論漁業行業協會法律問題

劉新山，劉海映，李 響

(大連海洋大學 海洋工程學院，遼寧 大連 116023)

論漁業行業協會法律問題

劉新山，劉海映，李 響

(大連海洋大學 海洋工程學院，遼寧 大連 116023)

漁業行業協會是由漁業部門作為業務主管單位的行業協會，除具有同業性、自愿性、非營利性、民間性、自治性等行業協會共有的特征外，還具有規模小、經濟實力弱、公民文化意識弱等特征。闡述漁業行業協會的概念、特征、功能和分類，分析所面臨的法律政策問題，指出應制定專門的漁業行業協會條例，行政審批、登記的設定和實施應遵守《行政許可法》，尊重協會的自治權，依法規定政府對漁業行業協會的財政扶持政策，建立信息披露制度，依據行業影響力對其實施動態管理。

漁業行業協會；社會團體；民間組織；法律政策

漁業行業協會對促進漁業經濟的健康發展、降低漁業公共行政成本及行業成本、構建漁區和諧社會等發揮著積極作用，但由于相關法律制度建設滯后于市場經濟的快速發展，缺少有力的政策支持，漁業行業協會與政府、漁業部門以及其他市場主體之間的良性互動機制至今尚未形成，所發揮的作用很有限。本文將探討漁業行業協會的概念、功能、特征、分類以及所面臨的法律政策問題，并提出完善漁業行業協會法律制度和政策的建議。

一、漁業行業協會的概念和功能

1.漁業行業協會的概念

我國學界和實務界主要用漁會、漁協、漁業協會、漁民協會、水產協會、水產行業協會、漁業行業協會、農村(漁業)專業經濟協會、養殖協會、海洋漁業協會、遠洋漁業協會、漁船船東互保協會、漁業互保協會、出口水產行業協會、水產流通與加工協會、水產供銷行業協會、水產飼料同業協會、水族協會、釣魚協會等來表述本文的研究對象，用社會團體、民間組織、中介組織、非營利組織、半官方組織、第三部門等描述其特征。然而，規范性文件、學術文獻都未明確界定漁業行業協會的概念。事實上，闡述漁業行業協會的概念主要是闡明漁業的含義，因為行業協會已是一個相對清晰的法律術語。[1]狹義講，漁業僅指捕撈和養殖水生動植物的生產事業；廣義講，漁業還包括水產品加工、漁船制造及修理、漁港建造和經營、漁具制造、水產品存儲及運輸和營銷貿易、漁需物資經營、水族觀光旅游等行業。而從漁業部門的法定職責看，漁業還包括水生生物資源的養護、漁業水域環境保護、水產科學研究教育與技術推廣等。可見，漁業的含義不同，漁業行業協會的概念也就不同。目前，我國對行業協會采取了由“登記管理機關(即民政部門)和業務主管單位”共同管理的雙重管理體制。由此，可從行政管理的角度界定漁業行業協會，即由漁業部門作為其業務主管部門的行業協會屬于狹義的漁業行業協會，而由非漁業行政主管部門作為其業務主管部門，但其活動卻與水產業密切相關的行業協會屬于廣義的漁業行業協會。

2.漁業行業協會的功能

在市場經濟體制下，作為團體法人的漁業行業協會，其功能主要表現在3個方面。

(1)會員之間的互助互益功能。這是漁業行業協會追求的主要目標，可通過共享市場信息及其他資源(如生產技術)、提供教育和技能培訓、統一行動、反傾銷應訴和起訴、提出貿易壁壘調查等方式實現。例如，漁業互保協會可使漁業生產者通過繳納相對較低的保費來實現互助，共同抵御自然災害；統一行動可增加弱小漁業生產者的話語權，降低市場風險，實現互益。

