例析美國對外政策的國內因素

孫天旭

(北京大學 國際關系學院，北京 100871)

例析美國對外政策的國內因素

孫天旭

(北京大學 國際關系學院，北京 100871)

國內政治的運作是一國對外政策的決定因素之一。作為在世界政治、經濟、軍事、文化等領域長期領跑的美國，其對外政策備受關注。通過分析美國里根政府時期對尼加拉瓜干涉這一政策的國內因素，闡述國內政治的運作對美國對外政策制定和推行的影響，并概述一國制定外交政策應遵循的原則。

美國；對外政策；里根政府；尼加拉瓜

美國是當今世界上最具政治、經濟和文化影響力的國家，尤其是在全球化時代的今天，幾乎在世界任何一個地方若想解決一些重大問題，都很難忽視美國因素的存在。盡管一國對外政策的主要對象是外國，但在一些情況下，內部因素的重要性可能會超過外部因素而成為主導力量。因此，對一國對外政策產生和執行的國內因素的了解將有助于系統看待和把握該國的外交政策。

羅納德·威爾遜·里根是美國第40任總統，從1981年到1989年一共執掌美國最高行政權力8年。他是越戰后唯一能克服總統權力的自相矛盾和年限周期所造成的總統統治危機，并且任滿兩屆并被認為是受到愛戴和成功的總統。[1]51在里根任總統的初期，美國國內經濟存在著高通脹和高失業的壓力，在外交上面臨著諸多挑戰。里根在很大程度上振奮了當時美國人的低沉情緒。

一、里根政府的尼加拉瓜政策及其原因

里根政府對外政策的要務之一就是要遏制和挫敗共產主義在全世界范圍內的擴張，阻止共產主義對美國的威脅?！霸诶锔捌渲\士眼里，世界上受這一危害最大的地區是中美洲。美國對外政策的目標是通過威脅和使用武力擊敗馬克思列寧主義者領導的薩爾瓦多游擊隊以及推翻尼加拉瓜桑地諾革命政權。”[1]52里根政府反對桑地諾解放陣線主要有以下幾個原因。

首先是對國家安全的考慮，這在很大程度上基于反共意識形態。美國擔心中美洲地區共產主義的發展將以尼加拉瓜為基地，首先蔓延到薩、洪、危等鄰國，進而危及巴拿馬運河、墨西哥油田和加勒比通道，最終在美國南大門形成一個廣闊的反美地帶。[2]344其次，美國近一半的外貿、2/3的進出口石油和一半以上的進出口戰略礦物，都要通過巴拿馬運河和墨西哥灣。[2]125在中美洲出現的地區性沖突會對美國的經濟利益造成威脅。如果在中美洲地區出現一個美國的敵對政權，那么這種威脅將會更加嚴重。再次，該政策也是出于美國全球戰略的考慮?；粮裨凇吨忻乐迌牲h委員會報告》中指出，如果美國對尼加拉瓜在臨近家門所造成的威脅不予以考慮，“就會降低我們保障世界上其他地方利益的能力……就勢必減弱我們在全球范圍內施加影響的力量”[3]。對美國來說，在其傳統的勢力范圍的中美洲地區出現一個親蘇的馬克思主義政權是不能接受的，尤其對國內比較保守的右派來說更是如此。從軍事角度看，中美洲和加勒比海地區是與美國全球政策相聯系的一系列軍事和情報活動的舞臺。最后，里根也有其他方面的考慮：他認為拉丁美洲如果被共產主義控制，“會加速非法移民涌入我國，這種人在貧窮的驅使之下已經使我國某些地方的福利機關和學校不勝負擔”[4]278。他擔心美國的經濟沒有能力吸收難民帶來的社會問題。

二、國內各方力量的博弈

1.總統與其工作班子

里根總統在處理很多對外問題上更多的是扮演一個掌舵者的角色，日常事務往往會授權他人去處理，而征募到的一個強有力的總統工作班子可以較為有效地處理他的相關政策。里根總統處理對外政策的主要班子成員有國務卿舒爾茨、中央情報局局長凱西、國防部長溫伯格等。在尼加拉瓜問題上，主要是在凱西領導下的中情局貫徹里根總統的指示精神，其在建立一支破壞并推翻桑地諾解放陣線的敵對力量方面發揮了主要作用。

