論公共政策執行困境中的價值沖突

盧丹鳳，韋朝毅

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

公共政策是政府借以實現治理目標和結果的手段和途徑。公共政策包含政策制定、政策執行等邏輯階段，而政策執行是實現政策目標最直接和最重要的階段，它決定著政策問題能否解決，政策基本目標能否實現以及目標實現的程度等。但是在現實中，政策沒有得到有效執行或在執行過程中走樣的現象時有發生，造成了政策執行的困境，而政策執行過程中的價值沖突是其主要原因。因此，分析造成公共政策執行困境的各種內在的價值沖突，了解價值與執行行為、政策執行主體和客體之間的價值關系，有助于我們深刻理解公共政策執行的內在機理，找出公共政策執行困境發生的癥結和對策，從而提高政府政策執行力。而在現實的政策執行實踐中，價值發生作用往往不是孤立的。“價值在描述中或者被歸類為強調利益、制度和觀念(或意識形態)的作用，或者在更廣泛的政治背景中，它被認為是追求自身利益的方便‘掩飾’”[1]。可見，價值常常與觀念、體制、利益以及官僚機構內部權力的爭奪相互交織發生作用。因此，理解和分析公共政策執行困境中的價值沖突，必須從政策執行的體系結構、政策執行人員和政策執行目標群體的利益和價值需求等方面著手。

一、公共政策執行困境中的價值沖突表現

公共政策執行涉及三個主要實體：公共政策制定者、公共政策執行者和公共政策目標群體。政策執行的有效性依賴于這三個主要實體之間的協調配合。但在實際的政策執行中，這三個實體行動不相一致的情況時有發生，此時就會出現如圖所示[2]的公共政策執行“上有政策，下有對策”和公共政策目標群體對抗政策執行兩個方面的困境，致使公共政策目標在實現過程中受阻。

(一)政策執行體系內組織層級的價值沖突

中國國內的大部分政策都是在中央的領導下，由地方各級政府具體執行的。問題常常在于地方政府是否能夠執行完全符合中央要求的政策。一般認為，這實際上很難做到。有眾多人參與政策執行過程，既表明主導價值觀的突出作用，又揭示出政策執行中潛在的價值沖突和利益失衡。

“中國政府的層級依次為中央政府、省(自治區、直轄市)政府、市政府、縣政府和鄉(鎮)政府。其中，地方政府指省(自治區、直轄市)、市、縣、鄉(鎮)政府這四級。”[3]中央集權和地方分權的體制決定了中央政府是最高的政策執行主體。在分權制體制下，中國的縱向分權方式首先由中央政府向地方省級政府放權，其次由省級政府向市級政府放權，然后再逐級下放權力。通常來說，政策的執行和落實也是在這幾個結構層級之間的協商和互動中得以實現的。協商和互動的過程表明潛在的多元價值，而中央集權制的內在特質決定了政策制定共同體會努力達成對政策執行問題的一致看法與判斷，尋求價值認同。為實現這種價值或觀念的一致性，中央在制定政策時會考慮地方利益，地方在政策執行中也會自覺努力獲得中央的支持，這也意味著中央主導價值觀在起作用。但是中央政策也不可避免地會觸及地方政府的利益，造成局部利益的損失。這樣的政策方案對政策執行主體來說是難以接受的，局部的爭議和沖突不可避免。盡管局部利益受損僅僅是政策執行者依據其價值信仰或觀念作出的判斷，但此時地方政府仍會積極尋求自身利益，其價值取向就會與主導價值取向相背離。由于地方分權也意味著中央政府允許隱含的多元價值主體在政策執行中小范圍地行使系統性的或其他形式的權力。

除此之外，由政策執行體系內的人事變更或體制變革帶來的價值沖突也是不容忽視的。

(二)公共政策執行人員內在確定性價值與外在規定性價值的沖突

內在確定性價值是指由政策執行者主動確定的價值，包括價值選擇、價值定位、價值控制等。這種價值判斷源于自身的利益需求。外在規定性價值是指獨立與政策執行者內在確定性價值之外的，由行政職業本身所具有的特性所產生的價值，包括各種價值理念、價值取向等。就政策執行人員而言，其外在規定性價值是源于政府和公共政策的特性的。從根本上說，這種外在規定性價值要求政策執行者在政策執行過程中要以維護和增進人民的利益，促進個人和社會發展以及有效履行職責為己任。這也就是我們通常所說的公共責任意識。這種意識應該在政策實踐中得以實現。但公共選擇理論認為，政治領域中的人都是“經濟人”，均以追求自身利益最大化為目標。因此，即使是政策執行人員也不可能超脫利益紛爭，也要尋求自身利益的最大化，要求他們恪守“價值中立”實際上很難做到。公共政策執行人員作為公共政策的最終執行者，一方面他們必須要以外在規定性價值為導向，恪守公共責任意識，實現人民利益的最大化。另一方面公共政策執行者也是人，是作為社會的個體而存在，不可避免地追求自身的利益。因此，他們無論是選擇公共政策還是執行公共政策都帶有明顯的主觀偏向。這種帶有主觀偏向性的內在確定性價值直接影響到其外在規定性價值的存在，并對公共政策的有效執行產生極大影響。若政策執行者的外在規定性價值受到負面的內在確定性價值的侵犯，政策執行者就會自覺不自覺地按個人偏好和是否利己的準則來采取行動，難免會出現價值選擇功利化、價值取向利己化等傾向，導致政策執行者的執行意識淡薄，責任感缺失，敷衍塞責，甚至惡意扭曲、抵觸和破壞上級政策，影響執行效果。

