構建和完善后勤服務保障體系的研究與實踐

■楊學威

國務院關于《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》和廣東省委、省政府關于《廣東省中長期教育改革和發展規劃綱要》（2009—2020年），以及國務院召開國家教育體制綜合改革試點會議，要求把廣東建設成為國家教育綜合改革試點省，并要求在實施“三個面向”的同時，將廣東打造成中國“南方教育的高地”，在全國率先基本實現教育現代化，實現教育的優先發展、科學發展。這是中央和國務院對廣東教育發展戰略的要求和殷切希望。

按照中央的要求和廣東省委、省政府的部署，到2015年，廣東要在全省普及學前到高中階段15年教育；實現義務教育市域、區域的均衡發展；打造集約化高水平職業教育基地；高等教育數量、質量、創新、服務能力明顯提升；珠江三角洲率先實現教育現代化。到2020年全省高質量高水平普及學前到高中階段教育，義務教育均衡發展顯著提升；職業教育成為南方重要基地；高等教育進入普及階段；教育發展達到發達國家和中等發達國家水平；基本建成教育強省和人力資源強省，成為國家教育綜合改革示范區。

要如期實現上述教育發展目標，廣東除大力發展義務教育、高中教育、職業教育、高等教育外，很重要的一條還必須加大對各類學校校園建設、綠化美化、學生宿舍（公寓）和學生食堂、餐廳超市等后勤設施、設備的投入和建設，加大對后勤管理體制、運行機制的改革及后勤管理服務工作的提升。

因此，省委、省政府《教育規劃綱要》決定深入對珠江三角洲中小學和其他城市中小學原有后勤服務管理體制和運行機制、運行模式進行改

革：“增強教育統籌力度，加強資源整合，推進建立集團式、集群式、集約式中小學大后勤服務格局。構建與社會主義市場經濟、與廣東教育改革發展相適應的，由政府主導、政策支持、市場引導、教育行政部門組織實施、社會或學校承辦、學生自主選擇的學校后勤服務保障新體系”。

廣東省城市中小學校后勤管理的情況

近幾年，廣東省教育廳啟動了對中小學校后勤管理體制和運行機制的改革探索工作。珠江三角州的深圳、廣州等城市都先后以社會優質企業參與學校服務工作等模式，管理和服務學校后勤工作；粵東、粵西、粵北地區中小學校也在當地政府和教育行政部門領導下，結合本地實際嘗試利用社會力量，或直接招標引入社會企業服務學校后勤工作。在學校管理體制和運行機制上摸索、積累了一定的經驗，并不同程度取得一定成績。廣東中小學后勤服務管理和改革大體分為兩個階段。

一、供給型、福利型階段（1979—2000年）

這一階段，中小學校后勤基本沿用了計劃經濟時代的后勤服務體系，學校后勤服務人員編制、經費全部由國家包下來，學校辦社會的體制和管理上吃大鍋飯思想普遍存在。由此，政府和學校背上了沉重的包袱，學校、員工積極性得不到有效調動與發揮。舊的后勤管理體制和運行機制不斷暴露出新的問題和矛盾，學校后勤保障只能停留在相對保守和落后的狀態。

二、政府主導、多元并存階段（2000-2010年）

隨著教育體制改革的深入，學校后勤體制改革開始有了實質性變化，1999年中共中央國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出：“學校后勤改革的方向是實行社會化”。2001年國務院在《關于基礎教育改革與發展的決定》中同樣提出：“學校要實行后勤社會化改革”。廣東省原計劃委員會、省教育廳制定的廣東省教育事業“十五”規劃也提出：“有條件的大中城市的中小學要逐步建立后勤服務保障體系”。2003年廣東省教育廳下發了《關于建立城市中小學后勤服務保障體系發展校辦第三產業的意見》，作為推進全省中小學后勤改革工作的指導性文件，它推動了廣東省中小學校后勤改革和管理的進一步開展，并涌現出了一批改革力度大、成效顯著的典型，學校后勤的服務質量和水平得到顯著提高。2008年廣東省編制委

