北部灣海域環境污染相關法律問題

王 威

(1.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026; 2.廣西政法管理干部學院 民商法系，南寧 530022)

北部灣海域環境污染相關法律問題

王 威1，2

(1.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026; 2.廣西政法管理干部學院 民商法系，南寧 530022)

通過對北部灣海域生態環境的表述，結合中國海洋環境污染情況，闡述保護北部灣海域環境的法律措施，并展望保護北部灣海域環境的設想。

北部灣海域；海洋環境污染；法律救濟

北部灣位于我國南海西北部，是一個半封閉、潔凈的大海灣。它東臨雷州半島和海南島，北臨廣西，西臨越南，南與南海相連，面積接近13萬km2，比渤海面積略大。北部灣是我國大西南地區出海口最近的通路，重要港口有北海、防城、欽州和洋浦等。2008年1月，我國通過了《廣西北部灣經濟區建設規劃綱要》，推動我國經濟持續發展的第四極——北部灣經濟區的全面建設開始，一些重大的工業項目已經開工建設或申請開工建設。北海有林漿紙一體化項目、鋁型材精加工等項目建設，以及中石化北海煉油廠異地搬遷、鐵山港重油化工、中集集團北海裝備制造等重大項目，防城港有武漢鋼鐵項目和核電項目，欽州有中石油1000萬t煉油廠項目和林漿紙一體化項目。這些重大、特大型項目的建設，是基于廣西優良的地理位置和擁有我國大西南最近的出海通道，必然會促進廣西港口的快速發展。國際航運業、沿海航運業也隨之膨脹，大型船舶往來穿梭和停泊，為廣西的跨越式發展帶來了百年難遇的機遇。然而，大型項目的建設和船舶的密集穿梭、靠泊、停泊等將不可避免地對北部灣海域造成嚴重的環境污染。本文從法律層面上對如何避免、處理海洋環境污染進行探討。

一、北部灣海域環境污染將會帶來的影響和危害

北部灣是我國18 000 km海岸線上至今仍保留大面積清潔海水的海灣，是我國著名的天然“魚倉”和“鹽倉”，擁有豐富的海洋生物資源，盛產鯛魚、金線魚、竹英魚等50余種有經濟價值的魚類及蝦、蟹、貝類等。馳名中外的合浦珍珠(又稱南珠)就產在這里。沿岸河口地區有許多紅樹林，擁有世界少有的完整海草床、珊瑚礁等生態系統。就北部灣而言，海洋環境的污染主要有兩種途徑。一是陸源污染，比如內河排污等，也包括海岸工程建設項目污染和海洋工程建設項目污染。因為工業項目建成后，大量的工業廢水會連同生活廢水排入海里。二是船源污染，有以下幾種情況：(1)船舶操作污染源，一些船員為省事故意將含有有害物質的洗艙污水和機艙污水排入海洋；(2)海上事故污染源，船舶碰撞、擱淺、觸礁等事故使各種油類物外溢、滲漏，對海洋造成污染；(3)船舶傾倒污染源，即船舶故意將陸地工廠產生的廢料、生活垃圾等污染物質傾倒入海洋。不管陸源污染還是船源污染，對海洋的污染都將是巨大的。北部灣大部分為幾十米深的淺海，海流較弱，水交換滯緩，污染物不易擴散，如果不能有效地控制排污數量，這片海域將很快受到污染，后果不堪設想。以渤海為例，足可證明工業化對海洋環境的危害。渤海曾經是我國北方的“魚倉”“鹽倉”，但從20世紀80年代開始，渤海水質遭陸源污染和船源污染而急劇惡化。渤海生態系統已經嚴重退化，生物多樣性急劇減少，優勢種群基本消失。今后的北部灣會不會重蹈渤海之覆轍？這的確是需要深思和面對的嚴肅課題。

