華東、西南地區電子公文公布與開放利用現狀分析

□巨 珺

電子公文的公布與開放利用是指基于“電子政務”，把黨政機關、社會團體、企事業單位不涉密的政策性、法規性、公益性和服務性的電子公文以網絡方式向社會開放并提供利用。在政府信息公開的大背景下，電子公文公布與開放利用是一項十分必要的舉措，它既可以充分利用我國電子政務建設的現有成果，發揮現代信息技術方便、快捷的優勢，又使得電子公文一旦形成和辦理完畢便能迅速地向社會提供利用，確保電子公文提供利用的時效性，盡快發揮其社會效益，因此受到社會各界的廣泛關注與普遍歡迎①。本文以政府網站為窗口，以華東、西南地區為研究對象，對現階段電子公文的公布與開放利用情況進行調查分析，旨在發現問題，為今后電子公文的公布與開放利用工作的縱深發展掃清障礙。

一、研究對象與方法的確定

在電子政務環境下，政府是電子公文最大的擁有者和管理者，這些電子公文涉及城市規劃、交通管理、養老保險、勞動就業、醫療改革等諸多與人們生產、生活息息相關的信息。從社會公眾來看，人們希望能夠方便、廣泛、公平、及時地利用這些電子公文；從電子公文的形成者即政府部門來看，他們應該為確保政府信息最大范圍地被各種社會群體獲得而提供廣泛便利的途徑。通過政府網站公布與開放電子公文既能實現電子公文的方便、廣泛、及時利用，又能推動政府信息公開和社會監督在更大范圍、更深層次上展開。因此，筆者以政府網站為窗口，調查分析現階段電子公文公布與開放利用工作的開展情況。

根據中國行政區域網（http://www.xzqh.org.cn/）公布的最新中國行政區劃資料，筆者考察了華東和西南地區地級以上城市政府網站的電子公文公布與開放情況，并以此作為研究對象。其一是在數量上比較合適，既能保證較大覆蓋面又便于組織調查工作，更利于對比研究東、西部地區電子公文公布與開放利用的差異；其二，地級市政府網站各項基本功能初步完備，正在努力提高信息公開的有效性和規范性，因此能更好地反映出目前電子公文公布與開放利用工作存在的各種問題和現實需求。

2009年7月，筆者對江、浙、云、貴、川5省下轄的70個地級以上城市以及上海市政府網站進行了調查，在把握網站建設與信息公開總體情況的基礎上，對電子公文公布與開放利用工作進行了詳細地調查研究，重點調研內容包括：提供公文格式、公文開放情況、公文開放內容、公文檢索情況、公文利用情況、公文開放的便民措施以及與檔案館的銜接等。調查以人工瀏覽各政府網站相關網頁為主，采用描述性語言逐條記錄各項指標的具體情況，最后以省為單位對調查結果進行綜合分析。

二、調查結果與分析

調查中我們發現，華東、西南地區地級以上城市都在不同程度地開展電子公文公布與開放利用工作，并取得了一定成效。如表一所示。

通過表一我們可以看到，除貴州個別地級市外，其余地級市政府網站全都在整合各個政府機關電子公文資源的基礎上建立了統一的電子公文數據庫，并在“政府信息公開”專欄中公布與開放電子公文。從開放情況看，公布的電子公文以HTML格式為主，少數政府網站提供PDF格式或Word格式的全文下載，公文內容涉及近幾年的法律法規類規范性文件和行政規范性文件。一些政府網站與檔案館網站互連，并通過檔案館網站公布與開放電子公文。南京、蘇州、金華、舟山等政府網站開辟了網上現行文件中心，四川阿壩藏族羌族自治州政府網站設立了電子公文數據中心，并都在第一時間向公眾開放電子公文。從利用情況看，越來越多的人愿意從政府網站獲得電子公文信息，僅2008年一年，對公文類政務信息公開專欄的平均訪問量就超過千萬人次。為提升服務質量，大多數網站提供電子公文全文檢索，有些網站提供在線申請公

