論公共政策公共性的缺失
——釋析集團利益對公共政策制定的影響

徐慶利

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

論公共政策公共性的缺失
——釋析集團利益對公共政策制定的影響

徐慶利

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

隨著利益集團的興起，公共政策的公共性日趨受到不斷沖擊。利益集團作為集團利益的代表，在世界各國的政策制定中所起的作用越來越突出。集團利益通過集團行動完成著與公共利益的博弈，在謀求自身利益最大化的同時，一定程度上削減了公共政策的公共性。在中國，公共政策的公共性也在遭受著既得利益集團的剝損。

公共政策；公共性；利益集團；政策制定

對于公共政策而言，其首要的價值因素就是政策的公共性。所謂公共性，即是指公共政策所維護的公共利益、所提供的公共產品與公共服務不具有某種排他性與分割性。然而，公共政策這種區別于其他普通政策的本質屬性，卻在其整個發展過程中，一直飽受著來自各方面的沖擊，而在這當中，表現最為突出的就是集團利益對其的沖擊。

一、公共政策制定中個體利益表達的局限性

公共政策之所以被稱為公共，其根本節點就在于它是圍繞著公共利益而展開的。雖然“在何謂公共利益這個問題上，永遠無法形成廣泛的共識。公共利益如同一個空殼，每個人都可以將自己的理解裝入其中”[1]，但是從一般意義上講，所謂公共利益，即是指與個體(這種個體是指普通公民，排除處于領導層次的個體精英)利益相對的社會公眾主體需求的轉化形式，通常表現為“公共產品”“公共服務”和“公共權利”。相對于個體利益而言，公共利益強調的是利益歸屬的廣泛性，以及非分割性。因此，有人認為公共利益的增加，意味著個體利益的減少。

當然，在個體利益與公共利益矛盾存在的過程中，也會有二者共贏的理想狀態的存在，但是這種共贏來自于一方對于另一方某種利益暫時的妥協或放棄。也就是說，這種共贏來自于居于某種程度的博弈。在這場博弈中，斗爭雙方基于一種繼續生存的需要，為了不使其在與另一方的博弈中受到更大的利益損害而不得已做出一種讓步。這種讓步雖然有時看似一種妥協，但有時只有通過這種妥協，才能獲得比不妥協更大、更多的利益。妥協是一種策略，共贏是一種暫時。

由于公共利益與個體利益存在著一定的矛盾性，因此任何一項公共政策的制定，都可以看做是公共利益與個體利益博弈后的暫時利益均衡，如房地產政策，就是國家、房地產商及購房者三方利益的一種均衡。正是鑒于這種利益矛盾的存在，公共利益在表達上要盡量避免或減少與個體利益之間的矛盾性，盡量體現出一種包容性與寬廣性。只有這樣才能使公共利益的表達更趨于合理性、公正性及公平性，從而最大限度地化解由于不當界定而帶來的公共利益與個體利益之間的矛盾沖突。

二戰之后，隨著全球經濟的發展，發展中國家和發達國家一樣，日益出現利益主體多元化的趨勢。這種利益主體的多元化不僅使利益博弈的格局與激烈程度日趨復雜與增強，而且使得公共政策在制定過程中所面臨的挑戰更加多樣。

現今，個體利益影響公共政策制定的渠道日益多樣化，它既可以通過直接方式行使憲法或法律所賦予的民主權利，也可以選出自己的代表，通過間接的方式表達自己的利益訴求。但是民主的范圍與許可度畢竟是有限的，加之個體力量的形單影只，因此從總體來講，個人利益要想影響公共政策的制定并從中影響公共政策的利益走向可以說是相當不具現實性的一件事。因此個體利益要想影響公共政策的制定，成為公共政策制定過程中的一個有作為的活動者，就應當盡量避免以單一個體形式去作為，而應更多地去靠一個整體的集團利益來完成與公共利益的博弈過程。而這種表達集團利益的組織就是利益集團。促成利益集團出現的另外一種原因，就是社會中的一些強勢群體在不斷地以有形或無形的方式影響或剝奪個體利益的表達渠道。

