構建 “三類型區”城鄉低保統籌模式——以安徽省為例

戴衛東

(安徽師范大學 社會學院,安徽 蕪湖 241003)

一、問題的提出

長期以來一直沿襲的二元社會經濟結構,我國城鄉在面臨戶籍制度、分配制度、就業制度等巨大差異的同時,社會保障制度同樣呈現出明顯的二元特征。退休養老、疾病醫療、救濟貧困、保障就業及教育、住房等基本構成了城鎮社會保障體系,農村只有一些救災、“五保”制度以及特困救助。二元社會保障制度既不公平也缺乏效率。究其原因,無不與城鄉壁壘的存在和二元社會保障制度的固有局限有密切的關系,正是這些原因使得城鄉兩種社會保障制度無法互通有無,也很難轉移和進行有機銜接。隨著我國工業化、城市化進程的加快以及產業結構的調整,農村勞動力必然向城市大量轉移,二元社會保障體制的局限性不斷顯現出來,并且成為制約城鄉統籌的一大瓶頸。因此,要實現城鄉統籌發展,作為其重要支柱的社會保障制度的城鄉統籌必須走在前頭。

眾所周知,社會保障制度由社會救助、社會保險、社會福利及慈善事業和企業年金等所組成,體系龐大又復雜。城鄉社會保障如何統籌發展?有學者指出,社會救助是社會保障逐步由 “城鄉分治”走向 “城鄉統籌”、由 “碎片化”轉為 “體系化”的最好 “突破口”(景天魁,2004［1］;童星,2009［2］)。換句話說,城鄉社會救助統籌發展是城鄉社會保障制度統籌發展的起點。在社會救助制度包含的最低生活保障制度 (簡稱 “低保”,下同)、醫療救助、住房救助、教育救助、五保戶救助、流浪乞討人員救助以及法律救助等諸多子系統中,是同時實現全部統籌還是分項逐步統籌?答案是明顯的,即分項逐步統籌。因為,首先生存權是首要的人權,生存得不到保障,談不上其他任何權利;其次,從制度的內涵上看,低保制度和醫療救助是城鄉社會救助制度中涉及生存的要義,但低保是最大的民生問題應該先于醫療救助,而其他制度城鄉之間參差不齊,一時難以做到統籌,如五保制度為農村所固有,廉租住房救助制度和流浪乞討人員救助目前集中在城市實施。可見,城鄉社會救助制度統籌的出發點應在低保制度的統籌上。

于是,本文的研究思路分解為：城鄉統籌發展→城鄉社會保障統籌→城鄉社會救助統籌→城鄉低保統籌。由此可見,城鄉低保制度統籌發展的重要性不言而喻,它關系到整個城鄉統籌發展的大局,城鄉低保統籌的好壞將直接影響到城鄉統籌發展進程的快慢。那么,城鄉低保制度又如何實現統籌發展呢?已有少數學者開始研究這個問題,但著力點仍然局限于統籌城鄉低保制度的必要性、可行性、現實緊迫性以及統籌目標等宏觀方面 (例如楊翠迎,2004［3］;金淑彬,2008［4］;李晶博等,2008［5］;焦克源等,2009［6］),而對城鄉經濟社會發展水平逐步提高下的城鄉低保待遇標準統籌①這個核心問題則極少有人述及。為此,本文以安徽省為例來探討城鄉統籌視角下的低保制度發展模式,同時,為 “中部崛起”、“西部大開發”的中西部地區提供一些借鑒。

二、安徽省城鄉低保的實施概況

安徽省城市低保制度建設起步于 1995年,到 1998年 12月 31日,全省所有的地級市、縣級市及縣城全部建立了該制度,2002年 6月 1日起施行 《安徽省城市居民最低生活保障實施辦法》,自此全省城市低保工作步入了法制化軌道。農村低保于 2005年開始在淮南市試點,2007年 7月國務院頒布 《在全國農村全面建立最低生活保障制度的通知》,2008年農村低保在安徽省進行擴面工作。1999年 《城市居民最低生活保障制度條例》頒布,農村低保制度施行也于2007年在全國展開,安徽省城鄉低保制度建設步入法制化軌道雖然晚于全國,但起步工作走在全國的前列。目前,安徽省范圍內城鄉低保制度建設相對于其他社會救助制度來說要成熟得多。

