我國科技特派員制度研究綜述

費振新，張國平

（常熟理工學院a.人文學院；b.管理學院，江蘇常熟 215500）

我國科技特派員制度研究綜述

費振新a，張國平b

（常熟理工學院a.人文學院；b.管理學院，江蘇常熟 215500）

一、科技特派員制度的作用

人們對科技特派員制度最為關注的，莫過于其產生的作用。從科技特派員的發源地“南平經驗”，到西部地區科技特派員制度試點的成功典型“寧夏模式”，再到發達地區的“浙江模式”，學者們對科技特派員制度的作用進行了比較深入的剖析和充分的挖掘，也取得了比較一致的看法。

1.提供了強大的人才支撐。農村科技人才不足是制約我國農業現代化、農村經濟發展的重要瓶頸。科技特派員制度正是通過科技特派員及其背后的科研團隊這支農村系統之外的人才隊伍，將知識和技術通過政府和市場的作用帶給農民的一套行為規范。“當科技特派員在其原來的科技業務范圍之外向農戶提供有償服務并取得良好的效益時，科技人員實現了向科技人才質的轉變。由此而啟動了科技人才市場的發育”，為該制度持續推進提供了市場支撐。[1]

2.有效彌補了原有農業技術推廣體系的不足。針對我國傳統農技推廣工作的突出問題，科技特派員制度將單純的科技咨詢服務轉變為與農民結成利益共同體和面向市場需求的經濟行為，有效地解決了過去農技推廣工作的癥結。科技特派員制度是對原有農村技術推廣體系的某種否定，更重要的是在一定意義上的重建和創新。它較為成功地化解了原有推廣體系與現有市場經濟體系兩者間的矛盾沖突。[2]

3.科技特派員制度是農村新的技術創新模式。科技特派員制度從我國國情出發，采用技術創新推動力既來自政府，同時也來源于市場的雙軌協調型技術創新模式，并綜合了兩種方法之長，通過綜合協調，政府和市場都對農村技術的創新發揮了推動作用。科技特派員可作為技術供給的主體，為欠發達地區引進大量的先進實用技術、優良品種和開發性項目。在技術擴散方面，科技特派員已經成為目前農村以“示富效應”為先導的，新的“寶塔形”科技擴散體系的中堅力量。這種“寶塔形”科技擴散體系解決了長期困擾農業科技界的兩個“斷層”問題，即研究機構的研究成果和推廣人員斷層，推廣人員和廣大農民斷層。[3]

4.提升了農村經濟發展的組織化程度。科技特派員制度帶動了專業大戶、農業企業、行業技術協會和專業合作組織的發展壯大，探索出了“公司（協會、合作社）+科技特派員+農戶”的運行模式，形成“科技+市場流通+加工增值+金融服務”的一體化工作格局。從良種、技術引進到市場銷售，從農業科技協會到農業技術服務體系建設，從體制創新到金融推動等產業各個方面，極大地提高了具有現代經濟特征的農業生產組織化程度。[4]

5.科技特派員制度的實施降低了農民獲得技術、資金和市場信息的交易費用。降低交易費用是制度的基本功能之一，制度為節約交易費用提供了有效途徑。科技特派員制度為農民獲得生產技術、資金和市場信息架設了橋梁，通過利益共同體組建的股份制經營實體，明晰了利益共同體的產權關系，建立了合同、登記等制度，并通過人力資本引導各部門資金捆綁，降低了交易成本。同時有效動員了各方面沉淀或閑置的經濟資源，包括科技人員的人力資源（尤其是其科技才能）、土地資源、農民的勞動力資源、社會資金等，使它們進入經濟活動領域并創造社會財富。[5]