里根總統并不能使絕大多數美國人相信共產主義威脅的嚴重性和迫切性，即使這種威脅來自距離美國并不遙遠的中美洲地區。因此，里根政府的決策者感到他們沒有別的選擇，只有依賴秘密行動，并在他的中美洲政策上誤導公眾。

中央情報局花巨資對尼加拉瓜境內設施進行空襲和間諜活動，策劃各種各樣動搖桑地諾政權的宣傳活動，并且在其鄰國建立尼加拉瓜反政府武裝的基地。除軍演外，中情局也積極幫助尼加拉瓜反政府武裝進行訓練，提供武器裝備以及各種生活所需物品，廣泛搜集尼加拉瓜的情報，甚至不顧國際法的禁止而在尼加拉瓜的港口布設水雷。這引起了國際輿論的廣泛譴責。

盡管以總統為中心的小集團在許多問題上達到共識，但是當面臨應該采取何種具體行動等問題時，集團內部往往也會出現分歧。

首先，情報部門與外交部門在對于如何實現對外政策目標上產生分歧。由于中情局主要從事的是涉及國外的活動，那么它就與傳統上處理外交事務的國務院在活動領域上出現重合之處；另外，外交部門的“亞文化”之一，就是它強調外交手段是美國對外政策的主要工具。外交官希望通過外交活動在國際上縱橫捭闔，以談判的方式解決問題，而這與中情局的原則完全不同。國務卿舒爾茨“不止一次因為凱西而聲言要辭職”，盡管舒爾茨也堅決主張遏制中美洲的共產主義，支持反桑地諾派，可是他認為凱西太過于愿意承擔風險，而且實際上是在自行制定外交政策而不經國務院的同意。[4]282

另外，國防部與中情局在尼加拉瓜問題上也有不同的意見。美國軍隊從越南戰爭中接受的主要教訓之一就是，除非得到強有力的和明顯的公眾支持，否則就要避免動用軍隊。當中情局在尼加拉瓜的秘密行動逐漸被披露并且國會逐漸限制對中情局在尼加拉瓜的活動撥款時，凱西向國家安全委員會建議將尼加拉瓜的任務轉交給國防部。對此，“溫伯格的反應非常簡單：只要他溫伯格一息尚存，國防部便不能接管此事。他決意不使軍隊參與得不到國會和公眾充分支持的任何事情?！盵5]258-259軍隊中的很多官員還清楚地記得，越南戰爭是怎樣一步步由于美國的介入而升級的，再次派駐軍隊到一個叢林國家介入該國的內部爭端很容易讓人們想起越南戰爭的夢魘，所以軍方的領導人對此是堅決避免的。

最后，在對尼加拉瓜的政策上，舒爾茨與溫伯格也存在不同意見，但是這種政策之爭是有個人目的在其中的，這是一場政治形象、地位和政治影響之爭。舒爾茨曾鼓動里根同意讓他在1984年6月對尼加拉瓜進行秘密訪問，并且同桑地諾領袖丹尼爾·奧爾特加進行會談。這件事使溫伯格氣惱萬分。[6]320

由此可見，總統的小集團內部對于同一外交政策有不同意見也是經常存在的。但是，當這個小集團開始執行政策時，他們會發現有很多限制和約束，其中最直接的阻礙就來自國會。

2.國會的影響

為了保證中情局在尼加拉瓜所從事的秘密行動得以進行，里根政府抵制、避開國會對中情局的監督，政府官員經常會對國會議員撒謊或進行誤導，中情局也不愿意與眾參兩院情報委員會分享情報。里根政府認為美國面臨的形勢如此嚴峻，以至于他有權避開國內民主機制的限制去力促海外民主制度的建立。