截止到 2009年 6月底,安徽省城市低保人口 100萬左右,農村低保人口大約 208萬,農村五保戶為 45．7萬,合計353．7萬人,占安徽省總人口 6740．8萬人的 5．3%。換言之,安徽省生存貧困的人口數量較多。因此,以城鄉低保制度統籌為突破口,當期來看,這使得廣大城鄉貧困人口尤其是農村貧困居民公平地受益于經濟社會發展的成果,達到減貧、富裕的目的;長遠來看,則是安徽省城鄉社會統籌發展的必然要求。

三、安徽省城市低保制度現狀與問題

(一)城市低保制度的運行狀況

1．保障范圍。享受城市低保的群體,主要指絕對貧困人口,同時適當考慮了一部分相對貧困人口。為操作方便,安徽省各地在實際中一般以分類的方法來確定保障范圍,主要包括以下 6類人員：一是無生活來源,無勞動能力和無法定贍養人或撫養人的居民,俗稱 “三無對象”,即傳統上的由民政部門一直給予社會救濟的對象;二是領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍未能重新就業,家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的居民;三是在職人員在領取工資或最低工資,進入再就業服務中心的下崗人員領取基本生活費、離退休人員領取退休金和養老金以后,家庭人均收入仍低于最低生活保障標準的居民;四是原民政部門管理的特殊救濟對象,如60年代精減退職職工、國民黨起義投誠人員、歸僑、因公致殘人員等,家庭人均收入低于最低生活保障標準的人員;五是那些從未在國有、集體、企事業單位工作過,靠打零工、擺小攤養家糊口的城市居民;六是由殘疾、疾病或其它原因造成生活困難的城市居民。

2．申領程序。低保工作程序主要包括申請、調查、審核、審批、保障金發放,動態管理、行政復議和行政訴訟等。其中對保障對象的家庭經濟狀況進行調查和審核、審批,是決定申請人能否享受低保待遇的關鍵程序。安徽省政府制定的實施辦法和各地制定的實施細則,對此都作了更為詳盡的規定。在實際操作中,依據 “公開、公平、公正”的原則,通過實行民主評議、張榜公布等方法,使得低保制度的公共資源落實到真正需要人身上。

3．管理制度。為適應全省城市低保工作的需要,安徽省編制辦公室于 2001年 11月批準成立 “安徽省城市居民最低生活保障管理中心”,2005年,又改為最低生活保障處。低保管理制度是屬地管理,即地方政府統一領導、民政部門負責、財政等有關部門予以配合。基層民政部門、街道辦事處、社區居委會,承擔城市低保制度的具體實施任務。城市低保的運行機制,主要是法制化、信息化和社會化。法制化主要是指城市低保制度嚴格按照有關法律法規運行;信息化方面,目前還處于全面推廣運用階段,有些市縣在近年內對所有低保對象以及資金運轉情況通過計算機網絡進行管理;社會化方面,逐步推行低保金通過銀行、郵局等金融機構的社會化發放措施。

4．覆蓋面。城市低保的覆蓋面是指享受低保待遇人數占該地區非農人口總數的比例。通過各個市縣城市低保覆蓋面變化可以反映出各個市縣低保的動態以及各個市縣之間的低保差距。這里,以2004—2008年每年 12月份各市低保覆蓋面情況制成圖 1。

5．低保金水平。安徽省城市低保制度實施以來,低保金水平不斷處在增減之中。各市縣低保待遇標準和與臨縣相比的變化通過圖 2反映出來。

圖1 安徽省城市低保覆蓋面變化 (2004—2008)

圖 2 安徽省城市低保金水平的變化 (2004—2008)

