科技經費管理使用風險控制機制與責任機制研究*

卜衛忠

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科技經費管理使用風險控制機制與責任機制研究*

卜衛忠

福建省科學技術信息研究所

財政和科技行政部門始終高度重視科技經費使用過程的監督，不斷采取措施加強科技經費管理。但財政科技項目經費被挪用、侵占、浪費或無效、低效投入的情況卻時有發生，科技經費的管理風險普遍存在。風險意識淡薄、責任機制不健全是其重要原因。該文圍繞財政科技項目經費管理使用中的風險和責任，分析經費管理中存在的制度性缺陷，探討經費管理使用風險控制機制和責任機制的建立健全問題，旨在探索科技經費管理體制創新，強化科技經費管理，提高經費使用效益，保證政府科技規劃順利實施。

科技經費 管理 風險機制 責任機制

1 財政科技項目經費的管理風險

財政科技項目經費的管理風險是指經費分配和使用中的風險。管理風險可分為檢查風險和控制風險。檢查風險是由于工作疏忽或玩忽職守、工作人員能力不勝、管理制度缺陷或監督手段落后而未能及時發現重大問題的可能性，存在于經費預算分配和使用的監督檢查過程；控制風險是指經費在分配和使用中因組織機構內部控制制度缺位或失效、管理制度的自身缺陷或管理混亂，有章不循、有法不依，導致內部控制和規章制度所應有的糾錯機制不存在或失效，而發生無意差錯或惡意舞弊的可能性，存在于經費預算分配和使用過程。管理風險導致的結果或是立項錯誤，經費低效、無效投入，或是經費被挪用、侵占、浪費，項目失敗或自始未執行。

2 風險控制與責任機制

建立健全并嚴格實施相關法律法規和規章制度，以強化責任機制，是控制管理風險的重要途徑。控制風險是責任機制的功能之一。經過多年努力形成的財政科技經費管理制度體系為風險控制機制與責任機制的建立健全提供了基礎。目前的問題是在現有的基礎上如何進一步完善責任機制，在樹立管理風險觀念的基礎上通過何種途徑強化風險控制。

2.1 完善責任機制——財政科技項目經費管理使用中民事責任制度的引入

現行財政科技項目經費管理辦法中，對科技經費管理使用中的違法違規違紀行為，行政主管部門進行責任追究主要包括兩個方面：一是對一般違反規定者，由主管部門在其權限范圍內進行行政處理，同時建議有關部門給予紀律處分；二是對構成犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。在這過程中涉及三個權限：行政處理權（包括限期整改、停撥經費等行政措施，以及有限的行政處分權和行政處罰權）、建議權、移送權。其中行政處理權為實體權限。這意味著對財政科技經費負有直接監管責任的主管部門，對經費管理使用中出現的違規違紀行為，只能在其權限范圍內行使一定的行政處理權。