(2)準公共行政功能。在追求會員私益的同時，漁業行業協會也通過約束會員市場行為的方式發揮著準公共行政的功能，從而使全社會受益，但需要立法授權、有權機關的行政委托及協會章程提供權力來源。向政府和社會提供信息，制定和推行產品行業標準、服務標準、生產技術規范，依法和依章程對會員采取懲戒措施，集體抵制等都是行使準公共管理權的方式。

(3)溝通功能。漁業行業協會是會員之間，會員與政府、非會員(如消費者)之間溝通的橋梁。協會的溝通、宣傳可有效協調彼此之間的紛爭，降低社會成本，對解決因公權力尋租、信息不對稱、免費搭車等造成的政府失靈和市場失靈問題發揮作用。

二、漁業行業協會的特征和分類

1.漁業行業協會的特征

作為一類在漁業經濟領域活動的社團法人，漁業行業協會與企業、機關、事業單位法人有許多相同的特征[2]，但也有一些特有的特征。明晰這些特征對漁業行業協會自覺規范其活動、正確行使其權利以及漁業部門和民政部門對其依法實施指導、監管都是至關重要的。

(1)同業性。根據《社會團體登記管理條例》、民政部和地方立法機關及地方政府發布的規范性文件和地方性法規，行業協會應按照國家行業分類標準設立*見《廣東省行業協會條例》第9條、《陜西省行業協會發展指導意見》(陜政辦發2003年84號)、《國民經濟行業分類與代碼》(GB/T4754-2002)等。，也可根據社會經濟發展的需要，按照產品、經營方式、經營環節及服務功能設立。同業性，意味著漁業行業協會的會員應主要是從事捕撈、養殖、水產品加工及營銷、漁業休閑娛樂、水產科學教育及研究等活動的單位和個人。

(2)自愿性。漁業行業協會是從事漁業活動的個人、單位在自愿的基礎上組織起來，經登記核準而形成的社團法人，“入會自愿，退會自由”是漁業行業協會組建與發展的重要原則之一。為此，漁業行業協會不應利用組織優勢制定有損非會員合法權益的行業規則*見《上海市促進行業協會發展規定》第19條。。

(3)非營利性。這是漁業行業協會與以營利為目的的企業法人之間的主要區別。因此，漁業行業協會不應以追求協會自身的經濟利益為目的，但這并不意味著漁業行業協會不能從事具有營利性質的經濟活動，而在于不能夠以任何形式將所獲得的盈余在會員中分配，只能用于章程規定的非營利性事業；協會被注銷后，剩余財產應移交給其他同類非營利性組織*見《社會團體登記條例》第29條、《關于社會團體開展經營活動有關問題的通知》(民社發〔1995〕14號)、《關于事業單位和社會團體有關收費管理問題的通知》(財規〔2000〕47號)、《關于社會團體興辦經濟實體有關問題的復函》(民辦函〔2002〕21號)以及《關于規范社會團體收費行為有關問題的通知》(民發〔2007〕167號)。。此外，向漁業行業協會提供資源的個人或組織也不得從協會取得經濟回報，更不能擁有協會*見《民間非營利組織會計制度》第2條。。

(4)民間性。漁業行業協會主要是自下而上由漁業生產者自發組織起來的，其宗旨、組織結構和運行機制等應主要由其章程明確，國家立法規制的內容應盡可能地少，漁業行業協會所實施的行為除非有法律法規的明確授權或政府部門的依法委托,否則不屬于政府行為。

(5)自治性。漁業行業協會享有依照其章程自我管理、自我發展的權利，主要表現為獨立的人事聘用任免權、協會事務決策權、經費籌集使用權等。漁業行業協會與政府及其部門、與其他協會、與企業之間不存在領導與被領導的關系。只有協會無法依照其章程正常運轉或從事了違法行為時，政府部門或司法機關才可依法進行干預或制裁。為了體現協會的民間性特征，保證其自治權的實現，黨政機關領導干部一般不得在協會中兼任領導職務*見中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》(中辦發[1998]17號)。。

