構建公共服務的多元供給體系：模式選擇與改革路徑

□ 汪錦軍

一、公共服務體系：理論與模式的認識

（一）公共服務中的政府角色：從守夜人到全面擴張

在過去的一個世紀里，全球各個國家的政府都經歷了大規模擴張的歷程。在19世紀到上世紀初以前，政府的公共服務職能很小，政府奉行“守夜人國家”的理念，認為干預最少的政府是最好的政府。

從上世紀初期開始，西方主要國家的政府不再奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念，隨著市場經濟的發展，諸如失業、貧困、環境、衛生等問題也日益嚴重。政府開始編織覆蓋全社會的公共服務保障體系，由此政府的規模開始逐步擴大。尤其是二戰以后，各國政府頒布一系列社會保障的法律，建立福利國家制度，政府規模持續擴張。比如，根據有關研究，在六個發達國家，1913年政府花費占GDP的比重是11.7％，1999年則達到42％。而與政府規模的擴張密切相關的，是各個國家用于公共服務的支出在大幅上升。在一份對17個發達國家的數據分析中，在1913年，教育支出、醫療衛生支出和養老金支出占 GDP的比重，分別是 1.3％、0.3％和0.4％。而到1996年，這三項支出的比重分別達到6.1％、6.4％和9.6％。①Schick A.Modernizing the State：Restructuring China’s PSUs Delivering Public Services[R].Prepared for World Bank，2004.二戰后政府公共服務職能的擴張，其一在于凱恩斯主義的影響導致人們對積極的支出政策表現出前所未有的狂熱，進而導致政府對社會干預程度的迅速提高；其二為理論界對國家積極職能和履行這種職能的權力的信仰，被逐漸內化于國家決策的法律——制度框架之中。②維托·坦齊.二十世紀的公共支出[M].商務印書館，2005：18.

因此，過去一個世紀，政府不只是扮演守夜人的角色，而是承擔起了原來由社會和個人承擔的很多服務職能，政府重構了自身在社會中的公共性角色。而且，政府規模的增長并沒有降低經濟績效。①Lindert PH.Growing Public：Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century[M].Cambridge University Press，2004：21.伴隨著政府規模的擴張，各國的經濟總量翻了好幾倍。因此，過去一百年的政府經歷了政府規模與經濟規模同時擴張的進程。越來越多的證據表明，政府通過公共服務的改善，可以推動建立一個人人機會更加平等的社會，機會的均等又可以發揮每個個體的潛能，從而最大程度推動社會發展。

在政府的職能體系中，政府的作用邊界和范圍已經大大擴展了。政府不但提供純粹的公共物品，而且提供準公共物品和保障基本人權的私有物品。政府規模的擴大也使得政府面臨越來越重的財政壓力，政府不得為不斷增加的社會福利需求埋單。因此，從20世紀80年代開始，西方各國開始了重塑政府的改革運動，通過民營化等改革，將一些公共服務外包給市場和社會，從而提高公共服務的績效，減輕政府的財政壓力，由此政府在公共服務中的角色出現新的變化，在很多公共服務領域，政府不再直接提供，而成為間接提供者和組織者。

從上述政府在公共服務中角色變遷的簡要回顧中，可以發現政府角色的如下幾個特征：首先，隨著社會的發展，政府在公共服務中擔負越來越重大的責任。對政府在公共服務中重要性的認識，并沒有隨著新古典自由主義和公共選擇理論的流行而降低。其次，政府對公共服務的責任，并不意味著所有的公共服務都需要政府直接提供，政府在公共服務中可以通過創設一定的機制，吸納市場和社會的力量參與到公共服務中，從而在最大程度上調動各種主體的積極性。

（二）公共服務的供給模式

在一個公共服務提供體系中，通常認為有三種主要力量：國家、市場和志愿部門。

公共服務提供的三種力量②Schick A.Modernizing the State：Restructuring China’s PSUs Delivering Public Services[R].Prepared forWorld Bank，2004.

