土地流轉風險及防御的福利經濟學分析

侯志陽

(華僑大學 公共管理學院，福建 泉州 362021)

黨的“十七屆三中全會”通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉(簡稱土地流轉，下同)，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。于是，土地流轉成為社會各界關注的焦點。實際上，土地流轉的提法和實踐在中國并不是什么新鮮事。2001年中共中央首次就農地承包權流轉發布文件，此后的相關政策文件對這一制度也多有提及和強調。土地承包權的流轉在福建、廣東、江蘇、湖南、安徽[注]據統計，到2002年，福建共有1721.1萬畝土地進行了流轉，占實行家庭承包耕地面積的10.7%；涉及81.9萬個農戶，占實行家庭承包農戶的14.6%。(參見高周賢的《福建省土地流轉的現狀、問題和對策》,載《農村合作經濟經營管理》2003年第1期)。廣東、江蘇、湖南、安徽土地流轉面積分別占14.4%、12.1%、6.3%、4.5%，(參見劉漢成等的《現階段我國農村上地流轉狀況的實證分析與政策建議》，載《商業研究》2006年第1期)。等已存在多年。“十七屆三中全會”的相關表述，是對業已存在的土地流轉制度的進一步認定和發展(周東飛，2008)。盡管如此，土地流轉還是引起廣泛的爭辯。本文無意于去論證對還是錯，贊成還是反對。我們的立場是在謹慎中發展。為此，本文運用福利經濟學的理論對土地流轉的福利本質、風險和防御進行分析，加深對土地流轉的認識，以供有關政府部門決策時參考。

一、土地制度的福利功能分析

土地制度是農村社會經濟制度的基礎，土地是農民的命根子、生命線，這是常識。以往的研究表明，土地與社會保障存在所謂的“替代效應”。例如， 溫鐵軍(2000)在區分了“家庭聯產承包責任制”和“家庭承包責任制”以及農地制度50年變遷的產權問題和制度成本之后,提出了“土地福利化”的命題：中國人地矛盾高度緊張,農村土地資源不斷減少,剩余勞動力嚴重過剩的情況短時間內不會改變。因此,土地承擔社會保障的功能越來越趨于顯性化。徐琴(2003)則認為,土地對于中國農民而言具有三項基本的社會功能:就業崗位、經濟收益和社會保障(轉引自管清友，2005)。誠然，縱觀新中國成立以來的土改，土地都給農民的福利狀況帶來巨大的轉變。20世紀50年代的土改，將地主的土地分配給農民，使農民翻身當家做主人。但那時實行的是人民公社制度，搞平均主義，吃大鍋飯，生產效率極其低下，結果證明那種土地制度養活不了中國農民。到了20世紀70年代末，安徽鳳陽縣小崗村成為家庭聯產承包責任制的始作俑者，后來該制度在全國推廣。實踐證明，中國農民的這一偉大創舉，充分調動了農民的生產積極性，激發了土地的生產、保障功能。家庭聯產承包責任制解決了廣大農民的溫飽問題，并且為中國社會主義現代化建設作出了巨大貢獻。改革開放30年后，我們國家已經進入全面建設小康社會和建設社會主義新農村的階段，推動農村現代化、工業化，統籌城鄉發展，形成城鄉一體化的格局已是歷史必然。實際正如著名哲學家休謨所說：“一切人類努力的偉大目標在于獲得幸福”。農村改革的終極目標也是改進農民的福利狀況，提高其生活質量,使農民真正幸福。換而言之，農民也能過上城里人一樣的生活。這是中央的政策邏輯，也是社會主義的本質要求。所以，相對前兩次大的農村土地制度改革，這次土地承包權的流轉是要努力使農民“富”起來;前兩次卻是分別使中國農民“站”起來和“飽”起來。運用福利經濟學的學科話語來講，就是通過土地資源的有效配置，使農民的福利狀況達到帕累托最優。帕累托法則認為，如果某種社會經濟狀況變化使某些人(或一個人)福利狀況改善，而無其他任何人的福利狀況惡化，則認為是整個社會福利的狀況改進，是一種可取的價值判斷(郭偉和，2001)。也就是說，不管是土地承包權轉讓方，還是流入方的生活境況都能得到改善(至少不能比原來差)，達到共贏。

二、土地流轉市場的風險分析

我們運用社會語言的話語分析方法，可發現帕累托最優配置的話語背后隱藏著與之相反的不利情形。在土地流入(出)方的收益矩陣圖中，只有甲區符合帕累托最優配置，也是中央這次政策的最終目標;而乙區和丙區都是“零和”結局(出現前者情形，土地流入方收益為負，未能實現土地規模經營的預期；出現后者情形，土地流出方的利益受損，不利土地流轉的深入推行);丁區是最糟糕的情形，也是中央政府最不愿意看到的，它直接證明該政策是失敗的，但這種情形的概率較小。總之，乙、丙、丁三區的情形都大大妨礙土地流轉可持續發展。下面結合具體事例，對乙、丙、丁三種情形進行分析，加深對土地流轉市場的風險認識。