國會對政府在尼加拉瓜政策上的影響主要通過兩種途徑，一是使用財權與立法權，二是使用監督權與調查權。這兩種方式在制約里根政府的尼加拉瓜政策上都有明顯的體現。1982年12月8日，眾議員博蘭在眾議院重申：禁止將資金用于顛覆尼加拉瓜政府。他的這項聲明很快被人們稱為“博蘭修正案”，并在眾議院得到通過。[5]242從1982年開始，國會先后通過了5個博蘭修正案，表明國會對于中情局在尼加拉瓜日益高漲的行動感到不安。

1984年，中情局在尼加拉瓜港口安置水雷一事在國際上引起了強烈反響?！斑@件事劃出了一條道德分界線，一些罪惡的行為被暴露在光天化日之下。在可接受與不可接受的事情之間使人清楚地看到那條分界線。布雷是不可接受的?！盵7]3641984年4月10日，共和黨占多數的參議院以84∶12票的壓倒多數通過一項決議，反對使用聯邦資金在尼加拉瓜水域布雷。4月12日，美國眾議院也通過決議，反對把美國的錢用于在尼加拉瓜港口布雷，認為這是不合法的戰爭行為。[2]3461985年，國會又切斷了1985年和1986年美國對尼加拉瓜反政府武裝的所有直接和間接的援助。[1]301

由于中情局的活動受到了國會的調查，再加上國會對中情局的活動資金進行了嚴格的限制，里根總統為了實現他的中美洲政策，就避開國會，將活動的中心由中情局轉到國家安全委員會。里根政府通過與伊朗搞武器交易換人質，并且將賣武器的收益繼續秘密援助尼加拉瓜的反政府武裝。這一系列事情敗露之后，引起美國國內外一片嘩然，被稱為“伊朗門事件”。政府用賣武器的錢繼續發動企圖推翻尼加拉瓜桑地諾政權的秘密戰爭，這就違背了國會通過的并且總統也認可的禁止向尼加拉瓜反政府武裝直接或間接提供援助的規定。因此，當得知向伊朗出售武器得到的錢是用來支持尼加拉瓜反政府武裝時，眾參兩院的聯合調查也就不可避免了。一份國會調查報告指控說，秘密資助尼加拉瓜反政府武裝之事，違反了憲法中制約行政權力的最重要條款：總統只有在他確能使國會同意撥款的前提下才能在一個項目上使用經費。[6]371

3.社會團體與利益集團

社會團體和利益集團在美國對外政策中所起的作用是不確定的，這是因為各個團體存在不同的利益訴求，尤其是在越南戰爭之后，美國社會中的“反共一致”已經不存在，因此所謂的對外交政策的爭論停止在大洋之邊的情況也就越來越少見。

因為國會在資金劃撥上與總統發生了爭執，為了突破國會對政府援助中美洲反對派的禁令，里根政府開始向各種民間的反共團體求援。這些團體包括約翰·辛格勞將軍的美國反共聯盟，卡爾·錢奈爾的右翼資金籌措的團體，搞武器交易的理查德·西科德將軍的公司。[1]431這些團體并非全都是出于意識形態考慮，而是還有其他的利益需求。以理查德·西科德將軍參與援助尼加拉瓜的反政府武裝為例，凱西提出希望西科德參與時，“他顯得并不十分積極，后來他同意了，但明確提出，他參加的條件是看他能否丟棄他所從事的其他商業活動……他會從他工作的收益中得到補償”[8]。

盡管里根政府極力提高公眾對于中美洲問題嚴重性和迫切性的認識，但是中美洲的共產主義威脅并沒有成為大多數公眾最優先考慮的問題，許多社會團體和政治反對派對里根政府的中美洲政策公開提出批評。尤其是那些傾向于自由主義的人士和左翼團體，他們激烈批評里根政府對反政府武裝提供援助，并且對反政府武裝的暴行予以揭露。