二、科技特派員制度的主要模式及特征

科技特派員制度可以從不同的角度，按照不同的標準進行分類。按制度施行的領域可以分為農業科技特派員制度和工業企業科技特派員制度；按科技特派員的主體可分為自然人科技特派員制度、法人和團隊科技特派員制度；按經濟發達程度可分為欠發達地區科技特派員制度、發達地區的科技特派員制度；按照地域，可以分為具有不同區域特色的科技特派員制度模式（類型）。目前，理論界提出的比較公認的模式有四類：第一類是科技特派員制度的發源地“福建南平模式”（亦稱“南平經驗”）；第二類是西部科技特派員試點地區的代表“寧夏模式”；第三類是經濟發達地區比較成功的探索“浙江模式”；第四類是近年來涌現出來的正在廣東、江蘇等經濟發達地區推行的科技型企業科技特派員制度和特色產業、工業強鎮科技特派員制度，這里把它稱之為“廣東模式”。以上四類模式中，對第一、二類研究的人較多，如翁翹（2002）[6]、楊金鑫（2002）[7]、涂遠承(2004)[8]、檀學文（2007）[9]、岳珍等（2007）[10]、張雨（2008）[11]；而對第三、第四類模式研究的相對較少，張社梅等（2008）[12]、宦建新等（2008）[13]、沈德勝（2007）[14]對“浙江模式”進行了研究，對于第四類模式，由于實踐的時間尚不長，專門的理論研究尚還闕如。根據現有的理論文章，筆者對四類模式的主要特征概括如表1：

表1 我國科技特派員制度主要模式比較

三、科技特派員制度試點工作績效評價

科技特派員制度試點工作的績效評價是科技特派員制度研究的一個重點和難點問題。現有的對科技特派員制度的評價方法主要是比較制度創新前后的變化，試點地區政府主管部門從特派員創業、帶動農民增收、促進“三農”問題解決三個層次對該項政策進行自我評價，認為已經“取得重大進展”。[15]

任紅松等結合試點工作實踐和科技部設計的調查統計表，建立了具有三層結構的科技特派員制度試點工作績效評價指標體系。在該評價體系中，科技特派員制度試點工作績效主要體現在培訓農民情況、帶動農民情況、科技特派員下派情況、科技特派員服務類型及自身收益情況、對科技進步及縣域經濟發展的貢獻5個方面，共18個評價指標。采用組合權重法將其應用于科技特派員制度試點工作績效綜合評價中，并建立基于組合權重的動態多目標決策模型，應用該模型對新疆10個試點地區工作開展情況進行綜合評價。對各地區存在的主要問題進行了分析，為各地今后加強管理，明確下一步工作重點和方向提供了理論依據。[16]張雨、高峰從收入增長水平、農民受益情況、農民培訓情況、產業發展情況、科技特派員個人收入變化等項目對15個省、30個縣的社會經濟情況、科技特派員工作情況進行了詳細的統計，并對回收的45套數據進行了分析。據統計，科技特派員制度的實施帶動了農民收入的增長，2007年試點鄉農民收入較上年平均增長10.42%（比非試點區高出1.52個百分點）。但扣除通貨膨脹、區域差異等非人為因素以及國民經濟整體增長情況，這個比例并不高。[17]

除了從科技特派員制度試點給農民帶來的直接收益方面進行評價外，簡小鷹認為，科技特派員制度對農業技術服務價值的實現有重要的貢獻。這種制度上和機制上的創新，在廣大農村地區啟動了農業技術服務市場發育的進程，必將激勵更多技術人員以有償服務的形式同農民或企業結合，在提高農民或企業經營效益的過程中，提高技術服務的經營效益，同時提高技術服務的能力。在各地實施科技特派員制度的過程中，逐步形成了5種技術服務的形式，即無償技術服務、創辦技術性實體、技術承包、有償技術服務、技術入股。但從技術服務作為一種商品進行經營的角度來看，其對技術服務價值實現的貢獻是不一樣的。技術人員以技術入股的形式同農民或企業結合，在最大限度上實現了技術服務的價值，不失為科技特派員制度運行模式中的理想狀態。由于無償技術服務的低效率，有償技術服務應該成為科技特派員制度運行中的主要模式。[1]

從體制創新角度，從判斷原體制的弊病以及新體制對這些弊病的解決程度以評價其效果是現有文獻采取的基本思路和較為一致的觀點。但實際上，科技特派員制度作為一項政府行為，雖然含有體制創新的成份，然而它的內容和目標都要比體制創新寬泛得多，而且它也不是農村科技體制創新的全部。[18]故從體制創新角度來評價科技特派員制度的效果并不是一條合適的路徑。檀學文根據公共政策的有關原理，循著科技特派員制度的行為主體、內容以及目標的邏輯框架，將科技特派試點視為一項公共政策。認為從政府行動到解決問題存在著特定的過程和作用機制，只有遵循政策過程分辨出政策的作用機制，才有可能客觀地評價政策的效果。這項政策的長遠目標是要發揮試驗和示范效應從而引導更多農戶的生產方式變革，應體現為其他農戶形成對新技術的直接認知以及對其增產和增收的預期。從寧夏的情況看，預期中的市場問題、管理問題、人力資本問題等都還沒有明顯地顯現，特派員從利益共同體中獲利的情況暫時還未發生，由于科技特派員制度實施的時間才4年，長期的效果還有待于觀察。[19]

