淺議暴力拆遷與暴力反拆遷——分析公權力越位與私權利失位分析及若干建議

陳 楠

（中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074）

隨著我國城市化進程不斷加快，城市拆遷規模越來越大。房屋和土地是城鄉居民的生存之本，地上附著物凝結了被拆遷的原住戶、用戶的資金與勞動力，是被拆遷人賴以生存和生產的基本物質條件。由于拆遷規劃不合理，補償安置不及時、不到位甚至不合理等原因，暴力拆遷與反暴力拆遷事件時有發生。這類公權力與私權利糾紛往往產生兩敗俱傷的結局，嚴重影響社會穩定和發展。

1 公權力越位和錯位

1.1 公權力越位

權利的缺位，主要是指人們與生俱來的某些權利和相關法律或者規章制度所賦予的權利或者所規定的權利難以得到甚至得不到保障。這些權利的缺位，除了與人們權利意識的薄弱有關，更多的是由于權力越位造成的。由于權力越位，使權力常常凌駕于權利之上，從而導致權利得不到應有的尊重和保障。

政府是國家代表，行使國家公權力。在城市拆遷中，政府職能“越位”主要表現為行政許可權的濫用。某些地方政府以為追求效率，違反法定程序，如在收回拆遷戶的土地使用證之前，就擅自將房屋的土地使用權交給開發商；一些地方為“加快”城市發展步伐，向不具備建設項目法定條件的拆遷人頒發拆遷許可證，導致違法拆遷。

政府職能“越位”還表現在對拆遷評估的干預不當，對征用土地價格評估與同期市場價格發展脫節，及干預方式不準確。拆遷補償是否公正、公平，直接關系到被拆遷人的合法利益是否得到保障。城市拆遷矛盾糾紛是利益相關者的利益失衡，而公共利益的泛化與偏頗，在公權力的主導下，導致被拆遷人與拆遷人之間在補償安置問題上的嚴重利益失衡，激發社會矛盾。通常發生沖突的原因在于，拆遷評估機構為了降低標準給予補償的價格通常是少于土地的市場價格，而又因為許多評估機構本身就是由原來的一些政府職能部門分離出來的，它們與政府職能部門有著多多少少的“曖昧關系”。如本來是用于商業征收，而評估時一律只按公益征收來補償，這樣確定的價格就與市場價格相差甚遠了。還有，就是一些政府為了提高拆遷效率，規定一律采用貨幣補償的方式，而政府所給的補償并不能在當地或者根本不足以讓被拆遷戶按其原有的生活水準繼續生活。這也間接剝奪了被拆遷戶安置方式的選擇權，嚴重侵犯看被拆遷人的基本生存權利。

1.2 公權力錯位

我國自20世紀90年代以來，我國城市擴建和舊房、危房改造中的拆遷任務越來越重。其中，不少政府為突出政績，從片面的經濟利益出發，忽視城市建設中自身的經濟實力，以經營城市土地作為城市經濟發展動力，在規劃過程中，完全不考慮當地社會和文化等因素，打著“公共利益”的幌子強行推動大規模的城市改造，導致政府角色錯位。即在城市房屋拆遷過程中，政府扮演著許可拆遷人和直接拆遷者的雙重角色，這就造成政府不能清晰地界定公益性拆遷和商業性拆遷，濫用職權，使政府開發商與被拆遷人之間利益失衡。

實際上，政府角色主要應體現在以下兩方面：第一，政府是拆遷的監督管理者，這是符合法律規定的。根據國務院頒發的《城市房屋拆遷管理條例》及相關法律條文，政府在拆遷中監督管理的職能包括拆遷許可證的頒發、拆遷糾紛的行政裁決、行政強制拆遷等。第二，政府不應扮演拆遷項目的直接拆遷人的角色。有些政府以順利拆遷為由，不論是公益性拆遷還是商業性拆遷，都直接強行介入拆遷工作。政府的這種介入行為帶來的影響主要有兩方面：一方面，政府直接成為拆遷糾紛當事人的一方，使拆遷糾紛的行政裁決、行政強制拆遷等失去意義；另一方面，房屋所有者不僅不能實施自力救濟，還無法受到政府行政權力的保護，甚至受到行政權力本身的侵害。