(二)城市低保制度實施中存在的問題

1．少數城市低保的覆蓋面呈上升趨勢。從圖 1可以看出,自安徽省城市低保制度走上法制化軌道、各級財政加大支付力度后,總體上,大部分城市低保覆蓋面出現下降趨勢,尤其是 2006年以來更是如此。但是,在 17個地級市中也有少數城市低保覆蓋面仍呈現上升現象,如滁州市、六安市及宣城市。這種現象導致的原因是由于脫貧后返貧?還是由于制度執行加大力度后 “發現”的貧困人口?抑或由于某種自然的或制度的原因所造成的新貧困人口?這有待于進一步加以研究。

2．低保金水平城市之間差距較大。圖 2顯示,各個城市低保金待遇標準總體上呈增幅趨勢,這說明隨著三級財政支出的增加,低保戶的收入有所上升,加大了脫貧的力度。但考察歷年各城市的低保待遇增幅情況,則發現低保金水平差距還是比較大的,這主要表現在兩個方面：一是與 2007年相比,2008年低保金標準增幅較大,如淮北市、滁州市、馬鞍山市、巢湖市、黃山市;二是 2008年各城市之間的低保金水平相差較大。較高標準的城市有淮北市、滁州市、馬鞍山市、巢湖市、蕪湖市、銅陵市及黃山市接近或超過 250元,同比之下較低的城市如亳州市、宿州市、阜陽市、六安市在 160元左右。

3．低保金標準千差萬別。城鄉低保制度統籌是城鄉統籌發展的基礎。制度經濟學告訴我們,制度的碎片化給未來制度的整合與轉軌會帶來很大的成本。目前安徽省城市低保金標準千差萬別,如圖 3所示。

根據圖 3,可以看出 2008年 17地級市中 130多個區縣的低保金大致分布在 160-280元之間,其中,以 200-250元區間值為最多。

圖3 安徽省城市低保金標準線分布情況 (2008年 12月)

四、安徽省農村低保制度現狀與問題

早在 2005年,根據黨的十六大報告提出的 “有條件的地方,可以探索建立農村最低生活保障制度”這一要求,安徽省在淮南等市開展了探索建立農村低保制度的試點工作。淮南在全省率先出臺了 《淮南市農村居民最低生活保障試行辦法》,對年人均收入低于 720元的農村困難居民實施了低保,為在全省建立農村低保制度積累了有益的經驗。

(一)農村低保制度的運行狀況

1．制度保護。農村居民最低生活保障制度是以保障農村最貧困群眾基本生活、生存權利為目標的社會救助制度。安徽省對納入農村低保范圍的實行分類施保。各地都能根據當地實際情況將保障對象大體分為二至三類,把喪失和嚴重缺乏勞動能力的應保未保 “五保戶”、大病重殘、無生活來源的 (其法定贍養、撫養人無贍養、撫養能力的)、遭遇天災人禍或其他原因造成家庭生活特別困難的作為保障重點,給予政策傾斜和照顧。在辦理農村低保的過程中,省民政廳堅持 “評議為主、測算為輔”的原則,受到國務院領導同志的肯定。各地區嚴把入口關,堅持 “四不準”和 “三不納入”制度。即：不準暗箱操作,不準優親厚友,不準平均分配,不準敷衍塞責;居住條件好有隱性收入的不納入,不經村委會評議和鄉鎮集體研究、沒有公示的不納入,具有自救能力而好逸惡勞者不納入。在村委進行民主評議時,突出 “窮中選窮”。

