體制存在問題。“權力過分集中的現象,就是在加強黨的一元化領導的口號下,不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委,黨委的權力又往往集中于幾個書記,特別是集中于第一書記,什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導,往往因此而變成了個人領導。”③另一方面是權力配置機制存在問題。在權力配置上,同級的其他機構都要接受黨委或政府的統一領導。在現行行政管理體制的框架內,監督縣委書記將是一個突出的難題。縣委書記居于縣級政權的權力中心位置,集財權事權人權于一身,其權力不可謂不大。不僅干部的提拔任用,就連重大工程的決策,都是縣委書記“一錘定音”。由于書記一言九鼎,干部提拔中的組織考察、常委會、書記碰頭會等程序看似“關卡重重”,其實最終體現的多是書記的“個人意志”。這樣的特點決定了,如果縣委書記思想和行為不端正,那就很容易成為“土皇帝”。正如孟德斯鳩所說:一切有權力的人都容易濫用權力,這是亙古不易的一條經驗,有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才停止。這樣一種高度集權的體制,為縣委書記崗位提供了腐敗的空間。制度一旦把權力集中在一個人的手中,即使他的人格再完美,即使他的免疫力再強,也難免會有被攻破的可能。

第三,當前的干部委任制度有待完善。正如鄧小平所說:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”④多年來,對各級黨委、政府主要領導的任命,一直采取的是自上而下的考察任免制,換屆選舉前將擬任命的干部委派下去,組織部門還要出面做代表的工作,保證其當選。盡管也走了考察、評議、選舉等程序,但黨員代表或人民代表對其任免缺少實質性的決定權。為了樹立上級組織的權威性,上級黨委經常在任期中對下級主要領導進行調整,這樣做的結果是:官員只對上負責,只做讓上級看得見的政績,把上級主要領導巴結好、收買好,就可以繼續升官。⑤

第四,監督制度存在缺陷。現行的監督體制對縣委書記而言,表面上疏而不漏,實則難以到位。一是監督和約束機制缺乏可操作性。《黨政領導干部選拔任用工作條例》頒布后,使選拔任用干部工作有了一套比較明確的黨內法規。但《黨政領導干部選拔任用工作條例》本身在有些方面還只能做一些比較原則的規定,特別是對各級主要領導干部用人問題,還缺少約束力很強的具體制度,有些制度還缺乏可操作性,難以對領導干部個人進行追究和處分,客觀上還沒有對縣委書記起到強有力的約束作用。二是同級紀委監督的權力不對稱。黨章規定,黨的地方各級紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領導下工作。紀委和同級黨委都由黨代會選舉產生,共同對黨的代表大會負責,卻又規定紀委受黨委領導,從而很難實現對黨委的監督。三是上級紀委的監督作用難以及時發揮。現行黨內監督體制賦予上級紀委監督下級黨委的權力,然而事實上,由于縣級政權處于國家政權的末端,遠離中央政府,相對獨立,自由行動的空間寬廣,監督權力不易到達。上級紀委對下級黨委成員的日常工作,特別是可能涉及權力濫用、以權謀私的活動很難及時跟蹤、及時了解,這從客觀上導致了上級紀委對下級黨委成員的違法亂紀行為很難及時制止。至于上級黨委和媒體監督,機會少而且成本高。如果監督力量不能跟上,僅靠自律,就很容易導致權力腐敗。

三、破解縣委書記監督難的對策建議

加強對縣委書記的監督,當前已刻不容緩。從2002年開始,中組部在吉林、浙江、湖北、四川 4個省開展了“科學規范和有效監督縣 (市)委書記用人行為”調研試點工作,通過健全制度、強化監督,使之既有利于工作,又受到有效約束。目前,這項試點已擴大到 17個省區。與此同時,各地規范“一把手”用人行為的新措施不斷出臺。如浙江省瑞安市實行全委會成員民主推薦提名干部制度;吉林省樺甸市提出“隱形權力顯形化、顯形權力規范化”的新思路;湖北省谷城縣實行干部選拔任用工作全程記實制度等。⑥使用好、管理好、監督好縣委書記,必須從科學分權和強化監督入手。筆者認為具體應從以下幾個方面做起:

第一,強化對縣委書記權力運作過程中的制約。一是要適當分散權力。在不影響縣委書記正確行使其領導權的前提下,將其權力的內容和邊界明確界定,實行嚴格意義上的集體決策制和分工負責制,以改變過去事實上存在的縣委書記權力過分集中、高度集權的狀況。二是要嚴格限制權力。針對縣委書記權力運作中的特殊環節,采取一些相應的措施,把其權力嚴格限制在履行職責所允許的范圍內。三是要公開運作權力。只要不涉及黨和國家的機密內容或不會引起誤解和矛盾的重要事項,必須通過一定形式在一定范圍內公開,增強權力運作過程中的透明度。