4.大眾媒體

大眾媒體對政府推行的對外政策所產生的影響也是兩面性的。首先，政府通過媒體發布大量信息，在某種程度上會利用媒介，政府領導人發表講話也會在很大程度上影響輿論的導向。但另一方面，由于大眾媒體所具有的獨立性以及新聞媒介所具有的報道事實、執行監督等方面的職能，它會對政府推行對外政策產生相當大的制約。大眾媒體本身也很難形成輿論一致，所以政府在推行對外政策時必須兼顧媒體的“左”“右”兩種傾向，否則就會給自己帶來很大麻煩。

政府的中美洲政策在國會遇到阻礙之后，便希望把中美洲地區出現的狀況公之于眾，以產生輿論來影響國會。里根寫道：“我不時地在電視上講話，向國會聯席會議發表講話，也向其他的聽眾講話，談中美洲的問題，我希望這會帶來美國人的踴躍支持，就像他們在國會通過經濟恢復計劃時所表現的那樣?！盵4]284政府企圖將它們的政治意圖強加于新聞媒介，必要時甚至采用作假或說謊的辦法，以使其對外政策免遭厄運。

但是總統并不總是與媒體步調一致，媒體會經?！氨稀笔拐幱诜浅ｋy堪的境地。媒體會派記者去實地了解真實情況，如果發現政府歪曲事實或者言行不一，政府就要面臨相當大的挑戰。1981年12月4日，里根總統發布行政命令第12333號，命令重申禁止從事暗殺活動。[7]450但是，里根政府試圖改變政策最有爭議的領域之一，是美國參與政治暗殺。中情局為尼加拉瓜行動準備了一份訓練手冊，建議應從事恐怖主義和“中立”——特工人員的“暗殺”同義語——甚至針對平民百姓。當新聞界獲悉這些話后，立即引起了一場政治上的軒然大波。[1]208《紐約時報》刊登了一篇名為《中央情報局教給尼加拉瓜反叛分子如何殺人》的文章，將中情局準備的名為“游擊戰中的心理戰”的訓練手冊一事披露出來，這本90頁厚的手冊還鼓動反叛分子們去綁架桑地諾政府中的所有官員和工作人員。[5]432最后，里根總統不得不公開表示有關對暗殺行動的種種限制沒有任何變動。事實上，在里根政府的中美洲政策上，媒體的批評聲音一直不斷。就美國對尼加拉瓜的干涉一事來看，大眾媒體是政府推行其對外政策的重要監督力量。

5.國內大眾

由于越戰后美國國內“反共一致”輿論的崩潰，僅僅利用“共產主義威脅”是很難得到國內大眾廣泛支持的。調查統計顯示，里根總統僅能說服不到40%的美國人支持他在中美洲的反共政策。[1]351盡管總統有著堅定的信念，并反復進行公開解釋，但白宮始終沒有能夠爭得公眾輿論的廣泛支持。

一方面，很多美國人對國際事務的興趣并不大。1988年的一次調查發現，關于美國對中美洲的外交政策，只有一半的美國人知道桑地諾分子和反政府武裝一直在戰斗，而且美國人大都錯誤地認為美國政府正在支持薩爾瓦多游擊隊和尼加拉瓜政府。[1]346另一方面，即使在關心中美洲事態發展的人當中，所謂的“來自共產主義的威脅”也沒有成為很多人最主要的關切內容，因而也就無法產生一致有效的輿論。

值得關注的一點是，盡管美國的對外政策可以發生變化，但是它必須在美國的政治文化傳統所限定的框架內進行調整。這就要求政治領導人必須將對外政策與多數美國人所認同的文化價值聯系起來。例如里根政府在對其尼加拉瓜政策進行宣傳時，就用共產主義對自由、民主和美國生活方式的“威脅”以及蘇聯這個“邪惡帝國”在背后支持尼加拉瓜來恐嚇反對的聲音，以爭取得到更多的支持。