2．總體狀況。安徽省農村低保制度全面運行的兩年來,取得了很大的成就。在覆蓋面、待遇水平、財政資金支付等方面都呈逐年增加趨勢,參見表 1。

表 1 安徽省農村低保制度運行狀況

3．各市保障人數。兩年來,安徽省各市的農村低保覆蓋人數有增也有減,具體情況如圖 4所示。

圖 4 安徽省農村低保人數占農業總人口的比例

4．農村低保金支出總額。2007、2008年 17個地級市農村低保金財政支出情況如圖 5所示。

圖 5 安徽省農村低保金財政支出比較

(二)農村低保制度存在的問題

安徽省農村低保制度的實施對解決困難群體的生存、維護農村社會的穩定都取到了很大的積極作用。但從目前來看農村低保制度還存在著一定的問題。

1．各地低保擴面工作進展不均衡。結合圖 4,可以看出各個市農村在 2008年低保人數的比例都有增幅,但為了確切地了解各地增幅狀況,我們據此繪制出各市農村低保擴面率圖 (參見圖 6)。

圖 6 安徽省農村低保擴面率比較

圖 6顯示,農村低保擴面率在 10%以下的城市占 8個,將近一半,有幾個市擴面率在 5%以下,如淮南市、馬鞍山市、安慶市及黃山市,甚至有個別市 (銅陵市)擴面率為負值,最高的與最低的相差 30多個百分點。根據農村低保人數比例的散點分布圖 (見圖 7),我們發現,2007年農村低保制度在全省全面建立時,低保人數的比例無規律可循;但到 2008年農村低保擴面之際,這個比例各市基本上在 3．5%左右,也就是說,原先比例低的提高了增幅比例,而原先比例高的則放慢了擴面速度。這種現象與在各地經濟發展水平條件下 “應保盡保”的原則相違背。

2．一些地區財政支出增加,但人均低保金卻相對降低。從圖 5可以看出,2008年各地農村低保財政支出都普遍增加了。但參照圖 6,發現有些地區低保擴面率增幅很大,但財政支出的增幅卻不是最高的,顯然,該地區低保戶人均救助金待遇相對降低了,如淮北市、亳州市、蚌埠市以及蕪湖市等。

3．低保準入機制還有待健全。安徽省農村低保雖然執行“測算為輔”的原則,但農村居民的收入難以核算,就糧食收入而言,存在因人而異 (生產技術與追加生產成本不一樣)、因地而異 (各地市場價格不一樣)、因時而異 (農產品價格升降在不同年月不一樣)等方面的收入差。如果再加上民主評議的主觀性、范圍性,人情保、騙保發生概率可能較大②。因此,有些地區為了省事,就干脆采取人為分戶、搞平均主義的錯誤做法。

圖 7 安徽省農村低保人數比例的散點分布圖

五、安徽省城鄉低保 “三類型區”統籌模式的構建

上述研究表明,現階段安徽省各個城市和農村的低保標準大不相同,各有各的標準線,以及存在的諸多問題,顯然不利于城鄉低保制度的統籌。我國社會保障專家鄭功成教授研究指出［7］：最低生活保障制度的城鄉統籌應當成為整個社會救助體系建設并走向完善的第一步。到 2012年,逐步完善現在的城鄉低保制度,達到 “應保盡保”的目標;同時,要提高低保待遇標準,目前全國農村居民低保標準不到城鎮居民低保標準的 1/4,有的地區僅僅達到1/5,這種巨大的差距應當持續縮小,這一階段應將該差距由目前的 4：1縮小到 3：1以內,這是一個重要目標。下一步從 2013—2020年,城鄉低保要統籌發展,實現綜合型救助制度定型、穩定、可持續發展。這一階段應當將城鄉困難居民的生活救助水平差距顯著縮小,從現在的 4∶1縮小到 2∶1。

鑒于此,目前到 2012年是安徽省城鄉低保制度的各自完善時期,而到 2013年安徽省城鄉低保就進入了統籌發展的關鍵時期。浙江、重慶等地在城鄉低保統籌上雖然已經先行一步,主要集中在制度統一、管理統一等方面,但在低保待遇統籌上還沒有方案。基于安徽省的經濟發展水平,經過5年發展 (2009—2013),財政收入的支付實力應該大幅增強。況且,安徽省城鄉低保統籌是分步進行的,第一步是在城市和農村實施 “三類型區”低保模式,第二步是在時機成熟前提下實施不分城鄉、分區域的 “三類型區”低保模式。

