農(nóng)民貸款難:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度瓶頸

鄭永哲

[摘要]在農(nóng)村，隨著國有金融機(jī)構(gòu)的不斷撤出，農(nóng)民貸款難的狀況不斷加劇，已成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度瓶頸。我國農(nóng)村信用擔(dān)保機(jī)制的缺位是造成農(nóng)民貸款難的重要因素。解決農(nóng)民貸款難問題，需要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律和制度，使土地承包經(jīng)營權(quán)確實(shí)成為完全的物權(quán)，并理順農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán)的關(guān)系，使農(nóng)民能夠以土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán)；抵押權(quán)；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；宅基地使用權(quán)

[中圖分類號]F830.58[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A『文章編號]1004－9339(2010)01－0043－03

每年一度的中央農(nóng)村工作會議以及中央一號文件，均針對如何做好農(nóng)村工作、如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及如何促進(jìn)農(nóng)民增收等問題，在政策層面上做出重要戰(zhàn)略部署。國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，擴(kuò)大內(nèi)需成為我國經(jīng)濟(jì)工作的重中之重，而擴(kuò)大內(nèi)需就不能不將目光投向人口眾多、潛力巨大的農(nóng)村。為此，政府采取了一系列刺激農(nóng)村消費(fèi)的政策措施，如家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等，有效地啟動了農(nóng)村消費(fèi)市場，對于緩解國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響以及落實(shí)利農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)揮了積極的、不可低估的作用。

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，是我國當(dāng)前的中心工作之一。從近幾年的情況看，國家不斷加強(qiáng)支農(nóng)力度，投入農(nóng)村的錢越來越多，農(nóng)民的收入也在不斷提高。但由于農(nóng)村地域廣闊、人口眾多，短期內(nèi)，國家的投入對于農(nóng)民的增收有一定效果，但效果有限，不會使農(nóng)民的收入有較大幅度的提高，難以從根本上改變農(nóng)村的落后面貌。要想使農(nóng)村徹底擺脫貧窮落后的狀態(tài)，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力才是根本之策。因此，應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村金融，破除農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度瓶頸，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)真正活起來。

一、農(nóng)民貸款難：阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度瓶頸

1、國有銀行不斷從農(nóng)村撤出，造成國有金融在農(nóng)村的空白，在一定程度上影響了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙了新農(nóng)村建設(shè)的步伐。據(jù)《中國金融年鑒》(2000—2006年)數(shù)據(jù)，1999至2003年，四大國有銀行從農(nóng)村撤銷了31000多個縣級以下營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。中國農(nóng)業(yè)銀行重建于1979年，其初衷是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品銷售，既經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)又經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)。1994年，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立，中國農(nóng)業(yè)銀行原來經(jīng)營的一部分政策性業(yè)務(wù)改由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承擔(dān)。中國農(nóng)業(yè)銀行在原有的政策性業(yè)務(wù)剝離出去的情況下，日益以追求利潤為中心，急劇撤銷分支機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)貸款余額呈現(xiàn)急劇下降的趨勢，從1999年最高時的9127.28億元減少到2005年的4508.78億元；與此同時，中國農(nóng)業(yè)銀行的各項(xiàng)貸款余額卻從1999年的15550.61億元增加到2005年的27405.80億元，銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)已基本商業(yè)化和非農(nóng)業(yè)化。國有銀行從農(nóng)村的撤出，造成了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的萎縮，導(dǎo)致農(nóng)村金融停滯。

2、在廣大農(nóng)村，隨著國有金融機(jī)構(gòu)的不斷撤出，農(nóng)民貸款難的狀況不斷加劇；而且，即使有的金融機(jī)構(gòu)有向農(nóng)民發(fā)放貸款的意向，農(nóng)民最終也很難獲得貸款。由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)信用擔(dān)保機(jī)制的缺位，使農(nóng)民與銀行之間的信貸關(guān)系缺乏有效的保障和制約手段，從而出現(xiàn)農(nóng)民貸款難的局面在所難免。按照現(xiàn)代銀行信貸規(guī)則，貸款必須要有擔(dān)保，而農(nóng)民到銀行貸款，用什么來擔(dān)保呢?農(nóng)民手里擁有的不動產(chǎn)只有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地上的房屋所有權(quán)。對于土地承包經(jīng)營權(quán)來說，由于土地是集體所有，農(nóng)民只有承包權(quán)，而沒有所有權(quán)。對于這種土地承包權(quán)，農(nóng)民沒有自由轉(zhuǎn)移和處分的權(quán)利，在目前只是有條件地“流轉(zhuǎn)”。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效”。這樣一來，農(nóng)民便不能用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款。那么，農(nóng)民是否可以用宅基地上的房屋所有權(quán)作抵押進(jìn)行貸款呢?根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十四條第l項(xiàng)規(guī)定，抵押人所有的房屋和其他定著物可以抵押。但《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條第2項(xiàng)規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。關(guān)于農(nóng)村信用擔(dān)保問題，目前仍未有具體的規(guī)定出臺。