開服務，有些網站提供政策解讀服務，還有些網站開設了民意互動專欄，及時聽取公眾對電子公文公布與開放工作的意見和建議。

表一：華東、西南地區地級以上城市政府網站電子公文公布與開放利用情況調查表

在肯定電子公文公布與開放利用工作落實情況的同時，我們發現現階段這項工作也確實存在很多問題。

1、公布與開放利用存在地區差異

從調查情況看，無論是開放程度還是利用效果，華東地區都遠遠好于西南地區，這說明電子公文公布與開放利用工作的開展和運作情況與各地經濟社會的發展基本對應。在經濟發達的華東地區，電子公文公布時效性強，開放程度高，公布內容多，涉及范圍廣，查詢利用效果好，社會反響大，政府與公眾之間的信息互動活躍；而在經濟欠發達的西南地區，電子公文公布不及時，開放數量少、內容散亂，少有查詢平臺，容易出現無件可查的情況，打擊了利用者的積極性，降低了對公眾的吸引力，因而電子公文的利用情況也不甚理想。

2、公布的電子公文缺乏規范性

盡管幾乎所有被調查的政府網站都提供了HTML格式的公文開放，但確切地說，網站上公布與開放的并非是嚴格意義上的電子公文，它不具備公文所要求的規范格式，只是對電子公文進行了全文復制或內容概述，既沒有“紅頭”，也沒有簽章。即使一部分政府網站提供全文下載，那也只是對紙質公文進行數字化處理后形成的電子數據，或是將電子政務環境下生成的電子公文進行格式轉換后形成的電子文件，因此只能算作是公文類政務信息。

3、電子公文的開放程度不高，內容不全

不少政府似乎以“不公開為原則，公開為例外”為標準來開展電子公文公布與開放工作，導致很多非保密的、周知性的電子公文無處可查。由于對非涉密電子公文是否公開沒有科學的認識和統一的規定，導致一些涉及公眾利益的電子公文常以保密為由不向利益關系人和公眾公開，只被政府部門作為執法的內部規定。政府的這種行為使得大量信息一直處于封閉、半封閉狀態，直接影響了電子公文公布與開放利用工作的開展，造成電子公文開放程度低的現狀。

從開放內容上看，主要涉及社會保障、城市規劃、人事任免、教育培訓、行政收費等政策性、法規性、規范性文件，而政務活動的程序規則文件、行政機關職能與設定依據的文件、涉及公共利益的重大決策性文件卻少有公布，使得開放的電子公文信息實用性不強。而且，有些部門對公布與開放電子公文存在較大的隨意性，往往與公眾切身利益相關的電子公文得不到公開，作為一般公眾只能被動接受有關部門愿意公開的電子公文，從而導致開放活動內涵缺失。

4、公布的程序不夠規范，依申請公開未得到重視

電子公文公布程序是指在電子公文公布法律行為中，政府機構采用何種方式和步驟來公布電子公文的過程。我國電子公文公布程序大多采用“決定—公布”和“決定—公布—反饋”模式，雖然公眾通過“反饋”程序參與政務公開，但卻十分被動，參與面也很有限。同時，在被調查的政府網站中，有55%的網站既沒有提供“依申請公開”的網絡在線服務，也沒有明確規定受理申請的處室、收費標準、申請程序等，說明多數政府部門沒有建立和實行依公民申請公開電子公文的機制，從而形成了“有電子無政務”的尷尬局面。與主動公開相比，依申請公開是對公眾公開需求的一種補充，但政府部門對此重視度明顯不足。

5、查詢利用不盡如人意

一方面，信息整理分類粗放。在被調查的政府網站中，僅有不到15%的網站對電子公文結合責任者、成文時間及文號等多重標準進行分類，而大約85%的網站要么直接按電子公文上傳時間自然排列，要么采用單一的電子公文分類標準，致使利用者耗費大量時間逐個瀏覽網頁,卻無法快速定位需求信息。另一方面,檢索工具設計過于簡單。75%的政府網站對電子公文或無查詢工具,或只提供站內任意字段簡單查詢,僅有不到25%的網站提供專門針對電子公文公布欄目的查詢。由于缺乏復合式的查詢檢索途徑，電子公文的查全率和查準率較低。