(一)城市低保 “三類型區”模式

1．城市低保標準分類。這里,以安徽省城市低保發展較快的近四年數據來分析城市低保標準的具體分類情況。結合各年度安徽省各市低保標準數據,制成散點分布圖 (參見圖8—圖 11),以此確定三類型區的低保線區間值。再運用SPSS13．0分析出每年高 (一類型區)、中 (二類型區)、低(三類型區)低保線的均值。

安徽省城市低保標準情況見表 2所列。

表 2 安徽省城市低保標準分類情況 單位：元/月

圖8 安徽省城市低保線分布 (2005年)

圖9 安徽省城市低保線分布 (2006年)

圖 10 安徽省城市低保線分布 (2007年)

圖 11 安徽省城市低保線分布 (2008年)

2．城市低保標準增幅變化。根據表 2三類型區的均值,可以計算出每年三類型區低保標準的增幅情況,結果如表 3所示。

表 3 安徽省城市低保標準歷年增幅情況 (%)

3．城市 “三類型區”低保標準線。假定我國經濟發展運行正常,在通貨膨脹、物價指數變化不大的前提下,運用城市低保標準增幅的平均值來計算出 2013年三個類型區的低保標準。這樣,就可以運用如下公式：

其中,M代表求值年份城市低保標準線均值;a代表起始年份城市低保標準均值;r代表每一類型區低保標準平均增幅率;n代表求值年份與起始年份之間的差。

下移持續時間達到0.08 s,或ST波段出現J點型的下移,下移距離至少為0.2 m V;②ST波段出現異常抬高,抬高段呈弓背向上型,且對應的ST波段出現壓低。

由公式 (1)可計算,2013年安徽省城市 “三類型區”低保標準線均值：

(二)農村低保 “三類型區”模式

1．農村低保標準分類。相對于城市低保標準而言,農村低保標準要少得多,一年也就幾百元。如表 1所示,低保在全國推行的 2007年安徽農村低保標準 683元/人?年,2008年為 860元/人?年,2009年為 1000元/人?年。但具體到各縣農村,低保標準線也有差別,其差異結果如圖12、圖 13所示。

圖 12 安徽省農村低保線分布 (2007年)

圖 13 安徽省農村低保線分布 (2008年)

再運用 SPSS13．0分析出每年農村高 (一類型區)、中(二類型區)、低 (三類型區)低保線的均值。隨著 2007年農村低保在全國全面建立,2008年安徽省農村低保標準在中央、省財政大力支持下有了顯著提高 (體現了政策的功能),見表 4。以后還會有增幅,但可能難有如此大的比例。

表 4 安徽省農村低保標準分類情況 單位：元/年

2．農村低保標準增幅測算。比照 2008年城市低保全年標準一、二、三類型區分別為 3156元 (263×12)、2712元(226×12)、2172元 (181×12),同年農村低保三類型區標準線占城市低保標準線的比例則分別為 40%、32%、22%,這樣,農村低保一、二、三類型區的平均增幅比例經過計算分別為 2．5%、 2．1%、2．0%。

3．農村 “三類型區”低保標準線。根據上述農村低保標準增幅比例,同樣運用公式一可以測算出 2013年農村低保 “三類型區”標準線均值：

三類型區低保線 =486(1+2．0%)5=537(元 /年)這樣,安徽省到 2013年面向城市和農村的兩個 “三類型區”低保模式就誕生了。分城鄉的 “三類型區”低保模式與安徽省城市、農村的經濟發展水平基本上相適應。