員會辦公室、省教育廳、省財政廳、省人事廳以粵機編辦［2008］73號文，四單位聯合下發《廣東省中小學教職員編制標準實施辦法的通知》指出：“中小學后勤服務實行社會化”。同時文件也提出推行各級財政按后勤員工編制核撥經費購買學校后勤服務的方式，改革學校后勤用工制度和后勤管理體制及運行機制；后勤除原有員工編制逐步過渡外，不再新進員工，學校后勤實施社會化服務的方式和聘任合同制社會服務方式得到進一步推廣。

當前廣東省城市中小學校后勤管理的模式

一、中小學校后勤的管理體制

為建立起適應社會主義市場經濟和改革發展要求的、充滿生機與活力的學校后勤服務保障體系，珠江三角洲的不少城市教育行政部門都先后將勤工辦更名為后勤產業辦，從體制上看是事業單位實行公務員管理，授以行政職能；有些市直接將職能放在行政科室，為公務員單位；更多的還是保留原勤工辦名稱，他們都擔負中小學后勤和勤工儉學管理重任。

而學校后勤管理部門還是稱總務處或后勤處，它們承擔著學校衣、食、住、行、用、學等方方面面，包括學校基建維修、校園綠化、清潔環保、節能減排、物資采購、食堂飲食、用品經營、食品衛生、安全防范、宿舍管理、校園管理等后勤領域的管理和服務工作。

隨著高中、職中和初中、小學規模的日益擴大和義務教育均衡發展，這些學校都發揮自身力量或聘用合同制員工服務于學校，不少學校還通過教育行政主管部門的招投準入，直接選用社會上信譽好，有資質、有實力的物業管理或餐飲公司，承包經營或托管學校物業和學校食堂。

二、中小學后勤投入的體制

從全省看，廣東省城市中小學后勤主要依靠各級政府的投入，但這幾年省委、省政府和省教育廳都發文，允許學校通過銀行貸款、社會投入等發展學校后勤，并取得很大成效。

據前幾年不完全統計，2003至2007年，廣東省高中、職中除各級政府財政投入外，單是利用銀行貸款和社會資金投入到新建、改建學生宿舍、學生食堂的資金達35.6億元，全省利用銀行貸款和社會資金新建、改建學生宿舍、學生食堂達356萬平方米。潮州、汕頭、佛山等一些示范性高中一次性引資到學生宿舍、食堂的資金達5 000多萬元，不少城市學校后勤設施的投入都達3 000萬以上，城鎮學校也達幾百萬元，大大改善了城市和城鎮高中、職中以及初中的辦學條件和后勤保障工作。

三、中小學后勤服務的保障模式

隨著中小學后勤改革的不斷推進，后勤服務保障呈現出多種模式。從目前中小學后勤改革的實踐來看，具有代表性的學校后勤服務保障模式有如下3種。

◆ 自主管理模式

即學校的后勤服務依靠學校總務處員工實行自主管理，他們承擔了學校后勤服務全部職能。

◆ 部分社會化模式

實行此種模式學校多以飯堂和超市（小賣部、服務部）為突破口，實行由社會企業或個人單項定額承包或托管，有些學校還把校園保潔、綠化、宿舍也承包、托管給企業員工，實行包干。

◆ 完全社會化模式

即學校的后勤服務完全面向社會、面向市場，通過競爭擇優準入或選擇優質、有實力的后勤服務企業，并根據服務的質量水平由校方或由財政撥款支付報酬的一種后勤保障方式。

目前廣東城鎮中小學后勤存在的主要問題

一、部分中小學校生活設施投入不足

據2009至2010年初統計，全省中小學學生宿舍、飯堂仍有土木、磚木、磚混結構房342.51萬平方米,這些房子存在安全隱患。學校住宿生房源不足，導致寄宿學生住房擁擠。有些農村學校沒有食堂，學生吃飯條件差。部分中小學辦學條件距國家和省政府要求的規范化和義務教育均衡化還有一定距離。