二、利益集團對公共政策公共性的博弈

關于利益集團，可以說早在18世紀北美十三州時就已經出現，后來英、法等國也相繼出現利益集團。對于利益集團概念的界定，到目前為止并沒有達成共識。如哈蒙·齊格勒在《美國社會中的利益集團》一書中認為，利益集團就是指“一群人自覺地聯合起來，加強自己的力量，在同本組織有關的問題上商討共同的對策并且達到自己的目的而采取行動”[2]。達爾也認為：“任何一個群體為了爭取或維護某種共同利益或目標而一起行動的人，就是一個利益集團?！盵3]隨著我國經濟及社會文化的發展，學術界對于利益集團也有了一定的認識，如經濟學家厲以寧在《轉型發展理論》中指出：“利益集團是一個不明確的概念，它不同于階級或等級，而是同社會、政治、經濟利益相聯系的一種基本上無形的組織。換句話說，在一個社會中，所謂利益集團是指這樣一些人，他們彼此認同，有著共同的或基本一致的社會、政治、經濟利益。因此他們往往有共同的或基本上一致的主張和愿望，使自己的利益得以維持或擴大?！盵4]

通過以上的表述，雖然學者們對于何謂利益集團沒有統一的概念，但是有一點是毋庸置疑的，那就是利益，確切地講，是一個個個體利益經過某種組合而形成的集團利益。這種集團利益，“不用對公眾負責，然而它們試圖通過影響與它們自身有關的公共政策來提高或促進集團內共同的利益”[5]195。雖然不像公共利益那樣有強大的生命力，也不像公共利益那樣有強制力保證，但是一旦這種集團利益強大到與公共利益相抗衡時，集團的經濟利益就會轉化為政治利益。而這種對政治利益的訴求，就會一改對經濟利益訴求時的“溫文爾雅”，變得充滿暴力。正是鑒于此，D·B·杜魯門認為：“利益集團是在社會中提出特定要求，具有共同態度的集團。當它通過任何一種政府的機構提出自己的要求時，它就變成了政治利益集團?！盵6]

個體利益集合成集團利益，是伴隨著經濟的自由化及政治的民主化產生的。經濟自由化使得越來越多的自由個體成為市場經濟中獨立的利益主體。從公共選擇理論的角度來看，這些“經濟人”無不在謀求自身利益的最大化。然而這種利益最大化的欲求卻并非一往無前，往往會受到不同國度的制度與體制的限制。另外，雖然理性的經紀人可以通過純粹的個人努力，而不需經過組織的幫助來實現個體利益的最大化，但是如果僅僅依靠個人的單打獨斗，要么無法實質上增進個人利益，要么不能有效地增進個人利益。而政治民主化的出現以及程度的不斷提高，無疑進一步解除了對個體利益需求最大化的羈絆。個體利益最大化欲求必然滋生出利益集團——這一個體利益基礎上的有機集合體。在利益集團中，個體利益既可以以付出成本的方式來換取更多的公共產品，也可以以“搭便車”的方式，在不需支付任何成本的情況下，實現自己對更多公共產品、公共服務的占有與支配，這也就是利益集團形成并不斷壯大的直接動因之一。

伴隨利益集團的不斷涌現，集團利益作為一個獨立的利益實體參加到公共利益與個體利益的博弈之中。公共選擇理論認為，集團行動的邏輯以“經濟人”假設為前提，在行動中采用各種方式與手段以追求自身利益的最大化。因為以公共利益為前提的公共政策是對社會價值與資源的調整與重新分配，所以在政策制定中所引發的集團利益與公共利益的沖突就在所難免。在沖突中，利益集團往往不惜動用任何手段來促使本身集團利益的增加或至少不受到損失。而在眾多手段的選取中，以游說、宣傳、捐款、抗議示威等手段使用最多。

首先，對于游說而言，雖然可以通過委托人、朋友以及信件、電報等其他輔助手段來完成，但是較為直接與成功的方式還是與立法者的直接交流。這些進行游說的主體，有時是利益集團的負責人，如大公司的董事長、總裁等，有時則是一些掛牌的專職游說者，如公關公司、律師事務所。而他們游說的對象眾多，以美國為例，包括“國會參、眾兩院的議員及其助理以及政府的行政官員及其助理”[7]。

其次，擴大宣傳以便動用公眾壓力也是利益集團展開行動的一個重要手段。作為集團利益的代表，利益集團利用大眾傳媒盡最大可能地調動社會公眾壓力。與此同時，還借用民意測驗的方式進行社會調查，并把調查的結果公布于眾，以此讓立法者知曉其集團利益的重要性，迫使立法者制定傾向于其的公共政策。