此外，漁業行業協會還具有非政治性、非宗教性等特征，與同為社團法人的其他經濟領域(如工業企業、服務業)的行業協會相比，漁業行業協會相對比較弱小，更具有基層草根性，公民文化意識較弱，存在的價值更多地表現為弱者之間的聯合、互助。

2.漁業行業協會的分類

目前，漁業行業協會在我國依然處于初級發展階段，各協會的規模、籌措累積自有資金的能力、行業影響力、活動范圍等差別很大，大體上可依照以下6項標準分類。

(1)依據政府部門的管轄權，可分為由農業部和民政部管理的全國性漁業協會、由省級和地市級漁業和民政部門管理的地方性漁業協會以及由縣級漁業和民政部門管理的農村(漁業)專業經濟協會*見《社會團體登記管理條例》第7條和《關于加強農村專業經濟協會培育發展和登記管理工作的指導意見》(民發〔2003〕148號)。。

(2)依據生產方式或生產環節，可分為海洋漁業協會、遠洋漁業協會、養殖協會、水產流通與加工協會、出口水產行業協會等。

(3)依據生產的水產品，可分為紫菜協會、大黃魚協會、鰻魚協會、河豚魚協會等。

(4)按照協會的業務范圍，可分為綜合性的漁業協會和功能相對單一的協會，前者的名稱一般為×××漁業協會或水產協會，后者的名稱基本可揭示其主要的業務范圍，如漁業互保協會、漁船漁機協會、觀賞魚協會等。

(5)按照是否設立分支機構(常稱分會、專業委員會或工作委員會)、代表機構(常稱代表處、辦事處或聯絡處)分類。設立分支機構、代表機構應經漁業部門審查同意和民政部門的登記核準。它們是協會的組成部分，不具有獨立的法人資格，其法律責任由設立該分支機構、代表機構的協會承擔。例如，中國漁業協會依據會員構成特點和業務范圍已設立水族分會、遠洋漁業分會、河蟹分會等分支機構。

(6)按照漁業協會產生的歷史，可分為經歷了由完全官辦向民辦過渡的協會和在誕生之日就是民辦的協會。前者主要是應國家政治、漁業經濟發展和管理的需要由政府批準設立的。例如，中國漁業協會主要是為應對20世紀50年代中日之間復雜的政治關系、簽署中日民間漁業協定的需要而經由周恩來總理指示于1954年設立的。[3]

依據不同的標準對漁業行業協會分類，有利于深入理解各協會的特點，明確其主體功能，對其實施區別指導和監管，促進協會的健康發展。

三、漁業行業協會法律政策問題分析

盡管《憲法》《農業法》《農產品質量安全法》*見《憲法》第35條、《農產品質量安全法》第27條、《農業法》第14條。和中共中央、國務院于2004—2009年連續發布的6個1號文件等已為漁業行業協會的存在、發展提供了法律依據和政策環境，但漁業行業協會依然面臨著許多理論問題和法律政策困境。

1.立法欠缺和體系問題

迄今，我國尚未頒布行業協會法，而有關的法規、規章和規范性文件雖然很多，但體系較亂。漁業部門和民政部門主要是依據國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、農業部和民政部制定的規范性文件、有關行業協會的地方性法規或規章及規范性文件對漁業行業協會實施管理。這些法規、規章和規范性文件之間互相沖突的現象很普遍，不符合《立法法》的有關規定，也造成了行業協會地域分割、地方保護主義、行政區域壟斷現象。另外，《社會團體登記管理條例》將所有類型的社會團體法人均作為其規制對象，無法顧及行業協會這種經濟類社團法人的特點，更無法顧及漁業作為弱勢產業、漁民作為弱勢群體的特殊需要。