張社梅等在調研和座談中獲得的認識是：普遍反映試點時效果好，科技特派員能夠認真按照要求服務于基層。如浙江省科技特派員制度2005-2006年在全省全面展開后，下派規模急劇擴大，科技素質層次不齊，服務水平和質量也就層次不齊，這與前期良好效果形成一定的反差，在一定范圍內造成實施效果不如從前的消極認識問題。[12]

四、科技特派員制度有效運行影響因素

根據公共政策理論，影響公共政策有效執行的因素有：公共政策執行主體、公共政策目標群體、公共政策執行環境等因素和公共政策執行體制的因素。史密斯是最早建構影響政策執行因素及其過程模型的學者，史密斯認為：“理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素四者，為政策執行過程中所牽涉到的重大因素。”①轉引自陳振明《政策科學——公共政策分析導論》，中國人民大學出版社2005年版，第285頁。陳振明將影響政策有效執行的因素歸納為政策問題的特性、政策本身的因素以及政策以外的三個因素。[20]289現有的對科技特派員制度有效運行的影響因素的研究，基本是遁著此分析思路進行的。

張雨、高峰[21]將科技特派員制度發展的影響因素歸納為：（1）政策與體制影響因素。政策處于首要的地位，如產業政策、金融政策、財政政策、人事管理和人力資源開發政策、扶貧政策等。[22]科技特派員制度試點工作主要受市場經濟體制、農業管理體制和農技推廣體制的影響。（2）利益與風險影響因素。農民的利益、科技特派員的利益、農業企業的利益會影響科技特派員制度。農業科技推廣在實施中面臨市場風險、自然風險、技術風險，如果沒有化解和防范風險的機制與措施將會極大地影響科技特派員進行農業科技推廣、將科技成果轉變為生產力的進程。（3）知識與能力。科技特派員制度試點工作水平將取決于各參與主體知識與能力建設的程度，知識與能力建設主要包括科技特派員工作管理機構的能力、地方科技能力、科技特派員能力、農村勞動力素質、知識與信息的獲取與交流。

柴劍峰認為各地如何選擇適合本地特色的科技特派員制度推廣模式是一個復雜系統工程。從影響因素來看，主要由物質、人力、社會、制度和文化資源以及五種資源互動整合。五類資源加權之和及其之間的整合能力越高，推廣模式選擇階段就越高。[23]

段平利分析了目前制約西部科技特派員制度發展的瓶頸因素，主要有四個方面：西部農民思想觀念保守、農業科技服務人員專業素質較差、農業信息化水平低、科技特派員管理制度本身不完善。[24]

檀學文認為，科技特派員政策效果的作用機制包括兩個環節，第一是科技特派員政策如何促進特派員的創業行動；第二是科技創業如何促進農業生產者發展生產和增加收入。科技特派員工作要取得好的效果，除了現行的政策支持外，特派員也要有很高的能力稟賦。同時，從機制上需要與其他部門的相關政策進行密切配合才可能更好地促進政策目標的實現，尤其是農村金融市場發育、農業專業合作與產業化經營培育、農業市場體系建設等。[9]

制度變遷具有自我強化的機制，如學習效應、協作效應。制度變遷的速度是學習速度的函數，現有制度框架提供競爭激勵，迫使人們和組織進行學習，獲得技術和知識以求生存；而這些技術和知識與組織取得這些技術和知識的方法將逐漸地改變現有制度。科技特派員制度變遷亦如此。影響科技特派員制度有效性的因素是多方面的，既有內部的因素，又有外部的因素；既包括直接因素，又包括間接因素；而且制度和政策運行的效果又具有滯后性，各種影響因素還具有交互作用。因而在對目標群體的福利變化進行分析時，很難控制其他因素而專門分析某個因素的影響。目前對科技特派員制度有效性影響因素的研究主要還是局限于定性研究，尚未有深入的定量分析研究。這也是目前研究中存在的不足。