二、部分學校后勤激勵機制不夠，員工服務意識較差，效率較低

少部分教育部門的領導對改革中小學后勤體制和運行機制工作重視不夠，缺乏改革創新精神，學校管理人員思想保守，工作不太規范，導致學校后勤人員工作效率和積極性都不高。

三、學校綠化、環保、節能減排工作沒有排到重要議事日程

不少學校綠化、環保、節能意識差，電耗、水耗、油耗大，長明燈、長流水仍然存在；對綠化、節能、環保宣傳教育力度不夠，種樹、種花、節能不那么積極，“綠色生態校園”、“節約型校園”任務不那么落實。

廣東城鎮中小學后勤存在的主要矛盾

一、改革、發展與穩定的矛盾

中小學校后勤社會化是一項深刻的改革，當改革遇到本人切身利益時會引起學校領導和在職職工的困惑。教育資源的重組和利益格局的重新調整，會引起內部矛盾和阻力，有些甚至會引起一些波動。因此，要處理好后勤改革、發展與穩定的關系，把握好政策，把握好改革大方向。改革目標的確立和改革措施的出臺要積極穩妥，統籌兼顧師生員工各方面的利益，耐心做好后勤職工的思想政治工作，遇到矛盾時不能急于求成和簡單化。

二、國有資產所有權與使用權分離的矛盾

后勤實行社會化托管、承包或改革后，學校原有后勤資產仍屬國有資產，學校對國有資產擁有充分的管理和監督權，而承包、托管企業只擁有使用權，這種產權關系必須明確。無論采用何種后勤管理模式，都要注意保護國有資產的完整性，尤其是食堂、超市、宿舍（公寓）、體育場地等資產的完整性、安全性。

三、追求效益與服務育人的矛盾

從服務對象看，中小學校后勤服務具有雙重性的特點。一方面，它具有教育的特點，中小學后勤實體必須堅持為教學服務、為師生服務的宗旨；另一方面，中小學校后勤具有市場性，它引入社會企業管理后，部分經濟活動受到市場的調節，不可避免會追求經濟效益。

因此，既要鼓勵社會企業合法經營和職工的勤勞致富，也要幫助企業克服單純的尋利傾向，實行企業微利經營加政府采取的優惠政策相結合的方式，為中小學校改革和發展，為師生員工服務。

構建和完善廣東城市中小學后勤服務保障體系的主要對策

深化學校后勤改革，構建和完善城市中小學校后勤保障體系，必須破除因循守舊、無所作為的思想觀念，樹立大膽改革、勇于創新、敢當發展排頭兵的精神。

要正確處理改革與發展、市場規則與教育規律、學校公益性原則和學校后勤社會化的關系；正確處理改革發展與穩定、政府投入與多元化投入、規范管理與市場競爭的關系。堅持做到實事求是，分類指導、因地因校制宜。

要調動方方面面積極性，想方設法增加后勤投入，改善學校后勤的服務條件，努力做到三個“有利于”，即有利于提高學校后勤服務質量和管理水平；有利于減輕學生及家庭的經濟負擔；有利于提高教育教學質量和教育均衡發展、和諧發展的辦學效益。

要創新財政購買服務，社會辦后勤，學校監管后勤新的后勤管理模式，建立起適應社會主義市場經濟和基礎教育改革與發展要求的，充滿生機與活力的學校后勤服務保障體系。

一、樹立教育現代化大后勤觀

構建和完善我省城市中小學后勤服務保障體系，需要各級教育行政部門和學校解放思想，更新觀念，大膽改革，銳意創新。要打破傳統的思維定勢和傳統的學校后勤管理方法，樹立“辦人民滿意的教育，辦人民滿意的后勤”的理念，樹立“后勤不后，保障先行”，社會性與公益性統一的現代化大后勤觀。把廣大師生特別是學生的根本利益、長遠利益放在首位，引進和鑄造一流的學校后勤服務隊伍和監管隊伍，不斷提升后勤服務的質量和水平。

