農村職業教育政策的實施效果分析——以蘇北某縣的職教現狀為起點

□臧志軍

農村職業教育政策的實施效果分析
——以蘇北某縣的職教現狀為起點

□臧志軍

貫徹落實《規劃綱要》精神 科學設計農村職業教育政策

編者按：不管是從加強新農村建設的高度，還是從促進城鄉統籌發展的角度來看，農村職業教育都具有戰略性、基礎性的地位和作用。然而，農村職業教育仍然是當前職業教育體系中極為薄弱的環節。要大力發展職業教育，農村職業教育則是重中之重。正因為如此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出要“加快發展面向農村的職業教育”，并以較多的篇幅專門論述關于如何加快發展面向農村的職業教育的基本原則和指導思想。《規劃綱要》指出，“把加強職業教育作為服務社會主義新農村建設的重要內容。加強基礎教育、職業教育和成人教育統籌，促進農科教結合。強化省、市(地)級政府發展農村職業教育的責任，擴大農村職業教育培訓覆蓋面，根據需要辦好縣級職教中心。強化職業教育資源的統籌協調和綜合利用，推進城鄉、區域合作，增強服務‘三農’能力。加強涉農專業建設，加大培養適應農業和農村發展需要的專業人才力度。支持各級各類學校積極參與培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，開展進城務工人員、農村勞動力轉移培訓。逐步實施農村新成長勞動力免費勞動預備制培訓”。然而，盡管已有諸多關于農村職業教育發展問題研究的文獻，在一些問題的認識上也已達成一定的共識，但是農村職業教育發展現狀仍然不容樂觀，尤其是農村職業教育政策設計中存在嚴重缺失。基于此，本刊組織“貫徹落實《規劃綱要》精神，科學設計農村職業教育政策”的專題，邀請相關科研人員分別從促進城鄉統籌發展、農村職業教育政策分析視角，通過研究提出進一步完善農村職業教育政策的若干設想。

文章把對蘇北某縣的農村職業教育調研結果作為分析的起點，以拉斯維爾的政策分析步驟為分析框架，對近十年來我國農村職業教育政策進行了客觀的描述與分析，認為政策目標均得到了較好的完成，但政策本身的模糊性和隨之產生的實施過程中的隨意性也造成了一些預想不到的結果。所以，我們應加強對農村職業教育政策本身的精細研究與深入思考。

農村職業教育；教育政策；政策分析

在西方，政策分析已經發展成為一門分析、干預和控制政策過程的復雜技術，政策分析家已經成為一種專業性很強的職業，必須經過長時間的學習和實踐才能獲得基本的知識和能力。從這個意義上來說，在國內，至少在職業教育研究界，還沒有嚴格意義上的政策分析。在功能上，大多數分析仍然只限于描述，在方法上，大多數的分析仍然只能依靠非邏輯符號或數學語言來表達，也就是鄧恩所說的“口頭模型”，[1]即用日常語言進行的分析。這一方面是由于國內尚無專業的教育政策分析人員，另一方面也是由教育政策在表述上的原則性、模糊性和實施效果的不透明、不公開所造成的。鑒于以上的主客觀原因，本文也無法跳出這種困境，只是希望以相對客觀的態度對農村職業教育政策中的熱點問題作一些梳理。

一、分析的框架

（一）問題的由來

“農村職業教育”一詞的意義并不像表面看起來那樣清晰明確。首先，人們對“政策”一詞的定義尚無法達到統一。在國內學者的理解中，“政策是國家機關、執政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、條例等的總稱”。[2]這種理解下的政策帶有較濃厚的政治色彩。而在西語中，policy一詞的應用范圍要廣得多，許多人僅把政策看作是一些合目的性的決定而已，如金肯斯就認為，政策是“有關目標選擇以及在特定情境中實現他們的手段的一系列關聯的決定”，[3]如此，政策就不一定是政府行為，任何人都可以有自己的政策，而政策本身也就不僅是一系列文件，而可以是一個從決策到實施的過程。這些不同的理解也折射到了教育政策的爭論中，有人把教育政策理解為目標，有人認為是過程，而原華中師范大學教育科學學院孫綿濤教授認為教育政策是有關教育的一種有目的的過程，同時也是“行動依據和準則”。[4]

