論高校辦學自主權的實施及其監督和約束機制

□常 彥 [定西師范高等專科學校 定西 743000]

論高校辦學自主權的實施及其監督和約束機制

□常 彥 [定西師范高等專科學校 定西 743000]

研究高校辦學自主權，首先要研究高校如何實施辦學自主權，否則，辦學自主權也會演化為毫無約束的“自由權”而濫用，反而影響和阻礙高校健康發展。在我國現階段，高校實施辦學自主權必須堅持有效性和有利于學校發展這個原則。一要大力提高高校自身的獨立生存能力和自主辦學水平，二要繼續堅持政府對高校的宏觀指導和監督，三要促使高校建立自我約束機制。特別是在各高校盲目攀比、求大求全，以致很多高校出現趨同化的現階段，自我約束機制的建立顯得更加急迫。

高校；辦學自主權；有效性；外部監督；自我約束

二、我國高校辦學自主權范圍的擴大與界定

我國高校辦學自主權從提出到確立，事實上是隨著我國經濟體制改革而逐步推進和發展的，高校辦學自主權從無到有，自主范圍由小到大，經歷了一個逐步完善的過程。

“1980年左右使用的高校辦學自主權的概念，其權利內容僅指在收費制度方面賦予高校一定的權利，相對于當時計劃經濟體制下的高校，是權利的‘從無到有’”[2]。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“在執行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學校有權在計劃外接受委托培養學生和招收自費生；有權調整專業的服務方向，制訂教學計劃和教學大綱，編寫和選用教材；有權接受委托或與外單位合作，進行科學研究和技術開發，建立教學、科研、生產聯合體；有權提名任免副校長和任免其他各級干部；有權具體安排國家撥發的基建投資和經費；有權利用自籌資金，開展國際的教育和學術交流，等等。”高校辦學自主權擴大至招生、專業調整、科研、人事、經費使用、國際學術交流等六個方面。1993年《中國教育改革和發展綱要》指出：“要在招生、專業調整、機構設置、干部任免、經費使用、職稱評定、工資分配和國際合作交流等方面，分別不同情況，進一步擴大高等學校的辦學自主權。”經過一段時期的努力，我國高校辦學自主權的范圍得到進一步擴大和明晰，1998年的《中華人民共和國高等教育法》將高校辦學自主權的范圍和內容以法律條文的形式作了明確而具體的規定：1) 高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例。2) 高等學校依法自主設置和調整學科、專業。3) 高等學校根據教學需要，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動。4) 高等學校根據自身條件，自主開展科學研究、技術開發和社會服務。5) 高等學校按照國家有關規定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作。6) 高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備。7) 按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配。8) 高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。隨著《高等教育法》對高校辦學自主權內容的明確界定，我國高校辦學自主權既進入法律軌道，又有了具體實施的依據。

三、有效實施辦學自主權的保障措施

不論從理論上還是實踐上看，高校辦學自主權并不可能成為“特權”而不加干預地任意實施，因為高校辦學自主權的擁有和實施，都是為了提高高校的辦學水平，不利于高校發展的所謂“自主”，都應該通過監督等措施加以限制或改正。因此，高校辦學自主權實施的保障措施或機制顯得尤為重要，這是高校辦學自主權有效實施的前提和基礎。