六、結束語

安徽省城市、農村低保制度由從懸殊極大的待遇標準統籌為分城鄉的 “三類型區”模式,這是社會救助制度城鄉統籌的第一步。下一步就是在省級和市縣級財政收入逐步增加的情況下,實施不分城鄉、只分區域的 “三類型區”低保統籌模式。其類型區的劃分可以依據各地區財政收入的高、中、低檔來定位。這符合經濟梯度發展理論,也符合安徽省經濟發展不平衡的現狀。低保 “三類型區”統籌模式的實施,省級財政主要是加強對二、三類型區的低保投入,經濟落后的三類型區低保對中央和省級財政的依賴度較高。一類型區的低保可以依靠市縣級財政投入,省級財政適當補貼。

分城鄉的 “三類型區”低保模式和分區域的 “三類型區”低保模式是城市和農村低保制度統籌的兩個漸進階段,其目的都是在明確財政責任的前提下,擴大低保覆蓋面,讓更多的困難城鄉居民受益,實現 “應保盡保”,以結束目前城鄉低保待遇千差萬別的窘境,同時,也相應地簡化了繁瑣的申領程序和降低了行政管理的成本。截止 2009年上半年,安徽省農村低保對象占農村地區居民總數的 4%左右。隨著安徽經濟的增長和社會的發展,到 2013年分城鄉的“三類型區”低保模式啟動后,力爭逐步達到 5%。再到全省分區域的 “三類型區”低保模式推行,就進一步縮小與城市最低生活保障線的差距,最終接近或達到城市居民最低生活保障覆蓋面,完全實現全省城鄉低保體系的統籌。

以安徽省為例的 “三類型區”城鄉低保統籌模式是一種創新,對中西部省份應該有借鑒價值。中西部省份在參照這個模式的基礎上,根據自己的省情區情,因地制宜,制定出合理的低保標準線。醫療救助、住房救助等救助項目可以循此路徑。這樣,到 2020年前后,全國以城鄉低保統籌為核心的社會救助制度統籌的目標才能得以實現。

［注 釋］

① 雖然 “城鄉統籌”不是 “城鄉統一”,但在城鄉經濟快速發展的情況下,一方面,多數地區的農村低保金水平相比過去與城市低保金的差距逐漸縮小,另一方面,低保金較低的落后地區低保戶有權利分享經濟社會發展的成果,其生存保障亦應體現政府財政責任,須加大財政投入,使該地區低保標準得到提高,以縮小與其他地區的差距。因此,城鄉低保制度統籌的一個重要方面就是城鄉有一定差別的低保待遇統籌,而絕不是目前各地低保金水平千差萬別的城鄉統籌。

② 有些學者采用西方的研究觀點,認為基于 “家計審查”的低保準入制度有損申請者的尊嚴。筆者對此不敢茍同,據筆者在一些農村的調研發現,較大比例的申請者為了達到領取低保金的目的,不顧顏面地采取裝窮、哭窮以及行賄等手段。據 2009年 7月 23至 24日在中國人民大學由民政部社會救助司和中國人民大學中國社會保障研究中心聯合舉辦的 “首屆全國社會救助研討會”上的專家發言,有些地方低保申請者千方百計獲得低保資格,并聲稱可放棄領取低保金,以騙取與低保資格相關的廉租房、就業等方面的福利待遇。

［1］景天魁.城鄉統籌的社會保障：思路與對策 ［J］.思想戰線,2004,(1)：27-31.

［2］童星.從救助入手,推進城鄉統籌社會保障體系的建設［C］.首屆中國社會救助研討會論文集,北京：中國人民大學,2009：1-3.

［3］楊翠迎.中國社會保障制度的城鄉差異及統籌改革思路［J］.浙江大學學報 (人文社會科學版),2004,(3)：12-20.

［4］金淑彬.城鄉統籌視角下完善西部農村最低生活保障制度的對策分析 ［J］.財經科學,2008,(5)：118-124.

［5］李晶博,鐘永德.統籌城鄉居民最低生活保障制度建設［J］.調研世界,2008,(8)：48-89.

［6］焦克源,謝瑞.城鄉統籌戰略指導下的農村最低生活保障制度建設 ［J］.西北人口,2009,(3)：125-129.

［7］鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略—理念、目標與行動方案 ［M］.北京：人民出版社,2008：248-256.