不同國家由于政治結構、制度環境、文化和歷史發展等的差異，這三種力量在不同的國家和地區的作用能力是不同的。比如，美國的志愿部門在很多公共服務提供中發揮巨大作用，而中國的公共服務則很少依賴志愿部門。但一般認為，這三種力量的相互補充與合作，共同構成一個社會的公共服務提供體系。尤其是現代社會，其公共服務表現出越來越復雜、需求越來越多元的局面，單純依賴任何一種力量都無法解決復雜的公共服務需求問題，因此，必須尋求一種復合的公共服務供給模式。

在公共服務提供模式選擇的理論認識中，對政府生產和提供兩者的區分大大擴展了對政府提供方式的理解。早在1959年，馬斯格雷夫就指出：“公共需求的供給……和公共生產的管理不是一致的”。③Musgrave R.The Theory of Public Finance[M].New York：McGrow-Hill，1959：15.1961年，奧斯特羅姆等人第一次詳細闡述了生產和提供的關系，以及私人物品和集體物品的屬性。④Ostrom V，Tiebout CM，R.W.The Organization of Governments in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry[J].American Political Science Review.1961，55：831-841.在政府的服務提供中，政府可以是某個物品或服務的提供者，但不一定是生產者，政府可以把某些物品或服務外包給市場或社會，讓他們組織生產，政府購買他們的物品或服務，然后提供給社會。在這種關系中，政府就是提供者，而市場或社會力量就是生產者。對生產和提供的分離，使人們認識到，政府并不需要在所有的公共物品或服務領域都由政府直接提供，政府可以通過一定的制度安排，最大程度調動其他組織的積極性，從而減輕自身的負擔。因此，政府提供公共物品和服務可以有多種方式。西方國家自上世紀80年代以來的各種政府改革運動，也正是對各種組織力量在公共服務中的角色和相互關系的再審視。下表羅列了公共服務中幾種主要的供給模式：首先是直接提供，即政府全面負責公共服務的生產和供給；除此之外，政府可以通過簽約的形式，由其他政府、企業或者非營利組織來提供。而在更多的領域，則可以由私人自身通過生產或購買服務得到解決。因此，在公共服務的提供中，需要明確政府在公共服務提供中的責任與邊界，政府并不需要提供所有的服務，但政府需要在很多公共服務中承擔責任。而且，在公共服務提供中，不同的制度和組織環境，政府可以采用不同的提供模式，政府并不一定在需要承擔責任的公共服務領域都親力親為。因此，公共服務的提供模式需要考慮社會其他的組織和制度環境來選擇可行的政策工具。

公共服務的提供模式

下面的分析要闡明，中國的公共服務提供，如何在可能的模式里進行策略和制度的選擇。

二、中國公共服務中的政府、事業單位和非營利組織力量

西方發展的經驗表明，政府需要在公共服務中承擔主要責任。而中國政府在公共服務體系中的角色，經歷了由過去計劃經濟的大包大攬到改革開放以后推動公共服務領域以減負為目標的改革，然后到近些年來對公共服務體系建設責任的重新審視等幾個階段。

在計劃經濟時期，公共服務的提供由政府及政府所屬的企業和事業單位完成。在這一體系中，政府扮演著主導性的角色。政府控制了幾乎所有的公共服務資源，而服務對象則根據公民的身份被劃分為多種類型。除了政府直接提供公共服務，由政府所屬的事業單位在公共服務提供中也扮演著非常重要的角色。事業單位是由國家機關主辦或者由其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。①1998年國務院發布《事業單位登記管理暫行條例》，首次從法律上將事業單位定義為“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會組織”。而作為公共服務另一提供主體的非營利組織，由于計劃經濟時代政府的絕對主導，使其無法獲得生長空間，因此，非營利組織在計劃經濟時代作用很小。