但是，科技項目（課題）采用委托制，科技項目合同屬于技術開發委托合同，根據《合同法》訂立，適用《合同法》的有關規定。合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。而在科技項目合同中，作為委托方的科技行政部門不是民事主體，在行政法律關系上其地位與其他主體并不對等。但根據《民法通則》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》，行政機關可以作為民事訴訟主體參加民事訴訟，承擔民事侵權責任。科技行政部門為行使科技管理公共職能、落實科技計劃，向社會發布科技項目指南，接受項目申請或投標，通過論證評審等程序遴選項目，以合同的方式組織項目實施，并對實施過程及結果進行管理、檢查和監督。在這個過程中，科技行政部門作為行政主體，依法行使選擇項目承擔者、確定科技項目及項目經費使用的監督管理，并以合同的形式組織項目實施等行政職能；在發生科技計劃實施及經費使用管理等方面的糾紛時，以委托合同的當事人參加民事訴訟，作為民事訴訟主體，與其他相關責任主體的法律地位是平等的。因此與一般委托事項不同，科技項目合同的責任主體包括：主管科技計劃的科技行政部門，負責科技計劃管理、項目審批和研發經費的撥付，有權按照合同的要求，監督檢查項目實施進展和經費使用情況，主持項目驗收，并對無故未按合同約定撥付研發經費承擔違約責任；項目承擔單位，有權按照合同的要求，組織實施研發工作，合理使用研發經費，有責任按合同規定的內容和時間完成研發任務，接受科技行政部門及其授權或委托機構的監督和評估，并對未按規定實施研發、挪用或未按規定使用研發經費承擔違約責任；受科技行政部門授權或委托的項目實施管理機構（一般為項目承擔單位的主管部門或被上一級科技行政部門委托的地方科技行政部門），有權按合同的規定，在授權范圍內協助委托部門監督、檢查項目進展和經費使用情況，協調解決合同執行中出現的問題，組織項目驗收，有責任及時反饋合同執行中出現的問題并提出相關建議，并對因履行職責不力造成項目延誤、停滯或失敗承擔相應責任。此外，設置監理單位的情況下，監理單位作為獨立的一方，受科技行政部門的委托，對項目的實施情況實行中期檢查或評估，其權利和義務由委托合同約定；項目研發需要外單位合作時，由項目承擔單位委托合作單位并訂立合作研發合同，合作內容應當是項目實施計劃的一部分，合作合同從屬于主合同（項目合同），合作單位成為項目責任主體的一方，有權取得并按合同使用合作經費，有責任在規定的時間內完成合同任務；受委托承擔項目評估及經費審計的咨詢機構和審計機構（中介機構），根據委托合同行使職權，并為故意或過失違法導致虛假披露而產生的損害后果承擔責任；為使科技項目的實施管理更加科學化和民主化，在項目立項和結題驗收工作中引入了專家評審機制。因此在項目及經費管理中出現一個特殊的責任主體，即評審專家。評審專家包括技術專家、管理專家和財務專家，他們以其專業技能、專門的資格和行政管理部門對其資歷及信用的信賴而被委以項目及預算評審的任務，其評審意見成為項目取舍的重要參考。由于評審專家以自然人的身份直接接受行政部門的委托，與委托方直接構成合同關系，其評審行為與所在的工作單位無關，在行使評審權限的同時，承擔著客觀、科學、公正履行職責的義務，并對自己的違法違紀行為導致的損害承擔責任。上述分析可見，構成科技項目實施及經費管理使用責任機制的，是相關各責任主體的權限和職責，而各責任主體的權限和職責是通過合同的實施來實現的。各責任主體的合同關系構成相互間的民事法律關系。委托制將市場機制引入政府項目的實施管理。委托制下的科技項目及其經費的分配使用實行合同管理，具備民事活動的基本特征，將民事責任制度引入財政科技項目經費的使用管理，是必要的和可行的。

事實上，在現行科技項目管理辦法及項目合同的責任條款中，已經包含一些民事責任要素，如收回撥款（即返還財產）、賠償損失等規定。但主要還是以行政處理為主，民事經濟責任的規定少且可操作性不強。為了在財政科技項目經費使用管理中引入民事責任制度，應進一步將《合同法》、《民法通則》中的相關責任條款具體化到各類科技項目管理辦法及項目合同中，使之具有可操作性。

2.2 風險控制機制的建立和健全

健全的責任機制，有助于遏制“不利后果”的經常發生，從而降低科技項目經費的管理風險。但從科學管理的角度，我們更需要事前控制和過程控制，將不利后果防范于未然。這就要求建立健全風險控制機制，使財政科技項目經費的管理風險控制在科技項目的立項和實施的全過程，在工作的各個階段形成糾錯機制。

2.3 組織機構的內部控制

現代管理理論認為，錯弊的防范機制包括法律法規（使其不敢）、職業道德教育（使其不愿）、內部控制（使其不能）。其中內部控制是風險管理的重要內容。

管理風險產生于管理過程，而管理過程即各個組織機構的運行過程。行使項目計劃、立項審批權的各級行政主管部門是一個組織機構，項目歸口管理部門（主管部門即項目組織單位）是一個組織機構，項目監理及評估、審計單位是一個組織機構，我國現行科技項目管理體制要求項目承擔者應當是一個組織機構（不分所有制的企業、事業單位，包括學校、科研院所），這個組織機構即通常所說的項目承擔單位或依托單位。即使項目承擔者“個體”色彩比較濃厚的自然科學基金項目，管理制度也要求有依托單位，以提供必要的項目實施保障條件，因此項目經費的實際控制者也是一個組織機構。這些組織機構既是科技項目運行的載體，也是項目及其經費管理風險的發源地。控制管理風險的關鍵，就在于在這些相關組織機構的內部，切實建立行之有效的內部控制制度，通過內控制度的實行，形成一種控制機制，使組織機構的各類資產安全流動，各項工作的差錯率保持在可容忍的水平，科技項目經費的分配和使用合法合規，使用效果達到合理要求，無效使用和損失雖不能杜絕，但應達到最低程度。要形成這種機制，有必要在科技項目經費的管理使用全過程，即在參與項目經費管理使用的各組織機構——立項審批部門、項目主管部門、項目承擔或依托單位、項目監理及審計等機構中引入全員參與的風險控制，健全組織機構內部控制運行規范。