6、反饋和評估機制有所欠缺

調查發現，目前各級政府展開的政府網站測評偏重于網站整體功能實現情況的考察，而對公文類政務信息公布效果的深入評價缺少相應的反饋和評估機制。公眾需求的分析與反饋，或者說是公眾利用傾向性的調查與評估十分重要，它可以幫助各級地方政府從本地區公眾需求角度出發,制定更科學合理的電子公文公布方案。如果微觀上一份電子公文的查詢利用情況缺乏反饋，那么在宏觀上，公眾對政府網站公布與開放電子公文是否滿意，公眾的利用需求是否得到滿足，政府還要在哪些方面繼續努力等也必然處于無從知曉的混沌狀態。

三、存在問題的成因分析

1、法律的缺失和體系的不完善

由于相關法律體系的缺失，使得電子公文公布與開放行為因沒有得到法律的規制而缺乏規范化。在電子公文公布與開放的實施主體、開放范圍和服務對象上等，我國現有的法律法規和相關政策均未給予明確回答。盡管《政府信息公開條例》對信息公開做出規定，在明確公開責任、程序等方面有了一定突破，但對電子公文的公布與開放缺乏針對性。同時，一些過時的法律法規因為沒有得到及時的清理和修訂也阻礙著電子公文公布與開放利用的規范化。《保密法》、《檔案法》等因為制定時間較早，這些過時的規定成為一些地方政府電子公文不公開的“法律依據”。而且，現行的與電子公文公開有關的法律法規之間缺乏統一性和協調性，對電子公文的公布與開放利用缺少全盤規劃和部署，容易使政府鉆法律的空子，導致電子公文公布與開放演化為政府部門的一種自愿性行為。

2、公布與開放工作缺少統一的協調原則與管理規范

從宏觀上看，電子公文公布與開放工作本應由相關職能部門進行統籌協調與規范管理，但由于目前我國電子政務的建立和運行存在嚴格的條塊分割界限，模式不統一、格式不兼容的電子政務系統讓各部門彼此之間的互聯互通處于尷尬之地，既影響了政府對于復雜政務進行綜合分析、集中決策的能力，也使得跨部門、跨地區的電子公文信息資源難以共享，從而導致各地方、各部門的電子公文開放形式各異、尺度不一、管理混雜。而且，對電子公文形成單位與開放實施主體之間的關系、責任與義務等本應通過契約或其他形式進行明確,但因主管部門對其中所涉及的復雜社會關系認識不夠，導致對開放活動中各類主體的責任與義務等的界定都較模糊。

從微觀上看，由于在政府機關內或某一地區范圍內普遍缺少相應的電子公文公布與開放利用的組織崗位和咨詢制度，在電子公文開放審查與安全鑒定、電子公文的集中與交接、電子公文開放重點與方法選擇等具體管理環節缺乏統一的規范，各地在電子公文的公布與開放中不可避免地出現了自行其是和放任自流的現象，這也使得電子公文的開放利用工作難以得到有效組織落實。

3、電子公文本身缺乏統一的技術標準

電子公文至今沒有全國統一的技術標準。在各地的電子政務實踐中，有的地方采用郵件技術平臺，有的采用WEB技術平臺，平臺的技術架構缺乏科學規劃。手寫簽名技術和手寫批文技術還不夠成熟，電子印章技術需要進一步改善，數字版權技術在電子公文中的應用還處于初級階段。“隨時隨地應變”的設備環境要求和領導“隨需應變”的辦公要求，決定了技術跟著應用跑的電子公文發展常態，也是技術標準難以成形、成熟、穩定的這重要原因。正是由于電子公文缺乏統一的技術標準，使得各地、各級政府在管理電子公文、設計電子公文處理系統時，往往各行其是，自成系統，造成流轉的電子公文格式存在差異，從而導致公布與開放的電子公文缺乏規范性。