五、有待進一步探討的問題

與各地正在轟轟烈烈開展的科技特派員制度實踐相比，相關理論研究無疑是不足的。現有的研究呈現“二多二少”的特征：一是政府部門經驗總結和對策探討的文章多，而應用制度經濟學和公共政策學等相關專業知識進行深層次研究的理論文章少；二是定性描述的文章多，而應用統計分析的技術和方法進行定量系統研究的文章少。總之，目前對我國科技特派員制度的研究整體上還處于不系統、低水平、淺層次的階段。究其原因，主要是由于我國科技特派員制度本身的經歷時間還不長，還處于實踐探索時期，發展還不穩定、不成熟。今后，對科技特派員制度的研究，一方面要理清困擾科技特派員制度實踐發展的一些基本問題，但更重要的是能夠從制度可持續發展的角度，加強一些重大理論問題的研究。目前困擾科技特派員制度實踐的基本問題至少包括：科技特派員制度是臨時之舉還是長期性制度安排；科技特派員的工作已遠遠超出“科技”的范疇，如何對科技特派員的角色進行準確定位；如何處理好科技特派員管理機構與基層農技部門之間的關系；如何對科技特派員基層創業進行有效的監督與管理；科技特派員創業活動中如何處理好無償服務與有償服務、公益性與效益性之間的關系。從長遠的角度看，科技特派員制度建設要重點加強以下問題的研究：

1.科技特派員制度的規范化、法制化建設。科技特派員制度1999年啟動至今已有10年，作為全國性的政策性文件只是2004年底科技部與人事部聯合下發了《關于開展科技特派員基層創業行動試點工作的若干意見》。這個文件主要是對開展科技特派員基層創業提供政策保障，而對科技特派員角色、科技特派員管理機構、科技特派員制度運行機制中的一些基本問題并沒有加以明確。至今我國科技特派員制度建設的有關立法尚未開展。立法建設滯后，導致科技特派員制度的實施缺乏法律保障，制度權威性不夠。因此，為確保科技特派員制度的連續性和穩定性，需要從立法層面加強對科技特派員制度相關問題的研究，盡早為我國科技特派員制度的實施提供一個完整的法律框架，從而保障制度的有效實施。

2.科技特派員制度推行過程中如何處理好政府與市場的關系。科技特派員制度是在我國農村市場機制發育不足的條件下，通過政府引導和推動自上而下推行的一種強制性制度。政府行政手段與市場機制是科技特派員制度運行的兩大動力。在早期的運行管理中，政府不遺余力地介入是十分有必要的，效果也很顯著，但隨著科技特派員制度的逐漸完善和成熟，過多的政府行為反而會增加不必要的制度成本。隨著我國市場機制的不斷發育，政府要做到“有所為，有所不為”。如何處理好政府職能和角色的轉換，從直接參與到制定規則、搭建平臺、創造條件的變換是需要我們進一步在理論和實踐上深入探索的。

3.從提升科技創新能力的高度推進科技特派員制度的發展。自科技特派員制度誕生以來，無論具體內容還是實施形式，科技特派員制度都已經發生了較大的變化，試行的區域已從欠發達地區推廣至經濟發達地區，實施領域由農業向工業領域延伸。尤其是各地正在實施的企業科技特派員行動計劃，標志著我國科技特派員制度正在不斷被賦予新的內容，其內涵正在不斷被拓展。亟需從提升企業創新能力，建立區域創新體系，加快產業轉型升級，增強產品競爭能力的高度深化對科技特派員制度的認識。

4.建立科學合理的科技特派員制度績效評價體系和評價方法。建立科學合理的科技特派員制度績效評價體系和評價方法是推動科技特派員制度可持續發展的重要手段。因此，要基于制度經濟學的基本原理和科技特派員制度目的以及該制度本身所承載的任務，不斷完善科技特派員制度績效評價的指標體系、評價方法和評價模型。為保證評估數據的真實性和可比性，要加強科技特派員基線調查，為科技特派員制度績效評價提供基礎數據。

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G316

A

1008-2794（2010）07-0116-05

2010-06-06

蘇州市哲學社會科學研究項目“江蘇科技特派員制度促進縣域經濟科技創新能力研究”（09-B-23）；常熟市2009年軟科學研究項目“科技特派員試點工作促進縣域特色產業創新能力研究”

費振新（1970—），男，江蘇興化人，常熟理工學院人文學院講師，主要研究方向為教育管理；

張國平（1964—），男，江蘇蘇州人，常熟理工學院管理學院教授，博士，主要研究方向為公共政策。