2.3.1 樹立整體風險管理觀念。整體風險管理是指由決策層、管理層和其他人員共同參與的、旨在實現內部控制目標的過程。一個組織機構的整體風險管理目標是通過內部控制，為其業務運行（經營管理）的合法合規、資產的安全、財務報告及相關信息的真實完整、運營效率及效益的提高、發展戰略的實現提供合理保證。為此，應當摒棄原有的風險管理僅是領導層的職責、內部控制局限于會計控制的觀念和方法，建立整體風險管理的思維模式，將風險管理的職責落實到單位全員，將風險管理工作貫穿于業務的全過程。

2.3.2 治理結構控制。組織機構的治理結構包括決策、管理、運營以及內部監督等各個層次、部門的設置和安排。合理有效的治理結構的基本要求是權責分明、各司其責、信息流暢、溝通正常而又互不干涉。

2.3.3 內部機構（部門）設計及其權責分配控制。內部機構（部門）的設計以及賦予各機構的權力和責任，應當滿足合理有效的治理結構的要求。對于財政科技項目經費的風險管理來說，機構（部門）設計及其權責分配基本的控制原則應當是：組織項目立項評審的部門，獨立于項目審批部門；各個項目的經費預算部門，獨立于項目遴選、項目合同簽訂及后續管理部門；項目驗收部門，獨立于項目審批部門。上述部門相互獨立，而履行項目立項、實施及經費預算、使用情況監督職權的部門，獨立于上述各部門。

2.3.4 人力資源控制。財政科技項目經費管理使用的整體風險管理，組織機構的人員配備是最重要的控制環節。財政科技項目經費的各類管理風險，其實質是人的風險。人員風險是管理風險的關鍵控制點。用人之道，道德為先。對于人員的配備，業務水平是能否勝任崗位職責的條件，誠實、正派、責任心、使命感更是必備條件。在人力資源控制過程中，應當實施人員培訓和教育計劃，而體現在崗位責任制中的獎懲等激勵政策更是必需的。好的人力資源政策能夠有效控制因工作失誤或舞弊帶來的管理風險。

2.3.5 不相容職務控制。組織機構內部，在崗位設置和職權分配中實行不相容職務分離，可以有效控制管理風險：業務的授權與執行相分離、業務的執行與審核監督相分離、業務的執行與相關資產的保管相分離、業務的執行與會計記錄相分離、資產的保管和會計記錄相分離。不相容職務分離原則在實際工作中得到普遍應用，但嚴格執行且持之以恒并不容易。尤其是規模較小的組織機構，為節約人手而“身兼數職”。在此情況下，采取“業務外包”可以降低管理風險，如代理記帳、會計外包等。

2.3.6 授權審批控制。所謂授權控制是指各項業務的辦理，必須由被批準和被授權人去執行。授權控制的范圍包括用人之權、用錢之權和做事之權。授權控制的類型有常規授權與特別授權，其形式有書面授權（制度、備忘錄、授權書、委托書等）和口頭授權（當眾授權）。授權審批控制的核心意義在于不得越權，越權往往為舞弊打開方便之門。

2.4 外部監督

財政科技項目經費管理使用過程的外部監督，涉及第三方風險評估、全過程信息公開、后績效考核、信用制度建設、財政科技經費預算分配權的改革、財政科技項目經費管理的法治建設等方面的問題。

2.4.1 第三方風險評估。對重大科技項目在立項審批、項目實施、項目監理等各個階段的風險進行事前評估，旨在識別各類管理風險，及時防范、控制財政科技項目經費的管理使用風險。風險評估報告由科技項目管理行政部門委托不參與項目過程的第三方（如負責任的社會中介機構）提出，以保證評估意見的獨立和公正。評估對象應當包括項目立項審批機構、項目主管部門、項目承擔或依托單位、項目監理檢查單位的內部控制制度的建立和執行情況；項目在技術方面的創新性和可行性；項目經費預算的合理性及合規性；項目承擔單位對項目經費支出的審批制度和會計核算方法的建立情況及其被全面執行的可能性。評估報告應提出關鍵風險點，為項目監督管理部門對項目管理風險的事前控制提供依據。

2.4.2 全過程信息公開。信息公開是有效的防腐劑。科技項目全過程信息公開，旨在將科技項目置于社會監督之下。全過程信息公開包括：立項審批程序公開，專家評審意見公開，項目承擔單位情況公開，項目經費預算和實際支出明細公開，項目監理檢查情況公開，項目結題驗收情況公開，信用情況公開，項目績效考核公開，后績效情況公開。社會監督有利于促進科技項目組織實施的規范化，有利于提高項目成功率，減少財政科技經費的管理風險。