其次，什么是農村職業教育？在2009年的一份文件中，教育部在 “重點加強農村中等職業教育”條目下要求“建設覆蓋縣、鄉、村農村職業教育培訓網絡”，[5]這表明在政策制訂者看來，農村職業教育就是發生在農村地區——確切地說，是在縣級行政區的職業教育形式。但在剛剛通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中，在“加快發展面向農村的職業教育”條目下，就同時運用了“面向農村的職業教育”和“農村職業教育”兩種表達方式。顯然，這兩種表達的內涵和外延并不完全重合。不過，本文無意介入關于概念的討論，我們仍然延用約定俗成的理解：農村職業教育就是發生在農村地區的職業教育形式。但必須指出的是，隨著城市化、城鎮化進程的加快，許多縣級行政區已不愿意再姓“農”了。在我們的一次調研中得知，江蘇北部某傳統的農業縣希望在若干年內將80%的人口集聚到城鎮居住，根據這個縣教育主管部門的數據，涉農專業學生在職業學校學生總數中只占8%。[6]可以說，至少在施政者看來，農村與涉農專業對他們已經不再重要，訪談中他們也不愿提及縣域內的農村職業教育，而只愿意討論職業教育對工業和第三產業的服務作用。這種農村職業教育逐漸“脫農”的情形并不是這一個地方的特有現象，農村職業教育已不再是一個有別于城市職業教育的特殊的職業教育形態。

由此，農村職業教育政策這個概念就處于一個相當尷尬的境地：它是政策文本還是政策過程？是與城市職業教育基本重合還是確有其特殊之處？本文將采用如下觀點：農村職業教育與城市職業教育屬于同一種教育形態，所以職業教育政策在很大程度上也是農村職業教育政策，但農村地區的特殊稟賦決定了農村地區的職業教育有其鮮明的地域特點，本文所討論的正是針對這些特點的具有特殊意義的教育政策及其實施效果，而不再討論職業教育政策的共性部分。

（二）基于效果的政策分析

本文的分析對象為新世紀以來國務院、教育部和相關部委頒布的關于職業教育的政策文件中剝離出來的特別針對農村地區職業教育的部分。盡管這些文件的時間跨度為十年，但從法律的角度來說，基本上都未失效，另外，這些政策文件在表述上差別并不太大，從而為本文將這些文件作為一個整體加以討論提供了基礎。

美國政治學家拉斯維爾認為對一項政策的分析至少有八個步驟，①其中，對政策實施效果的分析是關鍵，他區分了三種效果：初步效果（primary impact）、隨后效果（secondary impact）、泛系統效果（systemic impacts），[7]其中，初步效果指對象人群感受到初步接觸的最先結果，隨后效果指開始并不視作對象集團的其他集團也跟著感受到效力，泛系統效果是指廣達整個系統的效力。由于前期有價值的研究材料的缺失，相關的可引為證據的研究非常缺乏，要想嚴格地按照該分析框架對我國的農村職業教育政策的實施效果做一個全景式的、數學式的評估并不是件容易的事。本文將努力按照目標——效果的框架，對所搜集的材料進行分析，以評估農村職業教育政策的實施效果。

本文所利用的材料有三個來源：作者對江蘇北部某傳統農業縣的一次采訪、新聞媒體有關農村職業教育改革的報道 （這類報道多有夸大之辭故只能擇其要者）和政府部門公布的數據材料。

二、農村職業教育政策評述

（一）現行的農村職業教育政策

除了專門面向農村職業教育的文件外，在每一份職業教育的政策文件中，農村職業教育都是必不可少、雖然同時也是份量極小的一個部分，把這些散見在不同政策文件中的表述加以綜合，大致可以分為以下幾個方面：