4、政府開放電子公文觀念錯位，民眾利用電子公文意識不足

不少地方政府“重保密、輕開放”的觀念嚴重，認為電子公文是政府的“內部工作文件”，不應該也沒有必要向公眾開放。同時，政府部門沒有意識到電子公文信息是一種公共信息資源，其內容與公眾生產生活息息相關，及時、準確、詳實地公布與開放電子公文對于增加民眾或組織的收益進而增加整個社會福利具有積極的促進作用。

對民眾而言，長期統治行政造就了民眾的“被動性服從”心理，使得民眾的民主意識不強、權利意識淡漠、信息意識薄弱。他們意識不到利用電子公文既可以滿足自己掌握政府信息、了解政府動向的需求，也可以行使自身的民主權利、監督政府的施政行為，因而在參與各類社會活動時很少利用電子公文，更談不上主動申請公開電子公文，從而導致電子公文的利用率低下。

四、對電子公文公布與開放利用若干問題的思考

通過前期調查我們發現，盡管政府在電子公文公布與開放利用工作方面取得了一定的成效，為社會、企業和公眾帶來很多便利與實惠，但在實際工作中仍然存在很多問題，既不利于電子公文公布與開放利用工作的健康發展，也不利于公眾維護自身的各項權益。為此，我們需要對其中存在的若干關鍵問題進行深層次的探討，以求為電子公文公布與開放利用工作的發展掃清障礙。

1、開放與保密的關系問題

開放與保密的關系問題是最受關注的問題，這一問題處理不好，很容易限制甚至阻礙電子公文公布與開放利用工作的發展。實踐表明，目前對電子公文的開放存在兩種傾向：一種是過于保守，對電子公文公布與開放持消極態度；另一種是過于隨意，無原則地公布與開放電子公文。這兩種傾向的存在都是由于不能正確認識和處理好開放與保密的關系導致的。在筆者看來，開放和保密應該是相對應的，開放是首要原則，保密是開放的補充，凡是涉及國家安全和公共利益的信息應當保護。因此，電子公文的公布與開放并不是盲目地公開政府所擁有的一切電子公文，而必須在保障國家秘密絕對安全的前提下實現。

《保密法》規定國家秘密為：“（1）國家事務的重大決策中的秘密事項；（2）國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；（3）外交和外交活動中的秘密事項；（4）國民經濟和社會發展中的秘密事項；（5）科學技術中的秘密事項；（6）維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；（7）其他經國家保密工作部門確定應當保守的秘密事項。”這一規定明顯反映出我國對國家秘密的規定不夠明確具體。在上述規定中，什么是國家事務？從中央到地方究竟哪一級是國家事務，中央、省、市、縣、鄉是否都是國家事務？什么是“重大決策”？任意解釋的余地很大。對“國民經濟和社會發展中的秘密事項”的規定就更為模糊②。這些過于抽象、過于籠統地對國家秘密的規定，極大地限制了電子公文的開放程度。

再者，根據《保密法》的規定：“密級和保密期限的變更，由原確定密級和保密期限的機關單位決定。”這一規定側重于從政府部門的角度來規范電子公文的管理和利用，而不是從公眾的需求出發來考慮如何實現電子公文的開放和利用③。它不可避免地與廣大群眾對電子公文的需求形成強烈的反差。目前的狀況是政府部門可以以保密為由，將大量可以公開的電子公文深藏官府，密不示人。

因此，為確保電子公文的公布與開放利用落到實處，需要制定專門的法律法規，并遵循以下原則：適度原則，即以適度安全為出發點，防止出現“安全防護過度”和“安全防護不足”的偏向；全面原則，即電子公文的保密范圍不僅涉及國家秘密，還應包括商業秘密和個人隱私；動態原則，即電子公文的開放范圍和程度不應該是固定不變的，而應呈現出不斷擴大的趨勢，而且開放的主體不同，其公開的范圍和程度也不同④。

2、電子公文的公布權問題

電子公文的公布權也是一個值得深入探討的問題。在調查中我們發現，檔案館、文件中心或政府部門都在不同程度地開展電子公文公布與開放利用工作，但這些機構是否真正具有電子公文的公布權，卻值得我們深思。把可以公開的電子公文向社會公布，既是一項權利，也是一項義務。但究竟是誰的權利、誰的義務？如何有效行使公布的權利和義務？對于這些問題，我們應該有個清晰的認識。