二、目前中國進行北部灣海域環境保護的法律依據

新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國先后頒布了《環境保護法》《海洋環境保護法》《環境影響評價法》《漁業法》《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《防止拆船污染環境管理條例》《專項規劃環境影響報告書審查辦法》《船舶污染物排放標準》《規劃環境影響評價條例》《防止船舶污染海域管理條例》等法律、法規及規章，并先后加入了《聯合國海洋法公約》《國際油污損害民事責任公約》《國際油污防備、反應和合作公約》《國際防止船舶造成污染公約》等國際公約。有法可依，還必須做到執法必嚴、違法必究。環保部門要嚴格按照環保法律、法規限制污染項目的建設，嚴把環評關，盡可能杜絕污染項目進入北部灣地區。對有排污的企業，要監督其進行排污達標，如有違反，必須采取有力措施，實行關、停、整改，追究責任人的法律責任；海事部門要依法對進出港船舶進行有效監管，一旦發現船舶有溢、漏油隱患，必須截停整治，直到隱患消除為止。令人欣慰的是，近年來我國在污染環境懲治方面加大了力度，江蘇鹽城市鹽都區人民法院于2009年8月14日以投放毒害性物質罪對鹽城市“2·20”特大水污染事件嫌犯、原鹽城市標新化工有限公司董事長胡文標一審判處有期徒刑11年。這是中國首次以投放毒害性物質罪，對違規排放造成重大環境污染事故的當事人判刑。此前，中國在對類似的污染事件追究刑事責任時，均以重大環境事故污染罪追究犯罪嫌疑人的刑事責任。中國法院開始以新的罪名來追究污染環境者的刑事責任，其罪名更重，懲處刑期也更長，顯示了中國對嚴重污染環境事件的打擊力度在進一步加大。

三、中國對北部灣海域環境污染的法律救濟措施

首先，要做到有法可依并正確適用法律。就海洋污染而言，污染源不同，所適用的法律迥異。就陸源污染損害賠償來說，適用法律相對簡單，主要適用《民法通則》《海洋環境保護法》《環境保護法》和《漁業法》。對船舶油污損害賠償的法律適用就相對復雜。具有涉外因素的船舶污染民事賠償應優先適用我國已經締結或參加的國際公約，這已經是共識；但由于我國沒有專門的船舶污染損害方面的立法，近年對有關從事沿海運輸的船舶污染賠償如何適用法律則存在諸多爭議。根據產生油污船舶的船籍、航線和用途，適用的法律可能是國際公約，也可能是國內法。國際公約有《1992年國際油污損害民事責任公約》《設立國際油污損害賠償基金國際公約》和《2001年燃油污染損害民事責任國際公約》；國內法主要有《民法通則》第117條和124條，《海商法》第11章，《海洋環境保護法》第90條和第92條。[1]最高院于2005年發布了《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》(以下簡稱《2005年會議紀要》)。該紀要明確規定：“我國加入的《1992年國際油污損害民事責任公約》(以下簡稱1992年油污公約)適用于具有涉外因素的締約國船舶油污損害賠償糾紛，包括航行于國際航線的我國船舶在我國海域造成的油污損害賠償糾紛。非航行于國際航線的我國船舶在我國海域造成的油污損害賠償糾紛不適用該公約的規定。對于不受1992年油污公約調整的船舶油污損害賠償糾紛，適用《中華人民共和國海商法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》以及相關行政法規的規定確定當事人的責任；油污責任人亦可以依據《中華人民共和國海商法》第十一章的規定享有海事賠償責任限制。”對此，理論界、司法界尚有不同看法，甚至提出不客氣的批評，認為該紀要超越了法律，但一些基本的法律，如《海商法》未修改或專門針對船舶油污賠償的法律未出臺前，最高院的上述紀要就是審理船舶油污案件如何適用法律的準則，有關法律適用問題的紛爭暫時塵埃落定。國務院于2009年9月2日頒布了《防治船舶污染海洋環境管理條例》，該條例將于2010年3月1日生效，《防止船舶污染海域管理條例》將隨之失效。該條例對船舶油污的法律適用的規定與《2005年會議紀要》完全不同，該條例第52條第1款規定：“船舶污染事故的賠償限額依照《中華人民共和國海商法》關于海事賠償責任限制的規定執行。但是，船舶載運的散裝持久性油類物質造成中華人民共和國管轄海域污染的，賠償限額依照中華人民共和國締結或者參加的有關國際條約的規定執行。”該條例沒有把船舶的國籍作為適用不同法律的依據，而是以船舶是否載運散裝持久性油類物質來確定所適用的法律，并以此來確定其賠償限額。相比較而言，該條例的規定比《2005年會議紀要》無疑更為科學、公平、合理。