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“國家及其教育管理部門要加強對高等教育的宏觀指導和管理。教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校的辦學水平進行評估，對成績卓著的學校給予榮譽和物質上的重點支持，辦得不好的學校要整頓以至停辦。”此決定在肯定高校辦學自主權的同時，強調國家及其教育管理部門對高等教育的宏觀指導和管理，實質上就是對高校辦學自主權的監督，這是高校有效實施辦學自主權的外部監督機制。1993年《中國教育改革和發展綱要》指出：“學校要善于行使自己的權力，承擔應負的責任，建立起主動適應經濟建設和社會發展需要的自我發展、自我約束的運行機制。”高校善于行使自主權，積極承擔應負的責任，建立自我約束的運行機制，是高校辦學自主權有效實施的關鍵性保障，這是高校有效實施辦學自主權的內部約束機制。對此，《中華人民共和國高等教育法》規定：“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項。”（第四十二條）；“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。”（第四十三條）；“高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估。”（第四十四條）。這就是說，高校辦學自主權的實施，高校本身要有其能力和水平，同時，其內要堅持民主原則，并建立自我約束的運行機制；其外要接受教育行政部門的指導和監督，包括以評估形式對高校辦學水平、教育質量的監督。這是我們在探討高校辦學自主權時首先應該明確的一個問題，也是高校在實施辦學自主權之前要考慮的一個重要因素。如果高校不善于行使自主權，不承擔應負的責任，也沒有自我約束機制，高校就不可能有效行使自主權。在這種情況下，教育行政部門的宏觀指導和監督就不可缺少。放任型的自主就等于沒有約束性的“自由”，反而不利于高校健康發展。所以，高校辦學自主權的實施，首先要提高其自主辦學水平，同時必須要有自我約束和監督機制。

四、高校辦學自主權及其實施

本文給“高校辦學自主權”的定義為：是指高校為了自身健康發展，作為獨立法人，依法獨立行使其教育教學及管理的權利。從此定義可以看出，高校辦學自主權的實施，起碼有三個前提條件：一是自主權必須依法行使；二是自主權的實施具有獨立性；三是自主權的行使是為了高校自身健康發展。我國高校自主權的法律依據已經確立，而其實施自主權的獨立性有待完善。之所以其實施自主權的獨立性有待完善，一個重要原因，就是高校不善于行使自主權，或一些高校還不具備獨立生存能力，不具備自主辦學水平。同時，在行使自主權時，缺少約束機制，沒有從高校健康可持續發展的角度出發，往往急功近利，結果適得其反。我們在理解辦學自主權這個問題時，一定要客觀、全面、科學，要結合我國國情和實際，明確自主權在那個階段、什么基礎上自主、如何自主。

首先，高校自主權有一個逐步完善的過程。高校自主權從沒有到有、再到完全自主，必然要經歷一個過程。就像任何改革一樣，都要有一個漸進過程，一步到位的改革好是好，但必須要考慮與之相關聯的其他因素的同步到位，否則，很難達到預期的結果。“高校辦學自主權是個歷史范疇，在不同的歷史時期有不同的內涵。在我國，高校辦學自主權是伴隨經濟體制改革和高等教育改革進程而提出并廣泛使用的一個概念”[2]。顯然，它有一個漸進和完善的過程。從以上高校辦學自主權的發展歷程我們可以清楚地看出，高校辦學自主權不論從范圍還是內容，都在逐步完善的過程中不斷發展，在不同時期，其自主范圍和自主程度必須要與高校本身及社會發展相適應，即使在高校辦學自主權的范圍和內容明確界定的情況下，其自主也要有與之相適應的能力和水平作支撐。

其次，高校自主權也有一個適度的問題。什么該自主、自主到什么程度，也要根據具體情況確定，不能一說到自主就無限度地自主。我國高校發展由于之前各種因素的限制，較少具有自主權，說到自主，便有極端的想法和做法，結果事與愿違。我國高校目前的情況是，該自主的不能自主，而該適度自主的卻無限度自主。比如高校自主招生，“教育部給高等院校自主招生權，這是我國高等教育近年來最成功的改革之一”[3]。它既可以根據高校辦學特色為自己招收到具有特殊才能的學生，又能有效促進中小學素質教育，是一項一舉多得的改革措施。但是在具體實施中，各高校并沒有充分發揮“自主權”，結果把自主搞成了“降分”。而應該根據學校屬性適度自主的學科、專業設置，由于利益誘惑，無限度自主。目前，我國大多本科院校、特別是專業院校幾乎都辦成了門類齊全的“綜合型院校”，很多院校失去原有特色和優勢，結果把學校辦成了“四不像”。

