珠海：公共資源配置市場化

■/林燕新

珠海：公共資源配置市場化

■/林燕新

公共資源配置方式由傳統行政審批向市場化配置轉變，是社會主義經濟體制改革不斷深化的必然結果，是政府由“管制型”向“服務型”轉變的具體體現。

從1999年開始，珠海推行行政審批體制改革，并在推進公共資源配置市場化領域作了一些有益嘗試，促進了公共資源利用率的提升，在營造公平競爭市場環境、遏制資源配置領域腐敗、轉變政府職能等方面取得了成效，實現了反腐倡廉建設與經濟社會發展的良性互動。

一、公共資源配置市場化的產生

（一）公共資源配置市場化相關概念

公共資源概念有廣義及狹義之分。廣義的公共資源是指一切能為人類提供生存、發展、享受的自然物質與自然條件，及其相互作用形成的自然生態環境和人工環境，是人類社會經濟發展共同所有的基礎條件。狹義的公共資源是指政府或所屬單位以及政府授權的公共資源管理部門擁有、控制或掌握的經營性、壟斷性或特許經營性的資源。

無論是廣義的還是狹義的公共資源，市場化配置必須按照社會主義市場經濟規律，在政府宏觀調控下，依據法律法規，經過科學合理程序，運用價格調節等手段，用陽光操作的辦法，通過招標、拍賣、掛牌出讓、電子競價及法律法規規定的其他市場競爭方式進行的公共資源分配或處置。

（二）公共資源配置市場化的理論基礎

我們簡要從產權經濟學、行政學及法學三方面討論公共資源配置市場化的理論基礎。

在產權經濟學看來，市場交換是資源分配的最有效手段。這是因為產權經濟學強調了所有權、激勵與經濟行為的內在聯系，它關注的焦點不再是產權歸誰所有的傳統思維定勢，而是誰來使用的問題。誰有能力，誰能使資源有效使用，誰能使生產要素得到最佳配置，誰就應該是產權的使用者。效率才是公共資源市場化配置的實質，這是因為有什么樣的產權制度就會有什么樣的機制和什么樣的效率。公共資源配置市場化模式正是這樣一種有效的產權制度，它使產權從低效人的手中轉移到高效人的手中，從而大大提升整個公共資源的利用效率。

從行政學角度看，作為當下指導政府改革理論基礎的新公共管理理論，主張用市場模式取代傳統公共行政模式的治理方式。新公共管理理論主張的假設基礎是：提高公共資源效率的最佳甚至是唯一的方法就是用某種建立在市場基礎上的機制代替傳統的官僚體制。

從法學方面看，行政審批是計劃經濟條件下政府管理經濟社會的主要手段和方式，審批的實質是限制競爭，以行政權力代替市場機制，以政府選擇代替市場選擇，其結果是造成資源配置效率降低和社會成本增加，而且在公共資源行政審批配置方式實際操作中還存在著審批機關和審批權限缺乏統一規范、審批程序繁瑣且效率低下、部門利益與趨利行政惡性循環、審批權力過度集中且缺乏監督等體制弊病。2003年8月全國人大常委會頒布實施的《行政許可法》第十二條第二項明確規定：“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”，可以設定行政許可。同時，該法明確規定實施上述行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭方式而不是通過行政審批的方式來完成對公共資源的配置?？梢哉f，《行政許可法》進一步明確了市場在公共資源配置中的法律地位，是公共資源配置市場化模式重要的法律依據，為公共資源配置市場化模式的制度化奠定了制度基礎。

二、公共資源配置市場化的實踐

（一）各地公共資源配置市場化改革探索與實踐

珠海推行公共資源配置市場化改革創新走在全國前列。早在1999年2月，珠海市糧食批發市場經營權公開招標項目，揭開了公共資源通過產權交易平臺市場配置的序幕。此后，時任珠海市委書記黃龍云同志指示凡是公共資源項目都要進入產權交易中心進行市場化配置，要用市場配置方式代替行政審批制的方式。10年的實踐，取得了良好的社會效益和經濟效益，得到各方面的好評與認可，被業界譽為產權交易珠海模式。時任廣東省常務副省長歐廣源同志在2002年8月召開的廣東省產權交易市場建設工作會議上充分肯定了珠海市產權交易中心在公共資源市場化配置方面的做法，把珠海推行公共資源配置市場化的經驗向與會者作了專門介紹，認為值得推廣。2003年9月，廣東省政府下發了《關于規范國有集體資產進入產權交易市場規范交易行為的通知》，要求“行政事業單位產權（資產）以及市政公共資源的有償轉讓，都必須通過產權交易市場進行”。2008年5月，《珠海市公共資源市場化配置管理暫行辦法》規定珠海區域公共資源配置必須進入產權交易市場平臺公開交易。