圖1 土地流入(出)方的收益矩陣

(一)乙區

流出方獲得較高的土地轉讓金，在非農領域找到好工作，收益較好;而流入方經營不善，虧損甚至破產。這種結果將會變動中國農村的社會分層結構，那些收益較好的土地流出農民可能在社會分層(經濟分層或職業分層)中往上流動;與之相反，那些收益虧損的土地流入農民可能在社會分層結構中向下流動(陳成文，2006)。

(二)丙區

1.馬太效應。土地流轉被視為農村利益的重新調整，將引起農村社會結構的變遷。這種變遷的正功能是顯著的，它強化了農村精英階層，擴大了中間階層，縮減了弱勢底層。土地流轉在某種程度上成為農民實現流動的特殊社會階梯(陳成文，2006)。但土地流轉的負功能也是存在的。其正功能發揮，往往是農民基于理性、自愿流轉(圖2的第四象限)，而流轉后也確實比流轉前收益更高，生活質量得到明顯改善。不過在農民非自愿被行政性地強制流轉土地的情境下(圖2第二象限)，這些農民大多缺乏另謀職業所需的技能、資源，他們除熟悉簡單農業耕種外別無生存選擇的機會,因此他們現在失去了土地,就等于失去了賴以生存的保障。在無其他農村社會保障前提下的非自愿的土地流轉只會使一部分農民的生活際遇倒轉,被推到極端邊緣的地位。而土地流入方憑借特權以較低的價格獲得土地并經營獲利致富。換言之，土地流轉有可能形成馬太效應，即“富者愈富，窮者愈窮”的風險，這樣就背離了中央的政策目標。

2.土地用途變樣。當前我國耕地保護形勢異常嚴峻，耕地已由2000年的19.24億畝減少到2007年的18.26億畝，今后隨著工業化和城鎮化進程的加快，仍要占用一定的土地。但是，在人口增加和城鄉居民生活水平不斷提高的情況下，社會對農產品需求將呈剛性增長，這就要求今后我國必須保持必要數量的耕地。調查中發現流轉的土地除大部分仍為種植業用地外,還有部分用在牧業、漁業和二、三產業中,特別是還出現了破壞性比較嚴重的非農土地流轉。湖南省寧遠縣舜陵鎮樂家村100多畝稻田流轉后全部變成了魚池。據溆浦農調隊反映的情況,該縣占用良田建磚瓦廠的有10多個,共占良田300多畝(劉漢成，2006)。這種情況，往往是因為土地轉讓金太低，而流入方卻收益較大。

(四)丁區

政府惡性干預。政府的惡性干預與農民流轉土地自愿之間存在如圖2的關系。在圖2第二象限可能存在較大隱患。例如，內蒙古自治區包頭市九原區哈業胡同鎮永豐村第六村民小組的8戶村民，在鎮政府的一手操作下，將自己承包的89畝耕地轉包給一家煤炭企業搞非農建設，結果導致其他村民的強烈反對，這些村民在多次上訪無果的情況下，于2005年3月17日一19日強行占據了這家企業，當地政府不得已動用了大批警力強行驅散群眾。這次土地流轉引起那么大民怨的原因在于當地政府的惡性干預。據永豐村六組的村民們反映，他們種一畝地一年的收人至少在1000元以上，而企業給的土地承包費每畝每年才300元，雖然由于農民不停上訪，最近又漲到400元，但還是過低(王宇天，2005)。實際上，這種情況下，受害的不僅是村民，企業也不能專心從事生產，最終也不會有好日子過。另外，前些年一些地方政府借口搞土地規模經營，推行“兩田制”，強行收回農民的承包地，給農民留下少量的口糧田，其余的作為承包田公開拍賣，農民若想耕種，必須向村集體繳納承包費。這一做法，嚴重違犯了農村土地承包法，不僅侵害了農民利益，同時也傷透了農民的心，農民也失去對政府的信任。

還有可能出現的一種情況是搞政績工程，為流轉而流轉，舉國上下都在搞流轉，你不搞就落伍。但如果沒有結合當地實際進行，對如何有效流轉、流轉成本及效益怎樣還有明確，就瞎搞，最后受損的還是農民。這種情形在中國農村司空見慣，不得不防。