1．指導思想。從上世紀九十年代以來，各種文件表述大致相同，均強調“強化農村‘三教’統籌，促進‘農科教’結合”。

2．學校體系。在三教統籌思想的指導下，教育部提出要“建設覆蓋縣、鄉、村農村職業教育培訓網絡”，[8]確切地說，這是一個以縣級職教中心為核心，農村成人文化技術學校、普通中小學及其他培訓機構為節點，現代遠程教育設施為連接手段的教育培訓網絡。[9]

3．學校運行機制。由于面向農民、農民工的教育與培訓的特殊性，許多政策文件均強調農村職業學校要實行靈活的運行機制。2003年，國務院提出：在農村初、高中適當增加職業教育的內容，繼續開展“綠色證書”教育，并積極創造條件或利用職業學校的資源，開設以實用技術為主的課程，鼓勵學生在獲得畢業證書的同時獲得職業資格證書。[10]加強普職融合一直是職業教育界多年來所呼吁的，這種普通教育學校嵌入職業教育課程的做法顯然是打破堅冰的一次嘗試。2008年，在金融危機的沖擊下，教育部提出：凡經中等職業學校正式注冊錄取的返鄉農民工，辦理入學手續后即取得學籍，并納入當地年度中等職業學校招生計劃和年度招生統計范圍。[11]這一規定已經突破了現行的招生、學籍管理體制。

4．專項工程。近年，教育部把實施“一網兩工程”作為農村職業教育工作的突破口，所謂一網是指上面所說的教育培訓網絡，兩工程是指“新型農民培養培訓工程和農村勞動力轉移培養培訓工程”。[12]

5．保障措施。在改善辦學條件方面，農村職教政策主要關心教育經費的籌措、免費教育的實施、農村職教師資隊伍的建設等方面。盡管這些是面向農村地區的特殊規定，但在具體操作上與非農村地區的職業教育政策相比并無太大不同，因此不再多述。

（二）農村職業教育政策的實施效果

1．三教統籌。從已經掌握的材料看，盡管“三教統籌”是農村職業教育政策中的核心內容，但好像沒有一份文件對 “統籌”二字進行過深入的闡釋。這種政策規定的模糊引發了實踐中的不同做法。

根據《現代漢語辭典》的解釋，統籌意味著“統一籌劃”，也就是對同一系統內不同事件進行統一的規劃。從各種文件的內容來看，三教統籌大概包括以下幾個部分：

（1）資金統籌：把30%的城市教育費附加用于職業教育。在對蘇北某縣教育主管部門領導的訪談中，他們表示這一點落實得比較到位，極大地緩解了職業教育發展的資金壓力。

（2）招生統籌：許多地方開始按照普職1：1的比例進行高中階段的招生工作。盡管壓力比較大，但許多地方對達到這個目標的熱情比較高，而在我們調研的那個縣，這個比例已經達到4：6，據說在不久的將來，這個比例將會變為3：7。

（3）領導力量的統籌：最新的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中要求政府切實履行發展職業教育的職責。[13]通過訪談，我們發現許多地方縣級政府對職業教育的重視程度比較高，確實做到了《綱要》所要求的把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃。

（4）培養過程的統籌：上個世紀末，教育部就要求在普通農村中小學開展“綠色證書”教育。這個要求得到了自上而下的貫徹和執行。但在實踐中許多地方只是在初三學生中考后增加一個月的農業教育課程，其效果可想而知。

在各種文件的行文中，我們發現統籌二字的含義應不止于規劃，而意在資源的整合，如以下的表達：加強新形勢下的基礎教育、職業教育和成人教育“三教統籌”，有效整合教育資源，充分發揮農村學校的綜合功能。[14]

而在實踐中，有些地方似乎愿意走得更遠。黑龍江省宣稱其農村中小學大都有兩個以上的牌子：“××中學”、“××成人文化技術學校”、“××職教中心××分校”。[15]其他地方類似的報道還有很多。也就是說，在這些地方，三教統籌不僅是三教的“統一籌劃”，還是三教的“統一與融合”。但在目前的教育環境中，三教能否真正地“統一與融合”是一個值得質疑的問題，宣傳材料中的個案即使是真實的也不一定具有可復制性。