2 公民權利的失位

2.1 聽證程序的缺失

目前，大多數拆遷案例中，政府都沒有組織聽證，完全不顧及當地社會和文化保護，以及居民對拆遷安置或者補償的意見而進行強行拆遷。行政機關不組織聽證的做法，使被拆遷戶與行政機關之間地位不平等形成巨大反差，在訴說無門的情況之下，也使用對抗性暴力來反對強制拆遷，從而使得雙方為維護各自利益而走向極端。“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。”因此，雖然聽證制度并不能絕對地避免不公正結果的出現，但它起碼有助于促進和保障結果公正。然而，讓人遺憾的是，我們在整個條例中根本看不到聽證的字眼，僅僅是在建設部頒布實施的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》中，出現了兩條有關拆遷裁決聽證的規定：一是《規程》的第七條：“未達成拆遷補償安置協議戶數較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應當進行聽證”，二是《規程》的第十八條：“房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前，應當邀請有關管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表，對行政強制拆遷的依據、程序、補償安置標準的測算依據等內容進行聽證。”可見，我國目前沒有建立系統的拆遷聽證制度。從現有制度來看，有關拆遷行政裁決制度與許可城市房屋拆遷的聽證制度相差甚遠。

2.2 被拆遷戶尋求救濟途徑的單一化

被拆遷人以傷害自己或者結束生命的方式來表達對拆遷補償的不滿，這足以令人警醒。法制社會里，司法救助本應該是一個有效且和平的解決方式，那么為什么還有如此多的被拆遷戶選擇這樣非理性的方式？再來看看有關的救濟條文，《城市房屋拆遷管理條理》第14條規定：“拆遷人與被拆遷人對補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經協商達不成協議的，由批準拆遷的房屋拆遷主管部門和同級人民政府裁決。當事人對裁決不服的，可以在收到裁決書之日起十五日內向人民法院起訴。”這樣的條款能為被拆遷戶帶來什么樣的利益保障？實際上，只通過行政程序來解決行政糾紛，顯然是有局限性的。法院認定房屋拆遷裁決不合法只能撤消并判令重作，由作出裁決的原行政機關處理。因而拆遷雙方的權益糾紛并不能在法院得到最終處理。而行政裁決的救濟方式很難對被拆遷人有利，因為城市規劃和拆遷或授權開發商本身就是政府行為。這就造成一些被拆遷人寧愿選擇非理性的行為，也不愿選擇法律途徑解決問題。至今為止，還沒有一項拆遷是因為被拆遷戶的起訴而停止的。

3 防止暴力拆遷以暴力反拆遷的若干建議

3.1 完善拆遷聽證程序

（1）把聽證設為必要的程序并確切落實。現代化國家的行政程序法典化是大勢所趨，這一趨勢的一大特點就是在行政法或者行政程序法中以明確的條文對聽證程序進行確認和規定，使聽證成為利害關系人的法定權利，使行政機關成為法定的義務機關，并使拆遷的方案根據聽證的內容進行修正。沒有經過聽證的不予立項，更不予頒發拆遷許可，應該聽證而未組織聽證卻頒發拆遷許可的要承擔一定責任，并使之成為硬性規定。

（2）擴大聽證內容。聽證內容涉及到被拆遷戶的具體權益，而與被拆戶利益直接相關的當然是補償部分。補償是否到位取決于評估單位對被拆遷房屋做出的評估是否準確。因此，在聽證的內容方面應該加入對評估補償方面的內容，具體操作應該是：在評估部門對被拆遷房屋做出評估后，政府應該組織被拆遷戶或者其代表進行聽證，讓評估機構接受質詢、回答提問、解釋問題，廣泛聽取各個方面意見后確立補償標準。此外，聽證內容應當是對準備實施的拆遷計劃和拆遷方案進行可行性商討，涉及到立項是否正確、規劃是否科學、拆遷人是否具備拆遷資質、價格評估是否公平合理等多方內容，搬遷期限、補償方式、補償標準、安置地點、過渡方式、過渡期限等敏感要素，均是聽證的重點內容。