2.4.3 后績效考核。績效考核發生在項目結題驗收階段，后績效考核則發生在項目驗收之后的若干年內。二者均屬于項目的后續管理，但后績效考核更有意義。財政科技經費資助科技項目的重點，是項目的研究、開發及項目產品的試驗和試制，項目驗收并不意味著項目的結束。多數情況下，科技項目根據合同驗收之后，進入成果轉化（產業化）階段。在項目產品壽命周期內，還伴隨著產品的技術革新和升級。因此科技項目的實際執行期要長于項目的合同執行期；項目的后績效考核，是對項目實際執行期情況的考核。通過后績效考核，可以正確評價項目遴選、立項審批和組織實施工作，反映科技項目的成敗和財政經費的使用效果；強化科研成果管理；更能夠甄別項目的優劣和真偽，為日后科技項目及其經費的風險識別提供借鑒。為保持客觀、公正性，后績效考核可由科技項目管理行政部門委托不參與項目過程的第三方進行。

2.4.4 信用制度建設。市場經濟是法治經濟、信用經濟。對于置身于市場經濟大環境下的各類科技項目，需要一個良好的誠信環境。科技信用制度建設的目標，是不斷優化科技項目管理實施環境，降低項目管理中的環境風險。科技項目實行合同管理，適用于科技項目的信用制度，其核心是項目的各個階段、各相關方面的人員遵紀守法、執行合同的情況。具體包括：項目行政管理和主管部門人員守法廉政、履行職責情況（如是否在合同規定時間內下撥項目經費）；項目承擔單位和依托單位管理人員履行合同規定的權利義務情況（如是否按合同規定的預算管理使用項目經費，如實上報項目實施和經費使用情況）；承擔項目具體實施的科技人員誠信情況（如是否尊重科學，實事求是，如實報告項目研發和經費開支）；項目監理單位工作人員廉潔清正、執行監理合同情況（如是否盡職調查、如實報告項目階段性情況）；承擔科技項目審計、評估的社會中介機構專業人員的誠信度（出具審計、評估報告的真實性，是否造假或協助造假）；參與項目立項、驗收評審的專家的獨立、公正能力（“專家風險”的高低、專家意見的可信度決定于發表評審意見的專家是否具備堅持客觀公正的能力）等等。有效的信用制度必須建立在信息公開的基礎上。作為科技項目實施管理全過程信息公開的一個方面，社會監督能夠促進科技信用制度的建設。

2.5 經費預算分配權的改革及法治建設

2.5.1 財政科技項目經費預算分配權的改革

長期以來，我國的財政科技項目經費預算管理體制，在經費預算分配權的配置方面呈分散態勢。財政科技經費預算，按部門切塊分配給政府各有關行政部門，由此形成不僅科技行政部門，政府其他有關部門，如發改委、經貿委、農業、教育等主管部門也都掌握相當數量的財政科技項目經費及其二次分配權。財政科技項目經費預算分配權的分散，導致科技項目專項資金的重復設置（如科技部門建立有中小企業創新基金，經貿委有企業技術創新專項資金；科技部門有資助科技成果轉化的專項資金，發改委有項目成果轉化資金）；同樣是財政科技項目經費，各部門各自制定本部門的管理辦法，出現資金性質相同而允許列支的范圍不同等相互矛盾現象。尤其值得關注的是，一些項目承擔單位利用現行財政科技項目經費預算按業務主管部門分配、部門之間信息不暢通的空間，同一項目多頭申請并獲得資助，造成經費浪費、被侵占和低效、無效投入。實際情況表明，財政科技項目經費預算按部門分配，由業務主管部門進行各自的二次分配，加大了財政科技經費監督管理上的難度，不利于科技項目經費管理風險的控制。為此，必須改革現行財政科技項目經費預算管理體制，將財政科技項目經費預算的二次分配權全部集中在科技行政部門。作為政府科技事務的綜合管理部門，科技行政部門有責任協調其他各部門的科技發展計劃，按照政府科技發展規劃，統一管理和分配財政科技項目經費，并接受審計、監察等相關部門以及社會公眾的監督。

2.5.2 財政科技項目經費管理的法治建設

現行的財政科技項目經費管理制度體系，主要由部門和地方規章、政府各相關部門針對各自主管的各類科技項目制定的規范性文件組成，不僅存在同一事項“政出多門”、有關規定相互矛盾的現象，而且其法律級次不夠高，不能滿足經費分配使用的管理監督。為加強財政科技項目經費管理的法治建設，有必要在《科技進步法》之下，綜合民法、合同法、預算法、審計法、會計法、財政違法行為處罰處分條例、財政監督管理條例等法律法規中的有關規定，吸收現行科技經費管理規范性文件中的相關內容，制定專門針對科技項目經費預算、分配、使用、監督的《財政科技項目經費管理條例》，以提高財政科技經費的法律管理級次，為財政科技項目經費管理使用的風險控制提供法律保障。

*福建省軟科學計劃《科技經費管理使用風險控制機制與責任機制研究》（2007R0013）研究成果。