再次，高校自主必須首先有利于高校發展。自主是為了發展，為了提高，不能為自主而自主。如果某些自主還不具備條件或不利于學校發展和有礙于學校發展，這樣的自主就應該暫緩，待條件成熟時再實施自主，這才是科學、負責的自主態度。

另外，高校自主權的運用也有一個文化環境和思想觀念的因素。如果我們考察國外高校的發展就會發現，他們的戰略是特色發展，目標是所屬領域最優。他們把自主權首先看作是責任，在運用自主權上十分謹慎。“美國研究型大學基本上屬于保守派，它們尋求改變時總是行動謹慎而緩慢”[4]。而我們的大學大多屬于“冒進派”，只要有“利”可圖，應負的責任大多放到一邊，搶抓機遇圖謀利益這是首要的選擇。首先把自主權看作權力，這是我國大多數高校一貫的思想觀念。

最后，自主并不是毫無約束的“自由”，高校自主也要有外部監督和內部約束，發達國家是這樣，我國更應該如此。還是以高校專業設置為例，號稱以辦學具有充分自主權的美國，其高校專業設置也具有嚴格規范的程序。“美國高校專業設置可以不受政府編制的學科專業目錄的限制，但這并不意味著政府在高校專業管理上無所作為。其實，美國各州政府十分重視高校專業建設，只不過是在尊重大學自治的基礎上講究管理方式，更多地采用互動式的協商管理。即便是私立高校的專業設置也可能受到政府的監管，作為其獲得由政府提供的學生貸款等資助的條件。”以設置一個新專業為例，美國高校專業管理的具體步驟為：1) 高校論證設置一個新專業的可行性。2) 高校向州政府管理機構提出設置新專業的意向。3) 高校擬定新專業設置的申請書。4) 州政府管理機構將申請書分發給其他受影響的高校，征求他們的意見和建議。5) 州政府管理機構對申請書提出意見和建議。6) 高校提交正式的專業設置申請書。7) 正式的申請書由政府管理機構和外部咨詢機構聯合評審，或交由專業評審委員會評審。8) 政府管理機構作出通過或有條件通過、否決、延期決定等三種審批決定。9) 如果是有條件通過，高校將解決政府管理機構提出的問題。政府管理機構將在一個較短的時間內（例如一年后）重新評審專業。10) 如果審批決定正式通過，高校可以開辦專業。11) 如果被否決，高校有權申訴，或者修改后重新申訴。12) 新專業第一屆學生畢業后，專業可能要接受一次深入的全面評估[5]。就是說，在美國，高等院校增設新專業是一項非常嚴肅的事情，各高校不可能因為所謂的辦學自主權而想增設專業就增設專業。高校本身也對新增專業非常謹慎，絕不為了求大、求全盲目發揮辦學自主權。

在我國，“提到辦學自主權，容易被誤認為是取消或弱化政府對高校的管理，其實不然。政府對高校進行宏觀管理，是高校有序運作的必要前提。學校謀求辦學自主權的關鍵是在政府宏觀指導下，實現管理和制度上的創新。作為高水平大學應擺脫大眾化的管理和評測機制，在院校充分調研的基礎上，制定一套自我約束機制。自我約束機制是高水平大學辦學自主權的核心，是學校快速、健康、持續發展的重要保障”[6]。在我國現階段，高校實施辦學自主權必須堅持有效性和有利于學校發展這個原則。一要大力提高高校自身的獨立生存能力和自主辦學水平；二要繼續堅持政府對高校的宏觀指導和監督；三要促使高校建立自我約束機制。特別是各高校盲目攀比、求大求全，以致很多高校出現趨同

化的現階段，自我約束機制的建立顯得更加急迫。高校要根據各自的辦學章程、學校定位、培養目標、服務對象以及特色優勢，在充分論證的基礎上制定具有相對穩定性的學校發展規劃。以學校發展規劃為藍本，科學而有效地發揮辦學自主權，將學校建成各自領域的高水平大學，這才是高校實施辦學自主權的歸宿。

[1] 胡娟. 厘清權利性質是落實高校辦學自主權的關鍵[J]. 中國高教研究, 2009, (6): 38～41.