（二）公共資源配置市場化的政策導向

公共資源配置市場化改革要以中紀委向黨的十七大所做的工作報告為指引，著力建立健全懲治和預防腐敗體系，在堅持政治、經濟、社會和環境效益四者統一的基礎上，最大限度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步建立適應社會主義市場經濟體制要求的公共資源市場化配置體系。

黨的十七大報告指出：“要深化對社會主義市場經濟規律的認識，從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用?！敝泄仓醒搿督⒔∪逃?、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》也指出：“要推進從源頭上防治腐敗的制度改革和創新，規范和完善工程建設招標投標、土地使用權出讓、產權交易等公共資源市場化配置的各項制度。”

可見，實現推行公共資源配置市場化改革，既是貫徹黨的十七大精神、落實科學發展觀和完善社會主義市場經濟體制的必然要求，也是拓寬從源頭防治腐敗工作領域，促進社會主義和諧社會建設的需要。

三、推行公共資源配置市場化的珠海模式

（一）統一交易平臺

2004年，為適應市場經濟體制改革需要，進一步轉變政府服務職能，構建統一的要素市場交易平臺，珠海組建了有形要素市場管理辦公室，并將建設工程交易中心、產權交易中心、采購中心、土地房產交易中心以及人力資源開發服務中心從原來各自行政主管部門剝離，統一管理，初步構建珠海區域的現代市場體系。2006年7月，為更好適應市場發展的需要，完善公共資源交易市場，珠海將有形要素市場管理辦公室直接更名為市公共資源交易中心，與新成立的行政服務中心合署辦公，從而進一步強化了珠海公共資源市場統一管理體制的剛性。

針對公共資源（狹義）的業務特性，珠海將該業務納入產權交易市場配置，同時明確其他公共資源中的土地出讓、國有房產轉讓、政府投資工程招投標、政府采購業務仍按原渠道進行配置，這樣就化解了四個交易中心業務交叉現象，同時也解決了新生成公共資源業務不知納入那個專業交易市場的難題。

（二）統一交易制度

珠海公共資源配置市場化的交易制度可以簡稱為“1＋5＋1”，即一個辦法加五個配套制度加一個目錄，基本形成一套比較完整的制度體系。

一個辦法：2008年5月，珠海市以政府規章形式下發《珠海市公共資源市場化配置管理暫行辦法》，涵蓋了業務內容、機構設置、市場化配置程序、收入管理及相關法律責任，為珠海市推行公共資源市場化配置制度化的綱領性文件。

五個配套文件：2008年12月和2009年7月，珠海市公共資源市場化配置工作聯席會議接連批準下發五個配套文件：《珠海市公共資源市場化配置工作聯席會議制度》、《珠海市公共資源市場化配置會員管理規定》、《珠海市公共資源市場化配置暫行規則》、《珠海市公共資源市場化配置活動投訴處理辦法》、《珠海市公共資源市場化配置信息公告規定》。

一個目錄：2009年8月，珠海市公共資源市場化配置工作聯席會議又批準下發《珠海市2009—2010年公共資源市場化配置目錄》，目錄分三級，一級目錄9類，二級目錄41類，三級目錄24類。該目錄為珠海市歷年開展公共資源項目經驗總結并借鑒國內開展公共資源市場化配置經驗，在征詢國內知名高校專家意見后編制而成，為珠海市2009—2010年公共市場化配置進場交易指引，同時也為珠海市、區兩級紀檢部門對公共資源管理部門開展公共資源交易活動執法檢查提供了制度保障。

（三）強制進場，交易范圍廣

珠海要求所有目錄內公共資源項目必須進場交易，規定所有公共資源配置市場化必須五統一，即統一信息披露、統一交易規則、統一交易確認、統一收費標準、對會員單位進行統一管理。