2.章程自治與法律規制問題

作為非企業法人組織，漁業行業協會的籌備成立、內部構造、財產來源和使用、會計制度和審計要求、決策及運轉方式、解體消亡等必須依照國家立法和協會章程進行，而具體哪些內容應由國家立法規制，哪些可由協會章程自治在理論上并不十分清楚。實踐中，漁業行業協會章程目前主要是依照《社會團體登記管理條例》、農業部出臺的規范性文件、有關行業協會的地方性法規或規章和規范性文件以及民政部發布的《社會團體章程示范文本》制定的，存在許多問題，突出表現是侵犯協會的自治權。[4]

3.雙重管理體制問題

雙重管理體制是我國對行業協會實施監管的根本制度，但卻受到較多批評。一些學者以程序煩瑣、業務主管單位難找、“婆婆”多、部門間協調難等為由認為此項制度不利于協會發展，建議取消業務主管單位。[5]但筆者認為雙重管理體制在很大程度上是合理的。第一，對行業協會實施行政管理和指導，不但需要該行業的專門性知識，還需要準確把握適用該行業的專門法律法規、宏觀經濟政策和經濟運行狀況，作為非行業經濟主管部門的民政部門不具備這方面的知識和能力，在日常管理中無法為行業協會提供有價值的指導。第二，行業協會的功能之一是發揮準行政管理主體作用，承擔部分政府職能，如漁業行業協會可受漁業行政主管部門的依法委托參與國際漁業談判、實施政策性漁業保險政策、履行漁業行政許可及漁業行政處罰等職能。若取消漁業行業協會的業務主管部門，將對此項功能的發揮造成負面影響。第三，漁業屬于弱勢產業，漁業行業協會屬于弱勢的行業協會，沒有漁業部門的管理與支持，漁業行業協會很難開展業務和生存。

事實上，雙重管理體制的問題根源于某些具體管理措施或習慣不合法，妨礙了公民自由結社權的實現，侵犯了協會的自治權。例如，《農業部社會團體管理暫行辦法》(農人發〔2000〕13號)規定的“發起人中有違法、違紀行為(含正在調查之中)不予通過資格審查，協會內設辦事機構的設立與變更應經農業部人事勞動司審核同意，對協會主要負責人的實質審核同意權以及年齡和任期限制，會費標準的審核批準權，掛靠單位制度,撤換法定代表人”等都不符合《行政許可法》和《社會團體登記管理條例》的有關規定。又如，一些地方性法規、規章或規范性文件規定的一個行政區域內一業一會制度*見《大連市行業協會管理辦法》第6條、《上海市行業協會暫行辦法》第5條。，只會導致地區壟斷，降低協會的活力。

4.分級管理問題

根據《社會團體登記管理條例》，社會團體有全國性和地方性之分，各級政府部門也據此劃分其行政管理權，跨行政區域的社會團體則由所跨行政區域的共同上一級人民政府部門負責管理；社會團體的名稱應與其業務范圍、成員分布、活動地域相一致，只有全國性社會團體才可冠以中國、全國、中華等字樣，地方性社會團體的名稱則冠以地方行政區名稱。但是，全國性、地方性、跨行政區域、活動地域等含義不明。試想，由相鄰但行政區劃跨省的村、鄉鎮、縣的漁民成立的漁業協會，是否應界定為全國性漁業協會呢？理論上，協會活動的地域可為全世界。事實上，此種分級管理模式導致了行業協會地域分割和行政官僚級別化，為行業協會推行地方保護主義、行業壟斷、侵害非會員和消費者的權益打開了方便之門，不利于提升行業競爭力，也不利于區域經濟的協調發展。

5.經費來源與政府扶持問題

根據有關法規和規范性文件及協會章程，漁業行業協會的經費來源主要包括會員依章程繳納的會費、政府財政撥款、社會捐贈和資助以及從事經營活動的收入，但由于漁業行業協會成立的歷史大都很短，底子薄、經費拮據是許多漁業行業協會面臨的共同問題。事實上，多數依法登記的漁業行業協會都或多或少地得到過政府，特別是漁業部門的扶持，但是應如何扶持，依然缺少細致的法律和政策規定。目前，我國只有少數地方制定了專門的財政扶持政策，如浙江省財政廳于2003年印發了《浙江省農產品行業協會專項資金管理辦法》。