首先，電子公文的公布權需要有明確的歸屬。電子公文形成于電子政務活動中，記載了大量與政務活動有關的政務信息，作為政府信息公開的一部分，其重要性不言而喻。電子公文的形成機關不僅控制著這些電子公文的所有權，而且對對象性文件的形成背景、文件性質、密級程度以及文件產生的目的和作用有較為詳盡的理解和把握，由這些部門決定電子公文的公布內容和范圍最具合理性和可行性。因此，公布權應當屬于電子公文的所有者，即公文的形成機關。只有經過電子公文形成機關的授權，檔案館、文件中心等電子公文服務機構才有權將可公開的電子公文向社會公布。

其次，既然電子公文的形成機關具有公布電子公文的權利和義務，那么它也應該承擔相應的責任。但目前的實際情況是，權利和責任二者之間并沒有劃上等號，往往是享有公布電子公文權利的機關部門因為沒有嚴格的、完善的法律法規來約束它的行為而逃避相應的責任，從而導致濫用公布權。在缺乏責任追究機制的情況下，一些政府部門要么不作為，對可以公開的電子公文該公布的不公布；要么為減輕自身公布電子公文的壓力，只有利用者提出開放要求，才予以批準，向社會公布，造成公布權的虛置。因此，在認定公文的形成機關享有電子公文公布權的同時，還要明確它應承擔的責任，做到權責分明。

3、電子公文公布與開放的實施主體問題

在調查中我們發現，有的地級市直接通過政府網站公布與開放電子公文，有的政府網站與當地檔案館網站互連，并通過檔案館網站公布與開放電子公文，還有的通過專門設立的文件中心公布與開放電子公文。這一現象反映出現階段電子公文公布與開放的實施主體存在一定程度的混亂，這不利于電子公文公布與開放利用工作的可持續發展。

電子公文公布與開放實施主體的選擇應考慮以下幾個基本要素：為提高公眾對電子公文的可信度，實施主體應該具有權威性和合法性；為保證電子公文公布與開放利用的可持續性，實施主體應該很穩定，不能頻繁調整；為滿足公眾獲取電子公文信息服務的便捷性，實施主體應該對電子公文公布與開放流程熟練、電子公文內容熟悉、服務意識強⑤。基于這幾個基本要素，對比現階段實際存在的三類實施主體，我們發現，無論是檔案館，還是一般文件中心，異或是政府本身，它們在公布與開放電子公文時都有各自的優勢和弊端。

多位一體的開放格局能夠發揮各主體的強勢特色，形成優勢互補，為公眾提供多點查詢，擴大服務面和社會影響，這也是目前尚未成熟的電子公文開放工作的折中選擇。但是，政府信息公開已成大勢之趨，電子公文的公布與開放最終將要制度化和規范化，多重實施主體并存、體制混雜的狀態對開放制度的建立十分不利。鑒于此，筆者認為，多重實施主體并存并非長久之計，需要通過立法來確定某一機構的實施主體地位，并明確其權利、義務和責任，只有這樣，才能保證電子公文公布與開放利用向縱深發展。

綜上，電子公文的公布與開放利用是政府信息公開的重要組成部分，這一工作的順利開展依賴于上下級溝通、協調有序的開放體系、嚴格的工作制度與管理規范以及完善的監督機制。因此，有必要構建一套完整的電子公文公布與開放利用的保障體系，以確保電子公文公布與開放利用工作的長久與穩定。

注釋：

①姚樂野：《論基于電子政務的現行公開文件利用服務》，《檔案學通訊》2004年第4期:第76-79頁

②董小紅、唐偉：《我國信息情報公開制度初探》，《社會主義研究》2003年第2期:第85-87頁

③褚松燕：《我國政府信息公開的現狀分析與思考》，《新視野》2003年第3期:第31-33頁

④譚爭培：《現行文件開放的安全策略研究》，《檔案學通訊》2005年第4期:第20-23頁

⑤賀軍：《政府信息公開引發現行文件服務的重新定位》，《浙江檔案》2008年第2期:第12-14頁