珠海公共資源市場化配置業務涵蓋行政事業單位資產租賃、緝私罰沒公物處置、戶外廣告經營權、出租小汽車營運牌照、政府投資建設公共設施冠名權、市政公用事業特許經營權、小汽車吉祥號牌競價發放、依附城市市政公用設施所從事的經營項目、行政事業單位后勤社會化等九大方面。公共資源市場化配置項目也由剛開始探索每年交易的幾宗乃至十幾宗，發展到2008年61宗，2009年1—8月已掛牌成交51宗，交易金額近1億元。其中，出租小汽車營運牌照轉讓、吉祥號牌競價發放、緝私罰沒公物拍賣、戶外廣告經營權競價、政府物業租賃等業務已成為產權交易市場的日常業務。

（四）發揮對外輻射作用

2009年6月，珠海下發《關于爭創體制新優勢繼續當好改革開放排頭兵的實施意見》，明確經濟體制改革目標是“建立健全珠江口西岸區域性生產要素市場，整合各類要素資源，實現生產要素跨區域流動。大力推行公共資源市場化配置，進一步提高公共資源使用效益”。文件明確珠海公共資源交易市場必須進行改革，同時進行跨區域合作。目前，珠海公共資源配置市場化跨區合作已取得長足的進展，2008年11月，經陽江市政府批準，珠海市產權交易中心將珠海開展公共資源配置市場化模式復制到陽江，并與陽江市合作開設產權交易陽江辦事處，全面負責陽江地區企業產權交易及公共資源配置市場化工作。

（五）價格發現

截止2009年8月，珠海共完成公共資源市場化配置成交項目273宗，成交金額約10億元，增收0.9億元，節支0.25億元。2007年11月，珠海市戶外廣告牌經營權公開競價轉讓四個戶外高立柱廣告牌位三年經營權，最終以851萬元全部競價成功，項目增值426%，創下珠海市戶外高立柱廣告牌位經營權轉讓的新紀錄。2009年11月16日，陽江市區東風二路總工會中心廣場單柱T型廣告牌三年經營權首次進入珠海市產權交易中心陽江辦事處交易，該戶外高立柱廣告牌位按照要求設置兩個面，每面設置三個翻動畫面，其中兩個畫面無償給政府發布公益廣告，最后立柱廣告的四面廣告位經營權最終以157.5萬元競價成功，增值率110%，創下陽江市戶外T型高立柱廣告牌位經營權轉讓的新紀錄。

2008年底，針對公共資源市場化配置中的二手設備、房產等項目的競價轉讓中存在的圍標、串標、惡意壓價等違法違規行為，珠海市產權交易中心開發了互聯網電子競價系統，使競價方式從“面對面”轉為“背靠背”，競買人通過電子競價系統在網上自由競價，足不出戶即可參與競價交易活動，無需面對其他競買人，不受恐嚇、干擾。截止目前，該系統成功完成20多宗舊車輛、舊設備、戶外廣告經營權、鋪位租賃權等的競價交易，整個交易過程競投激烈，秩序井然，最后均以大幅高出底價成交，委托方和中標方均對這一創新競價方式的規范性與高效性給出了高度評價。

（六）統一市場監管

為構筑穩定有效的監督機制，珠海市紀檢監察機關派人駐場辦公，加強對公共資源交易事前、事中、事后全過程的監督管理，及時查處公共資源交易過程中出現的違規違法行為；聘請市人大代表、政協委員，民主黨派和社會有關人士為行風監督員，定期或不定期向職能部門、業主、社會中介機構和群眾征求意見、建議，實行全方位、多層次的監督；所有工作人員掛牌上崗；公開社會服務承諾和監督電話，現場設立意見建議箱接受社會各界監督。評標過程中，監督人員通過監控大屏幕對交易過程進行全程音像監控，有效減少了人為干擾，遏制了違規違法行為的發生，確保了公共資源交易過程陽光公開。

為加強對公共資源市場化配置工作的監督，查處公共資源市場化配置過程中的違法違規行為，珠海市監察局對建設工程招標金額5000萬元以上、政府采購金額500萬元以上、產權交易底價1000萬元以上、土地房產交易底價3000萬元以上以及大型人才交流項目派員進行現場監督，并通過視屏監督系統對公共資源交易場地進行全方位的監督。

為進一步加強對公共資源交易平臺一線領導的廉政教育，珠海市紀委還建立了每年對珠海市公共資源交易中心及下屬五個中心主要負責人進行廉政誡勉談話制度。

（作者為珠海市產權交易中心副主任）