3.2 引入行政附帶民事訴訟制度

城市房屋拆遷程序涉及的利益關系復雜繁瑣，當中主要涉及的拆遷人、被遷人、政府三方。在大多數情況下，政府以為“公共利益”進行拆遷的理由，對被拆遷戶補償和安置不到位，導致被拆遷戶不滿，從而引發訴訟。但在行政訴訟中，真正與被拆遷戶有直接利害關系的通常是補償和安置問題，引入附帶民事訴訟正好為房屋拆遷糾紛當事人提供了一種及時、有效的權利救濟途徑。而單純的運用行政訴訟和單純的民事訴訟都不能平衡三方當事人的利益，因此，把附帶民事訴訟引入城市房屋拆遷中的行政訴訟是必要的。

3.3 完善拆遷補償安置制度

（1）被拆遷戶的補償額度市場化。目前房屋拆遷補償額度不足的重要原因之一，就是評估機構在評估被拆遷房屋未按市場標準進行。在城市房屋拆遷中，評估機構一般由拆遷人指定。由于二者之間的“親密關系”，加之市場監督缺失，評估機構在評估時難免不會根據他們之間的利益有所傾斜，這便會侵犯到被拆遷戶的切身利益。因此，要有效保障被拆遷戶的利益，須在法律條文中明確以下幾點：①評估機構市場化。即評估機構應該獨立于政府和拆遷人之外，并明確三方當事人是平等的市場主體，評估機構自主評估。②拆遷補償的標準市場化。為了保障被拆遷戶的合法利益，必須將拆遷補償額度推向市場，政府在拆遷中不應制定補償或者安置標準，應由評估機構綜合考慮各種影響被拆遷房屋價格的因素，并根據實際市場價格確定，以保證被拆遷戶在拆遷后能保持原有的或者更高的生活水準。

（2）完善補償安置制度。在城市房屋拆遷中，對被拆遷戶的補償安置問題是解決拆遷糾紛的又一重點。在完善拆遷補償安置制度方面，筆者提出以下幾點建議：①政府應先行給予補償或者安置。即政府應先與拆遷人達成拆遷補償安置的協議，并向被拆遷戶發放補償安置費用后，方可向拆遷人頒發拆遷許可證書。②被拆遷戶可按其意志選擇補償或者安置的類型，同時，應該提高拆遷補償安置的標準。被拆遷戶可選擇貨幣補償、住房補償等方式，政府和拆遷人應尊重其意愿。

在貨幣安置中，補償費用除包括房屋及其附屬物補償費、土地使用權補償費外，還應該包括一定的精神損害賠償金。補償標準也應該隨房價上漲而有相應提高。如《廣州市城市房屋拆遷管理辦法中》規定在特定地區內，對被拆遷房屋補償價格按照房地產市場價格增加20%。這就是充分考慮到了房地產增值、被拆遷人搬遷成本、被拆遷人分擔公共空間的損失及部分精神補償。⑧當前的拆遷補償安置標準較低，不符合市場價值規律，只有通過提高拆遷補償安置標準才能填補被拆遷人因拆遷而受的利益損失。而在住房補償中，則要注意遷用房或異地安置用房應符合設計標準的要求和建設質量，其配套設施，必須同步建設，以保證被拆遷人基本生活要求。因拆遷人責任延長過渡期限的，對被拆遷人或房屋承租人應當增加臨時安置補助費。

[1]冉華慶，鐘榮娟.淺議被拆遷人權益保護問題[J].法治與社會，2008，（6）.

[2]張振平.權力的越位和權利的失位[J].黨政論壇，2009，（6）.

[3]李躍.城市房屋拆遷中的政府角色分析[J].中共山西省委黨校學報，2009，32（4）.

[4]王名揚.英國行政法（上卷）[M].北京：中國法制出版社，1995.

[5]城市房屋拆遷行政裁決規程[M].法律出版社，2005.

[6]王亞利.我國城市房屋拆遷中法律問題透視[J].時事中國·法制，2005.11

[7]高飛，郝蕾.城市房屋拆遷聽證制度探析[J].重慶建筑大學學報，2007，10（5）.

[8]王學軍.城鎮拆遷中政府的正當決策[J].城市開發，2004，（8）：10.

[9]徐芳.我國房屋拆遷中存在的問題及對策[J].柳州師專學報，2005（6）.