(五)丙或丁區

1.城市的尷尬與“流轉土地”農民的生活成本。土地流轉后，雖然部分流入方可以提供就業機會，但大部分轉讓承包權的農民還是要到城市自謀生路。就業問題一直是世界各國的心病。我們國家這幾年，主要面臨大學畢業生、下崗職工、轉業軍人、未上學的農村就業適齡青年四大群體的就業壓力。現在再將一大批從土地脫身出來的勞動力轉移到城市，將是雪上加霜。如果碰到像2008年全球金融危機，企業減員或破產，民工“返鄉潮”興起，社會可能就出現大批流民，那殘局將如何收拾？再者，習慣了“面朝黃土、背朝天”生產方式的農民，突然面對城市新的生活環境，其生活轉軌成本也是值得考慮的問題。

圖2 農民流轉土地的自愿性

2.交易風險。按照市場經濟的游戲規則，土地流轉市場交易雙方應該按規則辦事，但事實并非如此。例如，廣東螺河自發流轉12.2萬畝，占總流轉面積的59.7%，但合同簽訂率只占11. 3%(庫鳳霞，2008)。假設，流入方虧損怎么辦？會不會出現類似包工頭欠農民工工資，而流入方拖欠流出方的土地轉讓款的問題？另外，劉漢成在廣東、江蘇、湖南、安徽四省的調查表明，土地流轉糾紛持續不斷, 在調查的104位鄉村干部中,有56位認為2003年土地流轉糾紛與往年差不多,占53.9%;有33位認為2003年土地流轉糾紛比往年下降,占31.7%;有15位認為2003年土地流轉糾紛比往年增加,占14.4%。這15位鄉村干部所在鄉(鎮) 2000年發生土地流轉糾紛64起, 2002年發生土地流轉糾紛107起, 2003年1—6月發生土地流轉糾紛66起(劉漢成，2006)。在沒有合同的情況下,糾紛處理的法律憑據怎么辦？

以上情形只是相對分類而已，有些是交叉的。

三、防御策略

福利經濟學第一定理表明，只要是完全競爭達到的均衡狀態，就是帕累托最優狀態。但這一結論有很嚴格的前提條件，包括經濟信息完全充分和對稱的假設、充分競爭市場的假設、規模報酬不變或遞減的假設、不存在外部效應和公共物品的假設、交易成本可以忽略不計的假設、經濟當事人完全理性的假設(郭偉和，2001)。但在許多現實情況下，這些假設是難以成立的。對福利經濟學基本定理前提條件失真導致的福利經濟學基本定理失效的情形，經濟學稱之為“市場的失敗”。這就需要政府積極干預市場，當然這種干預主要是良性干預，它與上文分析的惡性干預截然不同。圍繞福利經濟學基本定理所采取的維護總體均衡以達帕累托最優，努力消除土地流轉市場中的風險，政府的良性干預措施主要有以下幾個方面。

(一)搭建政府服務平臺

如重慶建立區縣、鄉鎮、村三級農村土地流轉中心，設立重慶市農村土地交易所，通過逐步建立城鄉統一建設用地市場，促進城市土地收益反哺農村；安徽鳳陽縣成立農村土地流轉交易中心并設立了業務管理、信息發布、洽談業協議、調查勘測、委托評估、登記發證等相關工作，同時定期組織執法檢查，糾正不合理流轉行為，規范私自土地流轉，依法查處改變土地農業用途、進行掠奪性經營等違法行為，確保土地承包經營權流轉規范有序進行。

(二)培訓就業

就業是民生之本。土地流轉后，大部分農民需要再謀職業。部分農民可能留在土地流入方從事現代農業，絕大部分是要轉移到城市從事非農產業。因此，為提高其“就業率”，必須對土地流轉農民進行培訓教育。例如，安徽鳳陽縣政府勞動、科技、婦聯等相關部門通過短訓班、專業技能培訓班等形式，對農民進行就業知識、市場信息等方面的知識培訓，提高素質、增強其就業能力。

(三)農民的實質參與

上文分析提出，土地流轉的終極目標是改進農民的福利。農民是這場“福利革命”的主體，所以土地流轉一定要充分保證農民的話語權。有些地方也“積極”聽取農民的意見，但農民處于弱勢，信息不對稱，根本無法在流轉中與政府、企業博弈。這種參與只能算形式參與，而我們要的是實質參與。因此，要讓農民對相關政策法規有充分的了解，對土地流轉的成本效益有一個較清楚的計算，不能像以前搞“愚民”政策。例如，在經濟發達的一些地方，農民雖與企業簽訂了土地承包經營權流轉合同，但他們對市場行情并不了解，就以當時的土地產出效益為基數確立了補償標準。隨著土地不斷增值，農民卻不能分享土地增值的收益，這些問題往往引發糾紛，甚至發生嚴重的沖突。另外，要積極建立農民利益的政治表達機制,要讓農民自己說話。也就是要動員組織農民,建立真正的農民組織,要在農村社會中培養與形成與既得利益集團進行有效博弈的力量。應按中共“十六大”提出的擴大公民有序的政治參與要求,針對農民這個特殊群體,積極探索他們在人大、政協實現、擴大政治參與的途徑(管清友，2005)。