改革開放以后，中國開始了一系列經濟社會體制的改革。公共服務體系也開始隨著各種體制的改革而重新調整。其中最重要的調整表現為政府對事業單位的改革和作為公共服務提供新生力量的非營利組織的發展。從20世紀80年代開始，國家對事業單位先行“放權讓利”，轉換事業單位經營機制，促使事業單位面向市場提供服務。后來，國家又鼓勵部分事業單位自收自支，實行企業化管理，完全通過市場獲取資源。市場化改革的極端形式是通過改制，使部分事業單位轉制為企業，允許各種所有制企業以商業化的運作方式生產和經營公共事業的產品與服務。80年代開始的改革使事業單位增加了預算外收入，從而減輕了政府負擔。但這一過程存在兩個問題：政府減少了對事業單位的撥款，而讓事業單位以商業化的方式增加收入，這實際轉嫁了公共服務的支付主體，服務對象或者公民在公共服務中不得不增加公共服務的開支。這也直接導致了后來社會所抱怨的醫療、教育等領域的問題。②截止2005年底的統計，1992～2004年，財政性教育經費增長約5倍，而個人繳納的學雜費增長高達25倍。1997年政府財政預算的衛生支出522億元，2004年為1117億元，增長2.1倍，同期居民個人衛生費用支出卻從1997年的1925億元猛增至2003年的3679億元，年均增長15％，高于GDP增長，占醫療衛生費用總份額在53％～60％之間（見國家統計局《：中國統計年鑒2006》，第823、882頁）。另外，這種改革盡管增加了事業單位的營收，但對事業單位的監管和考核并未改進，因此事業單位的改革并沒有提高公共服務的效率。從總體上說，80年代以后的事業單位改革，從公共服務供給而言是不成功的。與事業單位改革相呼應的，是改革開放以來新興公共服務提供主體非營利組織的興起。自1970年代末以來，經濟和社會的發展，為非營利組織發展創造了更為寬松的發展環境。1989年，全國非營利組織僅有4446個，2007年底發展到38.7萬個，年均增長45％。據民政部的最新統計，截至2007年底，全國非營利組織吸納社會各類人員就業456.9萬人；形成固定資產總值682億元；收入合計1343.6億元；各類費用支出900.2億元；2007年非營利組織增加值為307.6億元，占服務業的比重為0.32％。全國共有社會團體21.2萬個，民辦非企業單位17.4萬個?；饡?340個。③國家民間組織管理局中國社會組織網.http：//www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=30672＆dictionid=2201＆catid=快速增長的非營利組織在公共服務中承擔越來越多的責任。但是，由于體制與歷史環境等原因，非營利組織在公共服務供給體系中所發揮的作用較其數量而言仍然顯得十分弱小。

進入本世紀后，政府開始重新審視自身在公共服務體系建設中的責任。十六大以來，中央提出了構建社會主義和諧社會的重大決定。政府正在重新認識自己在公共服務中的責任。政府希望在經濟發展的同時，加強公共服務建設，推動公共服務的均等化。在這一思想指導下，政府開始重新評估教育、醫療、養老等公共服務領域的政府責任范圍，并開始推動新一輪的更加公平的公共服務體制改革。不過，這一進程目前只是剛剛開始，目前政府、事業單位和非營利組織的各種力量在公共服務體系中到底處于什么樣的地位，擔當什么角色、相互之間如何互動等，都缺乏清晰的結構認識。未來的改革需要在公共服務目標明晰的基礎上，推動多方面的相關改革。

可見，建國以來的公共服務體系，經歷了計劃經濟的全能政府到改革開放以后的減負改革，再到新世紀政府公共服務責任的回歸等歷程。

從總體上說，今后相當長的一段時間內，政府及其所屬事業單位都是公共服務提供的主要力量，非營利組織在整個的公共服務供給結構中則相對弱小。

不過，我們的研究不能回避在公共服務提供中非營利組織與事業單位的相互關系問題。有很多研究對此提出改革方案。這種服務體系的格局會隨改革與社會的發展而變化嗎?在關于事業單位改革的一些研究報告中，不同的報告給出了不同的結論。比如，由成思危主持的研究報告在公共物品和私人物品區分的基礎上，認為需要把不生產公共物品的事業單位轉制為企業，同時把與公共物品提供有關的事業單位轉制為可由政府或民營機構運作的非營利機構。政府應負擔起管理和運作純公益性非營利機構的主要責任，而準公益性非營利機構應主要由民間機構運作。而由葛延風主持的國務院發展研究中心課題組則認為，政府應擔負社會服務的責任，盡管非營利機構能參與服務的提供，但改革者應該對非營利機構提供服務這一制度創新構想保持適度謹慎的態度。科技部課題組在關于政府與非營利組織主次問題上也認為，政府在公共服務中應當承擔主要責任，但不否認政府可以向非營利組織購買服務，以彌補政府提供的不足。世界銀行的研究報告也認為，中國在選擇服務提供者方面面臨著很多制約因素。非營利機構還比較弱小，近期內不大可能在服務提供中發揮很大作用。①世界銀行東亞和太平洋地區減貧與經濟管理局.中國：深化事業單位改革，改善公共服務提供[M].中信出版社，2005：56.因此，除了成思危主持的以非營利機構為中心的改革建議，各方都基本認同今后政府依然是公共服務提供的主導力量。這也意味著事業單位改革并不是完全變成非營利組織，而是在提高其效率的基礎上發展更為多元的公共服務提供主體。既然如此，相對弱小的非營利組織與龐大的事業單位在可預見的將來都將是長期共存的，非營利組織不可能代替事業單位的角色。而且，從全球的經驗看，很多國家的基礎公共服務是由政府來提供的。在日本、挪威、英國等許多國家都有這樣一類組織，有的稱為“特殊法人”或“公法人”，這些組織百分之百的資源來源于政府財政，按照政府的要求，遵循相關法規，為社會提供公共服務。