二、構建新型的學校后勤服務保障和管理模式

各級教育行政部門和中小學，要按照省編制辦、省教育廳、省財政廳、省人事廳《關于印發廣東省中小學教職員編制標準實施辦法的通知》（粵機編辦［2008］73號文）精神，采取本級財政核撥經費購買學校后勤服務的方式，改革學校后勤用工制度和后勤的管理體制和運行機制。

改革后，學校后勤服務工作原則上由學校后勤服務機構或社會企業負責。教育部門一定要加強對學校后勤工作的規劃和指導。學校直接組建后勤服務集團、后勤服務中心或學校后勤（總務）處自行管理后勤的，其機構自身的管理體制和運行機制必須按企業運作；委托中介組織聘用合同制職工的，要按《合同法》規定辦好職工合同的簽定手續；對原有學校事業編制的后勤職員，其用工制度采取“老人老辦法”的過渡措施；對新聘入后勤實體的職員，按照“新人新制度”全部實行企業聘用合同制管理。學校選擇社會優質企業進行后勤服務的，企業資格一定要進行招標，招標準入的資格、條件送當地政府招標中心審定，并由招標中心統一辦理招標手續，學校與企業要簽訂符合甲乙雙方利益和條款的服務合同。

三、實行多元化的投資模式，統籌發展高中、職中后勤

在加大政府對高中、職中經費投入的前提下，為彌補投入經費的不足，可采取校企合作、吸納和利用社會資金，利用銀行貸款、社會捐贈、華僑港澳臺同胞捐贈等多元化的投資模式，推進學生食堂、學生宿舍、公寓等后勤服務設施的建設。

通過各級政府有關部門的努力，出臺學校后勤設施投入的有關政策和規定，讓地方教育部門和學校實施時有法可依、有章可循。

四、完善學校后勤生活用品的陽光采購制度

除各級政府規定需要統一招標采購的學校大宗物品外，對還未規定的學校后勤生活必需品、食堂食品、副食品、超市（小賣部）食品和辦公用品的采購工作，探索實行“統一采購”、“陽光采購”制度。

五、建立科學合理的市場準入與監管機制

凡選擇社會企業服務學校后勤工作的，教育部門和學校必須做好對企業準入、經營及評價（包括食堂飯菜價格、超市食品價格、服務水準等）的監管，并要求企業為師生提供安全健康的飲食，提供經濟可口的飯菜，絕不能對企業“一包了之”，放任不管。

六、建立學校國有資產、設備及后勤職工、師生風險防范轉移機制

各中小學要從安全穩定的大局出發，建立學校風險防范轉移機制，成立相應的學校風險管理服務小組，

負責本地、本校風險管理和風險防范、化解轉移工作。全面推行大中小學生醫療保險，完善學校師生意外傷害險、學校食品安全責任險和學生實習責任險制度，這是一項利國利民利己的大事，也是穩定社會秩序，延伸政府管理，化解轉移中小學風險，創建和諧校園，維護學校、師生利益的重要工作。

七、培養、培訓一批高素質、高水平的學校后勤監管和后勤服務隊伍

學校管理體制和運行機制改變后，不管是學校監管干部還是聘用職工或者是企業合同制職工，都需要對自己所從事崗位業務進行培訓和提高，以適應崗位技術和崗位職責規范的需要。只有加強對學校后勤從業人員和社會企業員工的招聘、管理、培訓、考核，不斷提高他們的業務素質、業務能力和管理水平，才能適應教育快速發展和學校后勤精細化管理的需要。■