(四)農村社保的建立與完善

長期以來，土地保障幾乎成為中國農村社會保障的代名詞，因為除土地之外，農民沒有像城市機關事業單位人員擁有的一攬子的社保待遇。土地流轉后，廣大農民面臨“生存底線”被打破的風險。所以，確保起“安全閥”作用的社保制度出臺是一種必然。一是要堅持與完善農村最低生活保障制度。對農村鰥、寡、孤、獨人員和貧困家庭提供“免費的午餐”，讓其能過上基本的生活。二是努力提高當前農村合作醫療的補償水平，真正解決“因病致貧”、“因貧致病”的惡性循環。三是以土地流轉為契機，積極推行新型農村養老保險。20世紀90年代民政部推出的《縣級農村養老保險方案》實際上已處于癱瘓狀態，參保率、退保現象嚴重。新型農村養老要善于總結經驗教訓，注意兩個基本原則：第一，要努力提高農民的參保積極性。如對參保農民采取適當的財政補貼并劃入個人賬戶，養老金賬戶中的錢可以抵押貸款的形式取出用于子女教育、住房消費等[注]可模仿新疆呼圖鶴壁縣的做法。自1998年初起，新疆呼圖鶴壁縣已參加農村社會養老保險制度的農民，經辦機構允許其直接用自己持有的或借用他人的《農村社會養老保險繳費證》作為抵押物，依據一定程序和規定到有關部門辦理借款手續。所借款項僅限于農戶發展生產、子女教育、基本醫療等生產生活中急需解決的重大事項。。第二，確保農民老有所養[注]舊的農村養老保險方案保障非常有限，按其規定，農村社會養老保險投保分為每月2元、4元、6元……20元十個檔次，而絕大多數投保者投的最低檔次，即每月2元。從民政部門原來制定的《農村社會養老保險交費領取計算表》看，若每月交2元，交費10年后每月可領4.7元，15年后可領9.9元；若每月交4元，10年后每月可領9.4元，15年后可領20元；即使每月交20元，交足40年后，每月可得養老金700元。這筆數額目前還算可以，但40年后，假設通貨膨脹率為5%，它將變成不足100元的現值，其養老的價值到底有多大確實值得懷疑。。繳費率、繳費年限、養老金水平都應有較好的精算。另外，對那些實行土地長期流轉，甚至已放棄承包經營權并且轉移到城市居住一定時間的農民，應提供相應的城市“福利包”,包括申請城市戶口、享受低保、社會保險制度、子女受教育福利、社會保障性住房等(陶然，2005)。換而言之，以土地承包經營權的轉讓甚至放棄來換城市相應的社保，當然這里需要一系列的政策設計。可參照上海的做法，上海2002年就開始對郊區新增人口統一實行城市居民戶口制度,也就是說上海從那以后不再有農民。實際上就是以社會保障換土地:土地變為了國有,農民享受城市居民的社會保障待遇(管清友，2005)。

(五)引導制度化、規范化操作

為解決土地流轉中的交易風險、交易糾紛等問題，以促進該政策的良性運行，土地流轉必須制度化、規范化。首先，各地要根據中央的精神，制定適合當地情況的實施細則，如流轉的程序、土地評估、價格制定、糾紛處理機制等。其次，要對村干部、農民進行培訓，增強其法律意識、法制觀念。對那些強迫性交易的行為要堅決打擊，維護好廣大農民尤其是弱勢農民的利益。另外，各級政府必須實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線，強化用途管制。這方面可借鑒日本的做法，日本自二戰后實行土改一直到1961年,在長達15的時間中法律不僅嚴格禁止法人進入直接的農業生產領域,還規定非農業生產者不得擁有農地。再次，可將耕地保護與政績考核、行政問責結合起來。

(六)對流入方給予支持、扶助，促進其科學發展

根據中央的精神，土地流轉的對象，僅僅是農業內部的個人或合作組織，而非城市工商資本；流轉的用途，也被嚴格界定為農業生產經營本身，而不是建設用地。所以，政府也應對流入方進行現代農業科學知識的培訓、指導，甚至資金支持，幫助他們發展現代農業。這樣，土地資源的帕累托最優配置才能真正實現。

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