在三教的統一與融合問題上，教育部門的態度比較微妙，“農村中小學可一校掛兩牌，日校辦夜校”，[16]這段表述明顯說明教育部門還不想沖破普職之間的界線，只是希望在教育資源匱乏地區提高資源的利用效率。教育部門比較提倡的是二教的融合，即職教中心與成人技術學校的融合。

綜上所述，至少從教育部門的角度來看，三教統籌并不意味著三教的統一與融合，而只是三種教育資源在教育部門內部的重新分配，這種現行體制內的重新分配并不一定會帶來整個教育事業投入的增加，或者說，職業教育所受的重視是以其他教育形式的地位相對削弱為代價的。

2．縣級職教中心建設。加強縣級職教中心建設在各種文件中被反復提到，對縣級職教中心建設的扶持力度似乎有不斷加大的趨勢。從實施的初步效果看，縣級職教中心的建設確實整合了縣域范圍內的職教資源，提高了職業學校的辦學效率。但在另一方面，我們也應該考慮到這個政策所帶來的隨后效果：加強縣級職教中心的建設被許多地方理解成將縣域內所有職業學校合并。在調研中，我們發現許多地方把縣域范圍內所有的職業學校全部合并到縣職教中心，形成了萬名在校生規模的超大型學校。陜西省宣布：全省已建成職教中心75所，其中，占地面積100畝以上、建筑面積在2萬平方米以上的學校達到53所。[17]可以想見，這53所學校中有相當一部分可能已成為當地唯一的一所職業學校。在其他一些地方，盡管暫時沒有進行這種類型的合并，但相對一家特大的職教中心，其余的職業學校已顯得非常弱小。因此，可以認為農村職業教育的集中程度已相當高。

從政策目標所指向的教育資源整合的角度來看，一所高水平的職教中心當然會提高資源的利用效率和職業教育的運行效率。但從整個社會系統角度來看，教育資源的高度集中是否有可能使這些學校產生脫離農村與農業的動力？農村地區的職業教育服務于農民、農業的能力不斷削弱是一個不爭的事實，這種脫農的趨勢正在與縣城甚至鄉鎮城市化的進程形成共振，將會加速每個小城鎮邁向城市的步伐，但同時，也有可能會在擴大教育規模的同時進一步削弱涉農的教育。至少，在我們開展調研的那個縣，規劃中的全縣唯一的職業學校——縣職教中心——里涉農的教育已被邊緣化，盡管它仍然是一個農業大縣。

3．靈活的運行機制。在農村職業學校的運行機制方面，“靈活”是各種文件里出現頻率最高的一個詞，關于“靈活”的規定主要體現在三個方面：

（1）靈活的學制。有條件的地方的職業學校可以采取分階段、分地區的辦學模式，如“2＋1”、“1＋2”、“1＋1＋1”等多種模式。[18]

（2）實行靈活的教學和學籍管理制度。工學交替、半工半讀、城鄉分段和職前職后分段完成學業。[19]

（3）靈活的培訓形式。中等職業學校面向返鄉農民工舉辦靈活的短期職業技能培訓。[20]

對于這些“靈活”的機制，在采訪中得到了兩種不同的觀點，在與地方教育行政部門領導的交談中，他們把這些機制作為當地職業教育的亮點加以推薦，而職業學校的教師則對此有一些微詞，認為并未真正達到政策所希望的效果。我們有理由相信這種管理者與實踐者之間的認識上的落差在很多地方都存在，因為在管理體制未做大的改革的情況下，一些對“靈活”機制的美好愿望難以成為現實。但同時，也應承認，如分階段、分地區的靈活學制等政策確實已經見到效果，東部各地的許多職業學校接納了相當一批中西部的學生。我們所調研的縣甚至為吸引這些學生出臺了非常優惠的政策。各地之所以對靈活的運行機制有極大的渴望，在很大程度上是由于職業教育規模的擴張與新增人口減少之間的張力所致，可以預見，未來職業教育對更加靈活的運行機制有更大的需求。