(三)政策執行主體與目標群體的價值沖突

首先，從關系價值論的角度來看，價值是主體需要與客體屬性之間的關系。把這種關系衍生到政策執行中，也就是政策執行目標群體的需要與政策執行主體之間的屬性的關系。在公共政策執行過程中，某項政策的執行是否能夠滿足目標群體的需要，并不是政策執行主體能夠決定的事，它與政策執行客體，也即目標群體直接相關。政策目標群體作為公共政策直接作用的對象，是價值的主體，具有主觀能動性可以自主能動的進行價值選擇，并且傾向于選擇與自己的價值偏好一致的政策。若政策符合目標群體的價值取向，那么他們就會接受或順從某項政策，政策執行就比較順利；若政策不符合目標群體的價值取向，他們就會排斥或不順從某項政策，執行阻力就大，失敗的可能性也大；若政策偏離目標群體的價值取向，那么他們可能只接受部分政策，政策執行的風險和難度就會增大，政策實現的可能性就小。必須要看到的是，政策執行目標群體不會也不可能自主自愿地成為政策執行的被動者，在必要時候他們也會通過種種的方式和行動表現出不同的態度，如在政策執行過程中不合作、拒絕執行或越級上訪等，在表達他們對政策的抵觸和不滿情緒的同時，也是他們價值需求的體現，這種價值需求應該得到滿足。

其次，現實社會是一個利益多元化的社會，由各種不同的利益團體組成，他們的價值標準是多元的。由于道義、心理、信仰等多種主觀價值成分的交織，人們面對同一公共政策往往會形成不同的或是相互抵觸的價值選擇。面對錯綜復雜、彼此沖突的價值選擇，政策執行者往往難以進行準確和合理的比較，使得政策執行在無論是在主觀上還是在客觀上也將隨之陷入困境。

二、加強價值整合，化解政策執行困境中的價值沖突

(一)在公共政策執行過程中堅持“以人為本”的基本價值取向，努力確保政策目標群體能夠享受到政策執行帶來的實際效果

在政策執行過程中堅持“以人為本”的基本價值取向，一方面要求公共政策執行要從人民群眾的根本利益出發，在政策執行過程中充分體現和代表人民的利益。這就意味著任何的公共政策執行都必須以體現人民群眾的意愿，尊重人民群眾的意向，維護人民群眾的權利，實現人民的利益為基本前提。那些不能充分反映人民群眾意愿，沒有充分聽取人民群眾意見的政策執行是毫無生氣、沒有生命力的。只有在政策執行過程中堅持以人為本，才能充分調動人民群眾的積極性、主動性和創造性，發揮人民群眾在政策執行過程中的積極作用；另一方面要求堅持“以人為本”不應該只是空洞的口號，而是要將其落到實處。在政策執行過程中要以實現人民群眾的權利、利益和價值為中心，使人民的切身利益能夠在政策執行的最終成果中得到體現。只有將政策執行的目標統一到實現人民群眾的根本利益上來，才能實現基本價值的統一，才有可能形成政策執行的合力，從而推動政策執行的有效展開。

(二)提高政策執行人員素質和能力，改進政策執行方式

政策執行人員對多元社會價值的適應能力和綜合協調能力，既依賴于政策執行人員的素質和能力，也體現在政策執行的方式和手段上。因此，務必要提高政策執行人員的綜合素質和能力，不斷改善政策執行方式。

第一，努力提高政策執行人員的素質和能力。一要加強思想教育，提高政治素質。增強政策執行人員的全局觀念，責任感和執行意識，以防止和克服個人主義、地方主義傾向。二要提高理論水平，加強業務素質。這就要求政策執行者要通過不斷的學習來豐富和完善自身的知識結構，以提高對政策的理解和認同；另外，還應加大教育培訓的力度，努力提高執行人員的執行技能和水平。三要不斷改革和完善人事制度。使真正具備高素質、高技能、高水平的人才進入到政策執行部門中來，為提高政策執行力提供源頭上的保障。

第二，努力改進政策執行方式。政策執行前應進行周密的計劃和準備，確保政策執行有充分的人財力等政策執行資源；政策執行過程中應多加強協調溝通，暢通信息渠道，盡量減少溝通層級。同時多采用人性化的執行方式，如激勵引導方式，說服教育手段等，盡量避免使用粗暴的強制手段，以獲得政策執行客體的真正合作。