三、構建公共服務的多元組織框架：改革路徑選擇

政府面臨著越來越多的公共服務挑戰。在復雜而多元的公共服務需求下，政府疲于應付，它既要解決傳統領域如教育、醫療和社會保障的公共服務問題，又要為新增加的服務投入更多的資源和精力。因此政府的公共服務成本不斷攀升，這對政府的管理又構成了新的挑戰。

解決之道是必須改變過去的傳統思維，重新調整公共服務結構。不但要優化政府自身的能力和結構，而且要重新界定政府與社會、政府與市場的關系。

中國的公共服務體系需要重新構建各種非營利組織、事業單位和政府的關系，將各種組織統一納入到公共服務的提供體系中，從而構建一個全新的合作多元的公共服務框架。

邁向這一進程存在哪些阻礙?核心需要解決四個問題：（1）明確政府在公共服務中的責任與角色；（2）將公共服務進行分類，明確哪些服務是基礎類的，哪些服務是非基礎類的。政府要重點承擔基礎類的公共服務，在這些領域的事業單位由于基數龐大，難以完全轉變為非營利組織，因此需要保留這些領域的事業單位。而且應當以開放的姿態，允許非政府的民辦非企業單位的進入。同時在非基礎領域進行事業單位的改革，將其改為民非等非營利組織。（3）確定非營利組織的法人地位。在法律上明確區分哪些組織屬于非營利組織法人，哪些屬于公法非營利法人，哪些屬于私法非營利法人。在此基礎上，完善非營利組織的管理與監督機制，從而為事業單位轉型和公私合作創造制度環境。（4）將事業單位和相關領域公共服務的非營利組織統一納入公共服務的管理體系。政府不但要支持事業單位，還要通過一定的項目撥款和財政撥款，與各種非營利組織開展合作。

（一）公共服務中的政府責任與角色

在公共服務提供中，政府一直面臨著一種困境：如何在有限的公共財政約束下提供更多的公共服務?盡管目前中國政府的財政收入遠快于 GDP的增長。但目前的財政收入和財政結構都無法完全滿足公共服務的需求。①陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務：體制變遷與地區綜合評估[M].中國社會科學出版社，2007：1.一方面，越來越多的公共服務需求使得政府財政面臨日益嚴重的財政壓力；另一方面，中央和地方在財權與事權的不配套使得地方政府承擔了過多的公共服務事務。因此，在公共服務體系上，政府必須考慮如何在有限的財政范圍內，通過體制和機制創新，提供更多的公共服務。前面關于公共服務的提供模式說明，政府可以有多種提供模式可供選擇。在公共服務的提供中，政府有多種角色：（1）政府可以作為私營部門提供服務的規范者。（2）政府可以作為訂約人，與私營實體或非營利組織訂立合同，向這些實體購買公共服務；（3）政府也可以像過去一樣，在一些公共服務領域，由政府直接提供公共服務。

因此，在目標導向上，政府一方面需要擔負更多的公共服務責任；而另一方面，在制度上政府可以通過多種機制創新，吸納企業和非營利組織參與到公共服務體系中，政府在其中是規劃與協調的角色。

（二）區分基礎類公共服務與非基礎類公共服務

在過去政府的公共服務體系中，對公共服務的類型并沒有嚴格的區分。這集中表現在由政府提供財政支持的事業單位的龐雜多樣。事業單位既有具有行政管理職能的機構，也有提供純粹公共物品的組織，還有可以完全自收自支的企業。因此，下一步的改革除了對事業單位進行分類改革和管理，還需要政府明確公共服務的性質。政府應當重點承擔無法市場化和社會化，必須由政府擔負的公共服務內容。這就需要對公共服務進行區分，將公共服務區分為基礎類公共服務和非基礎類公共服務。其劃分的標準是“公共性”、“全民性”和“保障基本人權”的需要。凡是具有這三個標準的公共服務內容，都屬于基礎類的公共服務，需要政府重點承擔其責任。公共性意味著這些公共服務在經濟學里屬于公共物品，無法排除不付費者消費，因此市場沒有提供這些物品和服務的激勵。全民性意味著不分地域差別，所有公民都必須享受的公共服務。保障基本人權意味著，盡管有些物品或服務可以通過市場機制解決，但很多弱勢群體無力購買這些物品或服務。教育、醫療、社會保障，便是符合上述三個特征的公共服務，因此屬于基礎類的公共服務，這些領域政府需要擔負更多的責任。當然，這并不意味這些公共服務必須由政府直接提供，在政府主導下，依然可以通過競爭機制，讓市場或非營利組織參與到服務提供中。比如，即將推行的新一輪醫療體制改革，其思路是將很多醫院由過去的公辦事業單位民營化，將其改為民非或營利性醫療機構。政府通過建立醫療保險制度，讓用者付費、政府補貼的形式，推動各種形式醫療機構的競爭，從而改善醫療績效。而其他的諸如公交、傳媒、合作社等，都屬于非基礎類公共服務，政府可以考慮更大程度地推動市場化和社會化，在這些領域政府減少財政支出。