第二,用制度規范縣委書記用人權。用人腐敗是最大的腐敗。不時出現的縣委書記買官賣官案件,不僅嚴重損害選人用人的公信度,更動搖了黨和政府的執政之基。鑒于此,近年來,對縣委書記用人權進行科學規范的呼聲不絕于耳。科學規范和有效監督縣委書記用人行為的關鍵就是完善選人用人制度、健全選用干部機制,實現由人選人向制度選人的根本轉變。通過建立健全制度,實現對縣委書記在選拔任用干部過程中如何發揮作用進行規范化管理。推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制,建立健全干部調整動議機制、干部提名推薦機制,討論決定干部機制、干部選任全程公告機制以及縣委書記自律機制。如在動議干部階段,實行溝通報告制度;在提名推薦干部階段,實行民主推薦和征詢意見制度;在討論決定干部階段,實行常委會票決制度;決定干部任免事項的黨委會應有三分之二以上常委到會,應安排足夠時間,當場公布投票表決結果,縣委書記再不能“一錘定音”,保證縣委書記在規定范圍內行使用人權,使隱性權力顯性化、顯性權力規范化。

第三,建立和完善監督制度。要建立和完善監督制度,構建一套便利、管用、真正有約束力的監督機制,切實發揮各方面的監督作用,形成監督的整體合力。一是強化上級黨委監督。上級黨委特別要注重加強對縣委書記用人行為、民主決策和廉潔自律等方面的監督,每年至少談話一次,對存在問題的,及時進行批評教育和糾正;省委巡視組則應該按照中央的要求把工作延伸到縣,直接廣泛聽取各方面包括普通公民對縣委機關和縣委書記的意見;健全定期檢查和專項調查制度,由上級黨委組織部門對縣里執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》情況進行每年一次專項檢查,并對信訪等渠道反映出來的選人用人方面的問題進行專項調查,提高干部使用的準確率和可靠性。二是加強同級監督。主要是來自領導班子內部、人大政協以及執紀執法、組織部門干部監督機構的監督,其目標是建立多部門相互配合、協調運作的監督格局,形成監督合力。三是健全群眾監督。建立舉報受理制度,暢通民意渠道,充分利用互聯網、群眾舉報意見箱、對社會公布干部任用監督舉報電話、任用結果公示等形式,收集民意,并向舉報人反饋舉報事項調查處理結果,使群眾監督落到實處。四是強化媒體監督。不但要發揮中央媒體和省市媒體的監督作用,自上而下地對縣委書記進行監督,還要發揮縣級媒體的監督作用,對縣委及縣委書記進行輿論監督。

第四,嚴格責任追究。在現行體制下,縣委書記權力比較集中,要使其掌好權、用好權,真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀,就要加大責任追究的力度。一是加大問責力度。要嚴格按照權責對等原則,對因決策失誤造成重大經濟損失或重大社會影響,不作為、亂作為損害群眾切身利益,預防和處置突發公共事件不力,造成用人失察失誤等負有領導責任或直接責任的縣委書記進行追究。要根據情節輕重和危害大小,果斷予以處理。二是加大調整力度。對在一個縣內工作時間比較長,卻打不開局面、工作業績平平、群眾反映強烈的縣委書記,要及時調整。三是明確責任追究方式。堅持把教育和懲處結合起來,根據責任大小給予相應的處理,直至追究法律責任。

第五,加強自身學習,提高道德修養。要勤于學習、善于學習,使讀書學習成為充實知識、提高素質的重要途徑,成為加強修養、培養高尚情操的有效手段,不斷提高思想政治素質和拒腐防變能力。用中國特色社會主義理論體系武裝頭腦,堅定理想信念,牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀。在嚴格自律的同時增強接受監督的自覺性,行使權力時不忘權力是人民賦予的,自覺地依法行使手中的職權。

第六,加大培訓力度,注重培養教育。對于縣委書記的培訓工作,黨中央一直都沒有松懈。2008年10月,新的《中國共產黨黨校工作條例》正式出臺,其中最引人關注的是將縣委書記納為中央黨校輪訓對象,學員在黨校的考核情況將作為干部任職、晉升的重要依據之一。在培養培訓上,要按照縣委書記的成長規律,制定培養措施,落實培訓計劃。堅持把思想教育放在首位,重點加強民主集中制的教育。要建立培訓考核制度,在時間安排上,要有計劃性,每年學習培訓時間不宜過長、次數不宜過多;在培訓內容上,要有針對性和實效性,圍繞增強科學發展能力、執政能力,突出抓好謀劃社會發展、應急處置、群眾工作等能力培訓,尤其要從嚴培訓縣委書記的執行力和落實力。

注釋

①《中國共產黨第十七屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》,人民出版社,2009年,第 22頁。②《鄧小平文選》第 1卷,人民出版社,1994年,第 310頁。③④《鄧小平文選》第 2卷,人民出版社,1994年,第 328—329、333頁。⑤陶建群:《權利異化下的“問題書記”》,《人民論壇》2006年第 10期。⑥人民論壇“千人問卷”調查組:《公眾需要什么樣的縣委書記?——“公眾對縣委書記形象有何期待”調查報告》,《人民論壇》2009年第 10期。

D262.3

A

1003—0751(2010)02—0031—04

2010—01—10

薛瑞漢,男,中共河南省委黨校《學習論壇》編輯部編輯。

責任編輯:思 齊