(三)培養參與型政治文化，鼓勵公眾積極參與公共政策執行

公共政策執行的參與型的政治文化即社會公眾通過某種特定的方式或途徑直接或間接地參與公共政策執行的過程，以及由此而形成的共有的價值，是諸如倫理道德、信念、理想等各種意識形態的綜合體。公眾參與對政策執行力的提高起著至關重要的作用。“在政策執行過程中，公民通過參加社會事務和國家的管理，并通過參與基層組織的活動，可以為政治管理注入不斷的活力，有利于政府政策的順利貫徹。”[4]因此，政府應大力培養參與型的政治文化。培養參與型的政治文化一方面要求政策執行主體積極主動地拓寬民眾參與渠道，擴大公眾參與的廣度和深度，規范公眾參與程序，讓公眾參與政策執行的全過程，以增加公眾對政策的認同感和責任意識，使其在充分享有權利的同時分擔一定的社會責任。另一方面要求公眾自主自愿地參與到政策執行當中。公眾只有形成參與政策執行意識，自主自愿地參與到公共政策執行當中，才有可能真實地表達其對政策執行的偏好和價值選擇，才有可能使政策執行主體獲得真實有效的信息反饋，并使政策執行能夠充分體現政策目標群體的價值需求。參與型的政治文化既強化了政策執行主體對政策執行最終目標——公共利益追求的強度，又促進了公眾對政策執行的理解和響應，使得政策執行過程中所涉及的各個主體價值得以統一到政策目標的實現當中。

(四)建立健全政策執行的利益協調機制，平衡各方利益

價值常常與利益交織在一起對公共政策發生作用，因此建立和完善各種利益均衡機制，處理好公共政策執行過程中的各種利益關系，有助于加強價值整合，化解政策執行困境中的價值沖突。建立健全合理的利益協調機制，一是要建立利益引導機制。主要通過各種思想宣傳和教育的方式，引導和幫助人們樹立正確的利益觀，處理好各種利益關系。二是建立利益約束機制。主要是通過法律和道德對人們獲取利益的行為進行約束，保護合法合理的利益動機和利益行為，制約過度的利益索取，保障政策執行的公平性。三是建立利益調節機制。在政策執行過程中難免會出現政策利益分配不均或利益沖突的現象，能否處理好這些利益關系對政策執行有著至關重要的作用。因此，要建立健全利益調節機制，調整各種利益關系，化解利益沖突，使人們之間的利益關系和諧化、均衡化。四是建立利益補償機制。對由政策執行造成的正當利益受損的人們，提供一定的補償，以增進社會公平，保證政策的有效執行。通過這種協調，使得各種利益關系趨于持續均衡，進而形成一種和諧常態，從而避免了政策執行過程中的價值沖突。

(五)建立和完善政策執行監督體系，加強對政策執行權力的監督和制約

公共政策得不到效執行在很大程度上是由于政策執行者沒有能夠有效克服自私自利的價值傾向，出現權力的濫用和腐敗，造成決策失誤，執行不力。因此，建立和完善政策執行監督體系，加強對行政權力的監督和制約，是統一政策執行的公共利益指向，防止、減少和克服政策執行走樣不可或缺的“剛性”措施。建立和完善政策執行監督體系，一是要保證監督體系的獨立性，保障監督的權威性和有效性。目前我國的政策執行職能和監督職能不分的問題突出，致使監督流于形式。要解決這個問題，就必須要設立專門的監督機構，避免集政策執行、監督于一身的弊端。二是要強化權力機關的監督，拓寬監督的渠道，增強監督力度。公共政策執行監督“不僅是政府專門監督機構，更重要的是權力機關、人民大眾和社會輿論的監督。”[5]公共政策執行在自覺接受全國人大及常委會、政協的監督的同時，要高度重視人民群眾監督和社會輿論監督的作用。應加大信息披露的力度，增加政策執行工作的透明度，建立健全政務公開制度，保障公眾的知情權、參與權、監督權。[6]三是建立和完善政策執行的責任追究機制。從制度上界定清楚政策執行偏差與執行主體之間的對應關系，使政策執行者在行使政策執行權的同時承擔應有的責任。這樣可以增強政策執行主體的風險意識和責任感，使政策執行者在政策執行過程中審慎用權，增強自我約束能力。

[參考文獻]

[1] Banchoff.T. (2004)Value conflict and US-EU relations:The case study of unilateralism.ACES Working Paper[EB/OL].http// www.american.edu.aces,2009-05-06.

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[3] 謝煒，蔣云根.中國公共政策執行過程中地方政府間的利益博弈[J].浙江社會科學，2007( 5):52.

[4] 王浦劬.政治學基礎[M].北京:北京大學出版社，2006:179.

[5] 周志忍.“大部制”：難以承受之重[J].中國報道，2008(3):65.

[6] 高瓊英.建設服務型政府必須堅持以人為本[J].重慶交通大學學報(社科版)，2008(6)：11.