（三）為部分事業單位轉為非營利組織提供法律基礎

除了上述對政府角色和公共服務性質的認識，政府還需要改進公共服務提供主體的角色和關系結構。其核心是重新構建事業單位、非營利組織和政府的關系。

首先需要對事業單位進行改革。從理論上分析，事業單位可以有三種轉變路徑：轉變為企業；轉變為非營利機構；轉變為業務類事業單位或社會中介機構（如2001年底啟動的浙江省事業單位改革，根據不同職能、性質和任務，把事業單位分為四類：監督管理類、社會公益類、中介服務類和生產經營類，并依類進行改革。并且在財政管理體制上進行了相應的改革）。

對于政府公共服務體系而言，最重要的是關于事業單位和非營利組織的關系問題。關于事業單位轉為非營利機構的可能性，存在一個法律問題，就是目前我們的法人類別還沒有單獨的非營利組織法人。根據1986年頒布的民法通則，可以分為四種法人：企業、機關、事業單位、社會團體。在這四種法人類型中，后三種都不是營利性的。但是，民法通則并沒有對這種非營利性的法人做出細致區分。而且，90年代以來新出現的民辦非企業單位在這四種法人類型中找不到自己的位置。盡管在服務提供的性質上，民非和事業單位具有相似性，但民非不屬于事業單位，其管理也和事業單位完全不同。民非的編制也很混亂，基本上都不是事業單位編制。民非也不屬于社團，根據1989年的社會團體登記管理條例，社團分為四種類型：學術性社團、行業性社團、聯合性社團和專業性社團。民非不屬于這四種社團的任何一種。

目前的法律體系一方面不能解決民非的法人地位問題，另一方面，也沒有進行明確的公—私區分，這和西方或者很多國家的法律體系是不同的。在大陸法系中，將法人分為公法人和私法人，以及財團法人和社團法人。一般認為，凡是依照公法規范設立的法人為公法人，如依行政法設立的各種政府機關。公法人又可分為公法公司法人、公法財團法人和公法機構法人。凡是依照私法設立的法人為私法人，如依公司法設立的公司企業。至于私法人，根據其構造之不同，又分為社團法人和財團法人。私法人依據是否以營利為目的，又可分為營利法人與非營利法人（見表）。

法人的分類①Ge Y.Nonprofit Organizations＆The Reform of China’s Public Institutions.[J].International Journal of Civil Society Law.2004（1）：28.

因此，有必要解決民非的法人身份問題。如果能確定民非是不以營利為目的的非營利組織法人，那么事業單位的一部分可以轉為這種法人，其財產和管理按照非營利組織法人管理。比如，波蘭在這方面的改革就是相對成功的案例。目前波蘭的醫院是獨立核算、獨立運作的非營利機構，采取與國家醫療保險基金管理機構簽約的方式為公眾提供醫療服務，政府給予稅收減免，并對醫院收入的使用作嚴格限制。

目前一些地方政府在這方面的探索是將事業單位轉為民非，而人員由原來的事業編制變為企業編制。湖北鄉鎮綜合配套改革便是這種探索的案例。②王愛國.鄉鎮綜合配套改革：“瘦身”、“變臉”、“織網”[J].鄉鎮經濟.2007（5）.湖北的改革，表明了事業單位轉變為民非的可能性。這一改革是對非基礎類公共服務事業單位的改革，保留了鄉鎮的中小學、衛生院等基礎類公共服務事業單位。因此，改革之前政府就已經明確了自身所應當承擔的公共服務責任。