4．專項培訓。農村職業學校和成人文化技術學校的培訓主要指對農村轉移勞動力的培訓和新型農民的培訓，其中包括：農村實用技術培訓、[21]面向農村進城務工人員的教育與培訓、[22]面向返鄉農民工的教育培訓等，[23]另外還有一些面向退役軍人的培訓等。根據我們在該縣的訪談，這些培訓均達到了一定的規模，但實際效果因為調查手段的限制無法確切得知。

綜上所述，近年來我國的農村職業教育基本上達到了政策預先設定的目標，取得了較為理想的成績。但也應看到，在達到目標的過程中，政策本身的模糊性以及由這種模糊帶來的實施過程的隨意性造成了一些在政策設計之初未曾預想到的結果，這應該引起我們的注意。

三、農村職業教育政策存在的問題與建議

（一）現行農村職教政策尚未解決的幾個問題

從以上的分析來看，現行的農村職業教育政策仍有幾個問題沒有處理好：

1．對農村未來發展的基本判斷。在過去的若干年里，農村一直向城市輸送青壯年勞動者，在許多地方，只有兒童和老人留守，但中國的農業卻是連年豐收，這說明非人力資本的投入對農業增收的作用非常巨大。但隨著城市化程度進一步提高，農業的集約化程度也將加快，這種依靠非人力資本投入的增長方式是否具有可持續發展的動力？農村職業教育是否要從姓“城”或姓“工”轉回姓“農”？這樣的問題需要人們靜下心來仔細加以考慮。

2．如何平衡農村職業教育的功能。與流行的政績觀有關，各地政府對于增強職業教育促進農村勞動力轉移的服務能力十分感興趣，農村職業教育培養新型農民的功能實際上遭遇了邊緣化。在新農村建設的大背景下，農村職業教育政策的制訂者是否需要重新考慮在培養新型農民和促進勞動力轉移之間的平衡問題？

3．如何平衡普職之間的關系。從當前的職教政策來看，職業教育所獲得的成長在一定程度上依靠對普教資源的占用，這種投入方式不一定會使整個教育系統獲得最大化的發展。政府是否應該重新考慮對教育的投入方式和普職之間的關系問題？

4．靈活的運行機制與僵化的管理體制之間的關系。盡管在文件中政府與教育主管部門一再強調靈活的運行機制的重要性，但在強大的體制慣性下，這種靈活的機制能否實現或能否成為常態值得懷疑，我們是不是需要對相關制度進行深入、徹底、系統的思考？

5．受教育者的自由選擇權與職業教育發展的關系。從各地的實踐來看，農村職業教育所獲得的發展在一定程度上是以犧牲受教育者的自由選擇權為代價的，但同時，在面向農民工的培訓中，自由選擇權在很大程度上得到了保護，學歷教育與非學歷教育之間在這方面的落差是不是應該得到彌補？

6．資源整合還是資源分散。從世界各國的經驗看，對資源進行整合還是分散一直是一個令人困惑的難題，資源的整合有利于效率的提高，但在同時，也造成了這些資源可利用程度的降低。一個大型的職教中心會形成規模效應，但同時也會阻礙散居在各地的農民接觸到職業教育。成熟的管理者必須學會在效率與可利用性間做出平衡。

（二）幾條建議

1．在制訂農村職業教育政策時應力圖使各種表達精確化，對一些術語要進行必要的解釋與說明，讓政策的操作者明白所進行工作的意義與最終指向；在目前的政策文件中，規范性的要求比較多，應增加誘導型政策的比例，以經濟的或其他方式的鼓勵措施誘導利益相關者介入職業教育，從而使這些政策具有可持續的能力。

2．引導各地政府加大對新型農民的培養力度。從我們的調研來看，所謂的新型農民的培養多停留在理論上，實踐中尚未形成一套有效的培養機制。由于各地十分強調城市化，對新型農民的培養實際上并未得到足夠的重視。國家和教育主管部門應開發出多種培養計劃、工程和資助措施，鼓勵地方政府加大對此的投入。