[2] 李正元, 楊建文. 試論我國高校辦學自主權問題.蘭州大學學報社會科學版, 2008, (6): 144～148.

[3] 常彥. 高校自主招生能有效推進素質教育[J]. 教育與職業, 2009, (7): 87.

[4] R·阿特肯森, W·博蘭皮得.科學研究與美國研究型大學[J]. 復旦教育論壇, 2009, (3): 5-11, 53.

[5] 王莉華, 顧建民. 美國高校專業管理制度和運行機制[J]. 高等工程教育研究, 2009, (3): 90-94.

[6] 陳麗萍. 論高水平大學建設的制度創新[J]. 國家教育行政學院學報, 2008, (12): 39-44.

編輯 范華麗

On the Autonomous Right of the University, and Its Supervision and Restriction

CHANG Yan
(Dingxi Teachers’ College Dingxi 743000 China)

Before the study of the autonomous right of the college and university is done, the way about how to implement the autonomous right must be studied. Otherwise, the autonomous right will be abused without any restriction, affecting and hindering the healthy development of the college. In China, when the college implements the autonomy, they must adhere to the two principles: effectiveness and being beneficial to the school. First,promotion must be made in the ability of the college’s independence and the level of its autonomy. Second, the macro instruction and supervision must be given to the college by the government. Third, the mechanism of the college’s self-discipline must be established. Particularly, at the present stage, when the colleges are very similar caused blind competition in the size and scale, the establishment of mechanism of the self-discipline is much more urgent than ever.

colleges; autonomous right; effectiveness; supervision from outside; self-discipline

G471

A

1008-8105(2010)06-0092-04

在我國近年高等教育改革和發展研究中，高校辦學自主權始終是一個爭論比較激烈的話題，成為我國高校改革和發展中的一個熱點和難點問題。很多專家、學者和教育理論工作者對高校辦學自主權提出了自己的理解和建設性建議，但是，大多論點一致：我國高校缺乏辦學自主權；高校應真正落實辦學自主權，等等。對高校如何實施辦學自主權等實質性問題研究較少。本文認為研究高校辦學自主權，首先要研究高校如何實施辦學自主權，否則，辦學自主權也會演化為毫無約束的“自由權”而濫用，反而影響和阻礙高校健康發展。

一、我國高校辦學自主權的提出和確立

我國高校辦學自主權，最早是在1979年12月6日由蘇步青、李國豪發表在《人民日報》上的一篇文章中提出的，文章呼吁給高等學校一點自主權[1]。隨之出現了有關擴大高校辦學自主權的提法和討論，并開始探索和嘗試以簡政放權、擴大高校辦學自主權為主的高等教育宏觀改革。之后，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出：“當前高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統得過多的管理體制。在國家統一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力。”并提出了以擴大高校辦學自主權為核心的一系列政策。這是我國首次以政策性文件形式提出高校辦學自主權問題。1993年《中國教育改革和發展綱要》指出：“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。”此綱要不但提出了通過立法明確高校辦學自主權，而且提出了高校法人地位的確立。兩年后，1995年的《中華人民共和國教育法》確認了高等學校的法人地位。1998年的《中華人民共和國高等教育法》對高校辦學自主權作了具體明確規定，第十一條規定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”第三十條規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。”并具體規定了高校享有的逐項辦學自主權。至此，我國高校辦學自主權從政策規定上升到國家法律層面，辦學自主權以法律形式賦予各高等院校。

2010 - 05 - 22

甘肅省教育廳第二批科研項目（0619B-02）；定西市科技發展計劃項目（2006-6-22）.

常 彥（1964 -）男，教授，甘肅省定西師范高等專科學校教育科學研究所秘書長.