從目前來看，湖北的改革是在既有的制度框架下進行的，它沒能解決民非的法人身份，盡管目前的民非在民政部門登記都作為民非法人，但實際上法律地位不能明確。該改革也不能使這些民非相互競爭，目前政府只是在財政上將事業編制人員變為企業編制，從而減輕財政負擔。不過，總體而言，未來將一些非基礎類的事業單位轉變為像民非這種非營利性組織，是改革的方向之一。同時，在這一進程中需要法律制度等方面的配套改革。

（四）構建政府平等面向非營利組織與事業單位購買服務的制度平臺

如果能夠明確非營利組織的非營利法人地位，那么盡管公共服務領域中有公辦的事業單位和民辦非企業單位（世界銀行的報告建議將民非改稱民辦事業單位）。但這兩種組織都是非營利的。

在這一架構下，政府在資金撥付上就不應該只撥向公辦事業單位，而應同時顧及其他非營利組織，向這些組織提供資金支持，以使其提供政府所希望的公共服務。因為民辦非營利組織也是非營利法人，其經費不能分配給成員，也不能分紅。所以政府向這些機構撥錢并不是公有資金的流失，而是讓社會參與公共服務的提供。比如像美國這樣的發達國家，非營利組織在很大程度上依賴于政府部門。從1980年至今，美國政府對非營利組織的直接資助一直占到其總收入的30％左右，還有聯邦稅收的豁免、對私人公司和個人慈善捐款的減稅等，以及州政府對非營利組織所得稅、財產稅、銷售稅等的減免，這就形成了數目龐大的補貼。

目前一些地方政府的改革已經朝著有利于平等購買服務的方向發展。比如，在社區層面，上海普陀區長壽路街道辦事處成立了社區民間組織服務中心。該中心協調各種社區非營利組織的活動，推動民眾對非營利組織的認識，支持各類非營利組織開展公共服務項目。同時，街道設立政府購買服務的專項資金150萬元，從資金上對社區公益性非營利組織實行分類扶持，通過項目征集、項目引領、信息咨詢服務及購買性、委托性、獎勵性等促進機制，加強服務與引導，以支持社區非營利組織的發展。在教育領域，一些地方政府也開始嘗試向一些非營利組織如民辦學校提供部分資金。比如，浙江的杭州和寧波政府都給民辦學校一定的資金支持。2006年9月，寧波出臺了《寧波市民辦教育促進條例》，里面明確規定：“對實施義務教育和中等職業教育的民辦學校，按本市戶籍學生人數，給予不少于相對應的公辦學校生均教育經費1/4的補助?！?/p>

但是，目前一些地方政府的有益嘗試并不表示政府在公共服務領域已經建立了與非營利組織普遍的購買服務的合作關系。相對于上述個案而言，更為普遍的是非營利組織在公共服務領域被政策邊緣化，不能得到公平對待。目前政府面向非營利組織的資金支持，并不是制度化的。政府對非營利組織的撥款存在一定的隨意性，沒有相應的制度法律可以遵循。而2002年由全國人大常委會通過的《政府采購法》，也主要是面向企業的，盡管法律也包括服務，但實際上政府很少按照該法律規定面向非營利組織購買服務的。而在美國，聯邦政府國內援助目錄（Catalogue of Federal Domestic Assistance）對非營利組織參與的范圍有明確的規定。該目錄規定所列的988個單獨的聯邦目錄中有564個允許非營利組織參與。①萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].商務印書館，2008：91.因此，從根本上說，要實現真正的政府向非營利組織購買服務，需要在法律上明確非營利組織作為承接主體的地位，從過去政府經費“以錢養人”向未來的“以錢養事”的轉變。讓各種事業單位和非營利組織在公共服務中參與競爭政府的經費，從而構建一個政府與各種非營利機構合作提供公共服務的公平制度平臺。

當然，公平制度平臺的創建并不只是明確非營利組織在公共服務中的地位。由于過去管理體制的問題，目前政府與事業單位之間的聯系往往存在部門差異。各種經費也存在于不同政府部門。要使這些政府經費成為公平的公共服務購買，同樣需要創新政府管理體制的平臺，從而讓所有的公共服務組織在同一框架里接受政府的支持。這對政府改革來說，還有很長的路要走。

總體而言，政府需要推動一個事業單位和其他非營利組織聯合提供公共服務的制度框架。在這一過程中，需要在政府主導作用的前提下，對公共服務進行分類管理，并推動事業單位的改革和非營利組織的發展。通過制度建設和機制創新，構建一個事業單位、非營利組織和政府相互補充與合作的、多元的公共服務組織框架?！?/p>