3．把“農科教結合”從紙面真正落實到實踐中。在調研中我們發現，如果說城市職業教育中的產學研合作已取得一定成績的話，農村職業教育中的農科教之間的結合處于一種非常有限的程度。今后的農村職業教育政策應鼓勵各地以 “農科教結合”為基本出發點，打破地域、部門間的界限，重構農村地區的職業教育體系，真正形成符合農村地域特點的職業教育結構與運行機制。

4．目前的農村職業教育政策對農村職業教育實際上采取了一種保護的政策，即在普職之間向職業教育傾斜，這作為職業教育處于弱勢地位時的特殊政策可以理解，但似乎難以支撐職業教育的長期、穩定的發展。農村職業教育政策的制訂者應正視普教與職教之間的關系問題，真正實現普職的和諧發展。

5．政府應鼓勵一些條件成熟的地區進行農村職業教育綜合配套的改革實驗，真正把農村職業教育納入經濟社會發展、地方教育整體發展的大背景中加以籌劃，努力打破各種制度障礙，實現大教育的大發展。

總之，從本文所搜集的材料看，現行的農村職業教育政策在實踐中得到了較好的執行與貫徹，但這些政策本身有許多值得進一步思考的地方，需要各方為政策的完善與創新做出不懈的努力。

注 釋：

①這八個步驟是制訂、行政反應、初步效力、隨后效力、泛系統效力、反饋和改變的政策產出項。根據本人的語言習慣，將效力（impact）重新翻譯成效果。

[1]鄧恩.公共政策分析導論（第二版）[M]．謝明，等譯．北京:中國人民大學出版社，2002：172－173．

[2]宋錦洲．公共政策：概念、模型與應用[M]．上海：東華大學出版社，2005：2－3．

[3]寧國良．公共利益的權威性分配[M]．長沙：湖南人民出版社，2005：37－40．

[4]孫綿濤．教育政策學[M]．武漢：武漢工業大學出版社，1997：2－8．

[5][8][12]中華人民共和國教育部．教育部關于印發《教育部2009年工作要點》和周濟部長在教育部2009年度工作會議上的講話的通知[EB/OL]．[2010-9-15]．http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename =603&infoid=1234920639844900．

[6]宿遷市教育局．宿遷市2009年教育基礎數據．未出版．

[7]FredI.Greenstein & Nelson W.Polsby主編．政策與政策制訂[M]．臺北：幼獅文化事業公司，1984年 8月：585：590．

[9]教育部職成教司．貫徹黨的十七屆三中全會精神加快發展農村中等職業教育和農民技能培訓工作[EB/OL]．

[10][19][21]國務院．關于進一步加強農村教育工作的決定[Z]．2003．

[11][20][23]教育部辦公廳．關于中等職業學校面向返鄉農民工開展職業教育培訓工作的緊急通知[Z]．2008．

[13]國務院．國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）[Z]．2010．

[14]國務院．2003-2007 年教育振興行動計劃[Z]．2004．

[15]新華網．農科教結合與三教統籌 農村教育找到出路天地寬 [EB/OL]．(2003-10-24)．[2010-9-15]．http://www.xinhua.gov.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=603．

[16]國務院．關于大力發展職業教育的決定[Z]．2005．

[17]人民網．陜西：加強職教中心建設實施“一網兩工程”[EB/OL]．(2005-6-14)．[2010-9-15]．http://www.renmin.cn/edoas/website18/level3.jspv．

[18][22]教育部．關于中等職業學校面向農村進城務工人員開展職業教育與培訓的通知[Z]．2001．

G710

A

1001－7518（2010）28－0039－06

臧志軍（1972－），江蘇揚州人，江蘇技術師范學院江蘇省職業技術教育科學研究中心助理研究員，華東師范大學職業教育與成人教育研究所博士研究生，研究方向為職業教育基本理論。

全國教育科學規劃教育部青年課題“面向90后農民工的社會教育體系研究”（課題批準號EKA100440），主持人：臧志軍。

特約編輯 董仁忠