再次，進行政治上的捐款。俗語講：吃人家嘴短，拿人家手短。利益集團通過政治捐款，直接把觸手伸到競選活動中。當大量的金錢流入政治角逐場所時，大量的義務也被承擔下來。一方支付金錢，一方提供政治回報。對于利益集團的政治捐款，已有許多國家開始重視，比如日本規定：政治家和政治團體須在每年3月前向總務大臣或者各都道府縣選舉管理委員會提交政治資金收支報告書。如果在政治資金收支報告書中有虛假記載，有關人士將被判處5年以下的監禁或者處以100萬日元以下的罰金。

最后，抗議示威也是利益集團行動的慣用手段。當溫和手段不能奏效時，強力手段——抗議示威便被采納?？棺h示威分為兩種：一種是非暴力的，如印度的圣雄甘地就是利用這一措施來反對英國的殖民統治，后來，美國的馬丁·路德·金也采用了這種方式；另一種是暴力的，這種暴力抗議雖然有些激進，但是它的效果卻很明顯，如“南非的白人政府只有在黑人的行為演化為暴力行動時，才開始進行改革”[5]209。

利益集團雖然可以采用各種手段與策略來謀求自身利益的最大化，但是這種最大化的利益并不是每一個利益集團都能獲得的，即使它采用了同一種行動。這種最大化利益的獲取，“取決于團體自身所處的社會地位、成員多少、聲望大小、財產厚薄、組織強弱、領導力高低、內部凝聚力狀況以及運用策略的情形等諸多因素”[8]。

三、既得利益集團對中國公共政策公共性發揮的阻礙

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，自此我國進入改革開放的新時代。今天的中國，社會主義市場經濟體制逐步建立，綜合國力日益增強，人民生活水平也大大提高，取得了舉世矚目的成就。

然而，在這成就的背后，隨著經濟體制改革的不斷深入，利益分化與利益重組逐漸加劇，原有利益格局被打破，不同利益群體之間的利益矛盾、利益糾紛日趨激烈、復雜，社會資源占有量出現高低差距，進而出現了既得利益集團與公共利益之間的矛盾。

所謂既得利益集團，就是指對公共資源享有支配權的一部分人或一個社會階層，為了維護自己共有的特殊利益而結成的利益共同體。它造就了特殊利益集團。對于既得利益集團，中國社會科學院社會學研究員邵道生認為，在中國已經形成了既得利益集團，在中國的“‘一些部門’、‘一些領域’、‘一些地方’之中，‘既得利益集團’已經形成”，而且“還相當‘活躍’，不時地‘顯示力量’”。[9]既得利益集團的存在與發展對于我國當代公共政策公共性的發揮也將帶來不小的阻礙。

其一，它損害著公共政策制定的核心基礎——公共利益。作為集團利益的體現，既得利益集團為尋求自身利益的最大化，往往忽視甚至敵視公共利益的存在，公開和公共利益相抵抗。“他們缺乏向民營經濟開放市場的動力，力圖維持現有的利益格局；一些強勢的政府部門對轉變政府職能、減少行政審批本能地抵觸，利弊得失權衡的結果往往是為保住局部及個人利益而不顧或者放棄全局及國家利益?！盵10]另外，雖然全國貧困人口從改革開放初的2.5億減少到2007年的1400多萬，貧困發生率也從30.7%下降到1.6%，[11]但是只要貧困人口存在，它就可能為既得利益集團所聯盟，共同和國家公共利益相抗衡，破壞、消損改革開放30多年所取得的豐厚成果。

其二，違背公共政策制定的首要價值原則——社會公正?！巴七M社會的公平與正義，特別是讓正義成為社會主義制度的首要價值”，這是溫總理2008年3月接受法國世界報記者提問時的回答，可謂情真意切。然而，既得利益集團的存在恰恰將阻礙總理的意愿。既得利益集團占有大量公共資源，有的甚至把持著公共政策的制定權，因此它們勢必會把公共利益作為謀取和維護其集團利益的“個體蛋糕”。

其三，破壞公共政策制定的行為保障——公共權力?！肮矙嗔χ猿蔀楣矙嗔?，就在于它不是具體行使權力者用來謀取一己私利的工具，而是公眾出于實現自己利益為目的的委托物?！盵12]公共權力的存在，直接限制了既得利益集團非法利益的獲取，因而二者之間的矛盾是不相容的。既得利益集團為了自身利益的最大化，不是忽視公共權力的存在，就是公開破壞并超越公共權力。20世紀90年代初的蘇聯就是這樣消亡的?！疤K聯劇變，在很大程度上也是蘇聯既得利益集團的‘自我政變’，是為了使他們長期以來通過不合法、不正當手段占有的社會財富和各種權益合法化。”[13]