6.信息披露與透明度問題

向會員、社會公眾和政府部門披露信息，保持活動透明度是漁業行業協會作為法人組織獲得合法性和社會公信力的重要條件。然而，現行有關社會團體和行業協會的法規、規范性文件對此卻未給予應有的考慮，特別是未詳細設定協會對全體會員和社會公眾的信息披露義務。作為信息披露的首要義務人，協會應將其登記信息和章程以及制定的其他規范性文件、協會組織結構、主要負責人情況、活動計劃和內容、重大事項的決策過程和方式、財務狀況等以適當的方式向會員、社會公開。另外，根據《政府信息公開條例》，漁業和民政部門也是披露漁業協會信息的義務主體，有責任將其獲得和制作的漁業協會信息向社會公布。

四、結論與建議

漁業行業協會主要是由漁業部門作為其業務主管單位的行業協會，除了具有同業性、自愿性、非營利性、民間性、自治性等行業協會共有的特征外，還具有會員規模小、經濟實力弱、公民文化意識弱等特征。鑒于漁業行業協會在行業互助、行業自律、便利政府和漁業生產經營者溝通協調等方面的積極作用，中共中央和國務院已多次發布文件，要求積極培育包括漁業行業協會在內的農產品行業協會健康發展。為此，有關部門應加快行業協會立法工作。

(1)確立全國統一立法規制社團法人和分行業管理的思想，在人大制定行業協會法的同時，應由國務院制定專門的漁業行業協會條例。這是由我國落后的漁業生產力、落后的漁業基礎設施、零散的漁業生產組織方式、漁業在維護國家海洋權益的先鋒產業地位、漁業的水產品供給和繁榮農村經濟功能、完全競爭的國內和國際水產品市場環境、漁民作為弱勢群體的社會地位等所決定的。另外，還應修改《漁業法》，增加有關漁業行業協會的規定。事實上，許多國家和地區都有專門的漁業協會法。例如，日本有《漁業生產調整組合法1961》《漁業協同組合合并援助法1967》，我國臺灣地區有專門的“漁會法”，英國1981年《漁業法》的立法目的就是構造海洋漁業促進會，以支持海洋食品產業具有贏利的、可持續的未來。

(2)有關行業協會的法律、法規在設定行政審批、登記事項時，應與《行政許可法》保持一致，保障公民結社自由權應成為設定許可、實施許可要遵循的首要原則。漁業部門在決定是否接受協會籌備機構的申請而成為其業務主管部門時,應更多地考慮自身的法定職責與該行業協會宗旨的關聯度、協會成立后對漁業行業整體利益的影響、公民結社自由權的實現以及法人資格條件等，而不應以增加工作負擔、控制數量等理由拒絕。通過拒絕成為業務主管單位、不予登記等措施而計劃、控制漁業行業協會數量的思想是不利于行業協會發展的，只會導致未經登記的協會大量出現。事實上，適度競爭是保證行業協會富有活力、健康發展的重要條件，不適應市場經濟的漁業協會應通過市場淘汰，民政部門應及時對其進行注銷。

(3)在建設法治政府、有限政府、責任政府的理念下，注重立法規制與協會章程自治之間的平衡，給予協會盡可能大的自治權。立法應主要從落實《憲法》規定的公民結社自由權、合格法人基本條件以及彰顯行業協會基本特征等方面對行業協會進行規制，同時應為政府部門和司法機關對協會實施行政監管、干預以及法律制裁等提供法律依據，遵循真實、準確、完整、及時和公平原則，建立信息披露制度，規定漁業部門和民政部門對協會章程審核同意權的法律依據，賦予兩個部門同樣的行政處罰權。至于行業協會其他方面的內容，則屬于章程自治的范疇，不同協會的自治章程應不同，而不應強迫其采用統一示范文本；對干預漁業協會事務持消極態度，在無人投訴、無法律依據的情況下，不應主動干涉。另外，鑒于大量的漁業協會屬于農村專業經濟協會，人大或國務院可授權農業部以規章的形式對漁業協會規定不同的法人條件，方便規模小、財力弱的協會登記，解決協會正當性與合法性之間的沖突。