3、搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民盡快富起來，是我們黨和國家在新的歷史條件下必須解決的重要問題。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必然要涉及農(nóng)村土地所有權(quán)問題。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)，是非常復(fù)雜的法律問題，涉及到了憲法層面的問題。現(xiàn)在農(nóng)村土地是三級集體所有，根據(jù)《憲法》、《土地管理法》以及《民法通則》中的有關(guān)規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體有三種：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村內(nèi)村民小組；與之相適應(yīng)，農(nóng)村集體土地的經(jīng)營管理者也是三種：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組。由于農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是三個，沒有一個是明確的，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體是什么?是怎么構(gòu)成的?很難說得清楚，因此，等于是主體不明。農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬不清晰，不僅影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也成為導(dǎo)致農(nóng)民貸款難的重要的制度因素。

二、農(nóng)民貸款難的成因分析

1、我國的農(nóng)業(yè)資本運(yùn)作具有成本高、收益低、周期長、單筆業(yè)務(wù)額度小、自然風(fēng)險大等特點(diǎn)，而這與商業(yè)銀行所追求的資產(chǎn)盈利性、安全性、流動性是根本相悖的。由于這種巨大的差異，使得1999年以來中國四大國有銀行逐步從農(nóng)村撤出，基本取消了縣一級分支機(jī)構(gòu)和放款權(quán)。從而，廣大農(nóng)村基本上沒有了國有商業(yè)銀行的網(wǎng)點(diǎn)，只有農(nóng)村信用社；而農(nóng)村信用社又進(jìn)行了股權(quán)改制，基本上不再擔(dān)負(fù)政策性銀行的職能。現(xiàn)在，原本面向農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村信用社不只在農(nóng)村，在城市里也到處布點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)演變成為普通的商業(yè)銀行；也就是說，目前我國農(nóng)村僅存的農(nóng)村信用社這一單一的金融機(jī)構(gòu)，也基本起不到“信用社”的作用。由于農(nóng)村地區(qū)缺乏面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，缺乏向農(nóng)民提供貸款支持的暢通渠道和有效平臺，廣大農(nóng)民“貸款難”在所難免。這不能不對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民增收產(chǎn)生消極影響。雖然國家不斷加大對農(nóng)村的投入，但如果忽視了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特殊性和它的特殊地位，不能從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)制定相應(yīng)的政策和措施，仍然難以從根本上改變農(nóng)村的落后面貌。

2、在我國農(nóng)村，現(xiàn)存于農(nóng)村的銀行都進(jìn)行了股權(quán)改制，農(nóng)民要發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就要按照現(xiàn)代銀行的貸款機(jī)制進(jìn)行貸款，即提供相應(yīng)的擔(dān)保。然而由于農(nóng)村擔(dān)保機(jī)制的缺位，農(nóng)民手里沒有能夠提供擔(dān)保的動產(chǎn)和不動產(chǎn)。出現(xiàn)這種情況，最根本的原因是我國的物權(quán)法律制度和農(nóng)村土地法律制度對農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度沒有進(jìn)行清晰明確地定位，從而導(dǎo)致了農(nóng)民擔(dān)保難、貸款難。我國新的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)放在用益物權(quán)里面，并在《物權(quán)法》第125條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。從表面上承認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)的一種，但也是只有占有、使用和收益的權(quán)利，沒有處分的權(quán)利。享有土地承包經(jīng)營極的，是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個人或集體，并且一般都是農(nóng)地所屬的村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。雖然將土地承包