鑒于既得利益集團對于我國公共政策公共性發揮的阻礙，對于既得利益集團行為的規避勢在必行。這種規避的成功與否，不僅關乎著公共政策自身公共性的發揮，而且關乎著當代中國的政治發展。首先，在理論層面上，要加大關于利益集團與集團利益的研究，結合國外前沿的理論成果，使其得到充分的認識。只有在充分認識的基礎之上，才能談及對它的有效規制。其次，在行動層面上，黨和政府應在繼續堅持改革開放的基礎上，積極穩妥地處理來自各方面的利益矛盾與利益沖突，彌合利益分化，消解利益矛盾，強化國家對于公共利益的維護。只有這樣，才能從根本上清除既得利益集團賴以滋生的利益環境。最后，在制度層面上，黨和政府應注意旨在加強社會公正及公共權力權威性的制度建設。通過制度建設，雖然不能實現人們在階級、階層、職業等方面的完全均等，卻能遏制靠權力壟斷而獨占好處的權勢集團的恣意橫行。

四、結 論

雖然集團利益有強于個體利益的行動方式，但是其本身也不是萬能的，特別是當利益環境、政治格局發生變化之時，由于其內部沒有一套完備的規章、制度來約束每一個成員，成員之間便會因繼續追求個體利益的最大化而導致整個集團利益的分崩離析。另外，集團的規模雖然對集體行動的成功率有所助長，但是由于利益集團人數眾多，導致利益分享者也增多，這就造成為集團利益獲得而作出犧牲的成員，未分享到大于甚至是等同于自己所犧牲的利益。這種現象的存在，會使每一個有理智的成員都不愿為集團利益的獲取而喪失自己更多的個體利益，于是“搭便車”的行為由此而生。這種“搭便車”者的不斷增加，直接后果就是導致集團行動的終止。當然，利益集團的行動也不是一無是處，在某種程度上，政府也在利用利益集團來謀求公共利益的最大化，進而使公共政策在最大范圍內呈現出一種更加合理的公共性。這也正是人們翹首以盼的理想狀態。

[1]STONE D. Policy paradox: the art of political decision making[M]. New York: W. W. Norton Company, 2001:3.

[2]李壽祺.利益集團與美國政治[M].北京：世界知識出版社，1988：3.

[3]羅伯特·達爾.美國的民主[M].波士頓：赫夫頓·密夫林公司，1981：235.

[4]厲以寧.轉型發展理論[M].北京：同心出版社，1996：233.

[5]邁克爾·羅斯金，羅伯特·科德，詹姆斯·梅代羅斯，等.政治科學[M].6版.林 震，王 鋒，范賢睿，等，譯.北京：華夏出版社，2001.

[6]D·B·杜魯門.政治過程——政治利益與公共輿論[M].陳 堯，譯.天津：天津人民出版社，2005：41.

[7]孫大雄.憲政體制下的第三種分權：利益集團對美國政府決策的影響[M].北京：中國社會科學出版社，2004：39.

[8]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003：81.

[9]邵道生.“既得利益集團”與中國的腐敗問題[EB/OL].(2006-08-08)[2010-02-10].http://www.cnicw.gov.cn/info—disp.php?id=8428.

[10]賈品榮.改革30年中國面臨既得利益集團強大挑戰[N].中國經濟時報，2008-12-11.

[11]國家統計局：中國貧困人口已減少至1400多萬[EB/OL].(2008-12-05)[2010-02-10]. http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/12-05/1475094.shtml.

[12]劉彥昌.聚焦中國既得利益集團[M].北京：中共中央黨校出版社，2007：102.

[13]黃葦町.蘇共亡黨十年祭[M].南昌：江西高校出版社，2002：258.

Debateonlossofpublicpolicy’spublic—analysis on influence of special interest group on community policy formulation

XU Qing-li

(College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

Along with special interest group's starting, public policy's public receives unceasing attacks day by day. As representative of the group benefit, the special interest group’s role which plays in countries' policy formulation is becoming more and more prominent. In fact,the group benefit is in progress of gambling with public interest through the group motion. While seeking own benefit maximization, the group benefit reduces the public policy’s public to a certain degree. In China, public policy’s public is also suffering the exhausted damage caused by the vested interest group.

community policy; public; special interest group; policy formulation

1671-7041(2010)04-0025-04

D035

A*

2010-04-11

中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助項目(2009QN092)；2009大連海事大學精品課程“公共政策分析”資助項目

徐慶利(1973-),男，河北廊坊人，在站博士后，副教授