(4)鑒于全國性行業協會、地方性行業協會的含義模糊不清以及由此造成的協會行政官僚級別化、地域分割壟斷、地方保護主義等問題，宜探索建立行業協會的動態管理模式。根據協會的行業影響力和多數會員的住所地、主要經營地以及協會住所地等劃分中央政府和地方政府的行政管理權限。行業影響力可依據會員的生產經營規模、利稅情況、雇員數量等綜合評定；由于會員享有入會和退會自由，對協會的行業影響力可定期評定，進而調整其管理部門；至于協會的住所地、登記地、名稱等應更多地尊重會員的意愿，由章程明確，而沒有必要強制其冠以中國或地方行政區名稱。如此劃分各級政府對行業協會的行政管理權一是有利于公民自由結社權的實現，二是有利于解決我國經濟一直存在的行政地域分割、地方保護主義問題，有利于政府更好地把握經濟政策，實現區域經濟的協調發展。

(5)在市場經濟條件下，用公共財政對漁業協會予以支持應載入《漁業法》，各級政府可采取多種方式支持漁業協會發展。例如，無償劃撥固定資產，給予3～5年的啟動資金；對協會開展的專項活動給予專項資金支持；與協會簽署行政合同，購買協會提供的服務；對漁業協會接受的捐贈、從事的經營給予稅費減免優惠。事實上，由政府對漁業協會予以財政支持在市場經濟高度發達的資本主義國家也是常見的做法，條件是協會必須有合格的發展規劃或項目計劃，依照章程和計劃使用經費，并接受政府審計。

[1]黎 軍.行業協會的幾個基本問題[J].河北法學，2006(7)：26-29.

[2]陳 莉，李 瑞.民法教程[M].廣州：華南理工大學出版社，2007：70-74.

[3]田成山.中國漁業協會促進了中日兩國漁業關系友好發展——早期中國漁業協會工作情況回顧[J].中國水產，2004(10)：21.

[4]竇竹君.行業協會章程的法律規制[J].石家莊鐵道學院學報，2008(4)：34-39.

[5]潘 勁.農產品行業協會：現狀、問題與發展思路[J].中國農村經濟，2007(4)：53-59.

Onlegalissuesrelatingtoindustrialassociationoffisheries

LIU Xin-shan, LIU Hai-ying, LI Xiang

(School of Marine Engineering, Dalian Ocean Univ., Dalian 116023, China)

The industrial associations of fisheries are those associations administered by administrative departments of fisheries. In addition to the major common characteristics (one-sector, voluntariness, non-profit, non-government, self-government) shared by all industrial associations, they also carry exclusive ones, e.g. small number of members, limited finance resource and weak consciousness of civil rights. Hereby, the concept, characteristics, functions and classification of fishery associations were expounded; some problems of laws and policy relating to fishery association were analyzed. It is concluded that a specific regulation of industrial associations of fisheries shall be made; that related administrative approvals and registration shall be created and carried out in accordance withtheLawofAdministrativeApproval； that rights of self-government of association shall be respected; that special policy of financial support to associations shall be declared in the related laws; that regime of information publicity shall be established; and finally that a dynamic model of administration may be created on the basis of associations influence on fisheries.

industrial association of fisheries; social group; civil organization; laws and policy

1671-7041(2010)04-0050-05

DF391.1

A*

2010-03-23

遼寧省社會科學規劃基金項目(L07BJY017)；大連水產學院院列項目(SY2007016)

劉新山(1968-)，男，河北承德人，副教授；E-mailLiu2003@dlfu.edu.cn