三、結 語

白宮為了在尼加拉瓜進行秘密戰爭與國會進行了一場公開的政治斗爭。在尼加拉瓜準軍事行動執行的幾年間，總統與國會多次激烈交鋒，里根總統為爭取國會對尼加拉瓜反政府力量的撥款而“奮不顧身”，但是他仍舊面臨巨大的制約和挑戰。曾任肯尼迪總統和約翰遜總統國家安全顧問的麥克喬治·邦迪在尼加拉瓜港口布雷一事的爭論之后寫道：“十分明顯，25年來的秘密軍事與準軍事行動的歷史記錄都是暗淡的……秘密行動的設想乃建立在一種愿望和希望之上。其理論首先關注的是戰術考慮、措施方案，以及勝利的條件，這些設想和理論似乎都沒有去努力估計秘密行動對美國外交政策的真正影響?！盵7]450-451里根政府前期的參謀長聯席會議主席戴維·C·瓊斯將軍“對總統批準尼加拉瓜行動感到驚愕”，在他看來，很難斷定所有中美洲問題的禍根就是古巴或蘇聯。凱西是在戴著東西方斗爭的有色眼鏡看問題，似乎沒有共產黨人就不存在問題了。瓊斯將軍認為，“更重要的因素是那些國家的社會、經濟問題，那些問題使它們變成了適于馬克思主義者起義的土壤”。[5]178

里根政府對尼加拉瓜的干涉動機是綜合了多種因素考慮的結果，但是其中非常重要的一點是里根政府出于對共產主義的仇視，對具有馬克思主義傾向的桑地諾民族解放陣線在尼加拉瓜取得政權的恐懼。他們擔心尼加拉瓜背后有古巴的支持，擔心這是蘇聯在全球范圍內進行擴張的行動。總之，在很大程度上是出于意識形態的考慮。國家對外政策的制定所力圖避免的一個失誤就是不應該將那些先驗的、抽象的原則和意識形態作為國家制定對外政策的全部出發點，甚至最后主導了外交，使外交變成了意識形態的“奴隸”。

由于里根政府的中美洲政策無法得到全面廣泛的支持，因而最后鋌而走險，越過了法律的限制而繼續秘密行動。當事情被曝光后，里根政府就不得不面臨重大的政治危機——“伊朗門事件”及其導致的嚴重后果。

[1]杰里爾·A·羅賽蒂.美國對外政策的政治學[M].周啟朋,傅耀祖,等,譯.北京：世界知識出版社，1997.

[2]徐世澄.帝國霸權與拉丁美洲——戰后美國對拉美的干涉[M].北京：世界知識出版社，2002.

[3]馬嘉瑞.淺析本屆里根政府對尼加拉瓜的政策[J].拉丁美洲叢刊，1985(4)：8-13.

[4]羅納德·威爾遜·里根.里根回憶錄——一個美國人的生平[M].何 力，譯.北京：新華出版社，1991.

[5]鮑勃·伍德沃德.里根與布什——中央情報局的秘密戰[M].朱 燕,等,譯.沈陽：遼寧教育出版社，1989.

[6]赫德里克·史密斯.權力游戲——華盛頓是如何工作的[M].肖 峰,姬金鐸,等,譯.北京：中國人民大學出版社，1991.

[7]約翰·普拉多斯.總統秘密戰——戰后中央情報局和五角大樓的隱蔽行動[M].謝 勇,梁 東,等，譯.北京：時事出版社，1989.

[8]奧利弗·諾斯.伊朗門內幕大曝光[M].楊優明,等,譯.北京：中國國際廣播出版社，1992:146-147.

AnalysisondomesticpoliticfactorsinforeignpolicyoftheUSbycase

SUN Tian-xu

(School of International Studies, Peking Univ., Beijing 100871, China)

The process of domestic politics acts as one of the major factors in shaping foreign policies of certain countries. As for the US, which plays a leading role in aspects of politics, economy, military and culture of the world, its foreign policies are all the time under the spotlight of the world as well. Based on the analysis of the domestic politic factors directing the interference policies on Nicaragua in the Reagan-administration period, the paper elaborated the influence of domestic politics process on the formulation and implementation of the US foreign policy, and summarized the principle of making foreign policies of certain countries.

the US; foreign policy; Reagan-administration; Nicaragua

1671-7041(2010)04-0096-04

D712.22

A*

2010-04-09

孫天旭(1988-),男，遼寧大連人；E-mailsuntianxu8816@163.com