其次，海域污染受害方依法積極向責任方索賠，盡可能地彌補損失，修復環境。一旦出現污染事故，環保、海事、海洋、漁業等部門要第一時間應對，采取有效措施清污，防止污染面擴大。同時，進行調查取證，確定責任人，核實損失金額。

(1)海水養殖受害方的索賠。北部灣是貝類、魚蝦的傳統養殖海域，海域一旦受到污染，對于酷愛清潔水質的水生物即是滅頂之災，損失不可避免。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第4條第(三)項規定：“因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。”按照該規定對舉證責任的分配，污染受害人需要舉證證明加害人實施了污染行為，以及受害人因污染所受到的損害。但實踐中，我國的海水養殖方經營很不規范，很多時候沒有證據證明養殖戶投入了多少以及受了多少損害，導致索賠困難。在這個方面，筆者建議加強海水養殖的監管，在我國水產漁業部門設立養殖數量、品種等登記備案制度。這樣不僅有利于維護海洋環境，也使以后發生損害時有據可查。

(2)海事部門依法索賠應急及清污費用。船舶發生油污事故，尤其是油船發生原油泄漏，污染面積大，危害程度深。海事部門除對油污本身進行依法調查外，還要立即采取應急措施和組織清污。一方面要盡可能縮小其污染區域，另一方面要迅速消除或盡量回收海面的浮油。[2]《海洋環境保護法》第71條規定：“船舶發生海難事故，造成或者可能造成海洋環境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權強制采取避免或者減少污染損害的措施。對在公海上因發生海難事故，造成中華人民共和國管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設施，國家海事行政主管部門有權采取與實際的或者可能發生的損害相稱的必要措施。”最高院《2005年會議紀要》第145條規定：“國家海事行政主管部門或其他企事業單位為防止或減輕油污損害而支出的費用，包括清污費用，可直接向油污責任人提起訴訟。”第151條規定：“在船舶油污損害賠償糾紛中，權利人就清污費用的請求與其他污染損害賠償的請求按照法院所確定的債權數額比例受償。”新頒布的《防治船舶污染海洋環境管理條例》則規定應急及清污所產生的費用享有優先受償權，該條例第55條規定：“發生船舶油污事故，國家組織有關單位進行應急處置、清除污染所發生的必要費用，應當在船舶油污損害賠償中優先受償。”由此可見，國家海事行政主管部門對污染損害海洋環境有監督管理權，有權進行調查處理，采取應急措施和強制清污。[3]因此，在污染事故中，海事行政主管部門有權就其監督管理權限范圍所產生的應急處置費用和清污費用向責任方索賠，并可優先獲得賠償。這一規定將更加有助于國家海事部門采取有力措施處理保護海洋環境，而不必擔心所支出的應急及清污費用得不到適當的受償。

(3)海洋部門依法索賠海洋生態損失。《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”最高院《2005年會議紀要》第146條規定：“《中華人民共和國海洋環境保護法》授權的海洋環境監督管理部門，有權在授權范圍內代表國家，就船舶油污造成的海洋環境損失向油污責任人提起訴訟。”據此，海洋局可以代表國家就相應的損失，如海洋生態損失、旅游損失向責任方行使索賠權。關于漁業資源的損失，直接損失可以索賠，中長期損失是否能得到賠償，有兩種觀點：一種可以獲得賠償，一種不能獲得賠償。[4]筆者認為，漁業資源損失索賠的機關可以是國家海洋部門，也可以是漁政部門代表國家進行索賠。

四、北部灣海域環境保護的構想

為了保持北部灣海域的可持續發展，必須高度重視海洋環境保護。筆者認為北部灣海域的環境保護除了可以適用國家規定的環境保護法律以及相關制度外，還應體現一些北部灣區域的地方特色。

第一，加強北部灣區域政府間協作，強化合作立法，避免利益沖突。北部灣是一個特殊的區域，泛北部灣有中國、越南、新加坡、馬來西亞、菲律賓、文萊、泰國7個國家；環北部灣有廣西的北海、防城、欽州，廣東的湛江，海南的海口，越南的海防、下龍7個城市。我國在發展北部灣經濟區的過程中，不可避免地會帶來環境，尤其是海洋環境的保護問題。這個海洋環境的保護不僅僅是廣西一個省的問題，而是一個區域的共同的問題。因為海洋生態環境是區域性的，水是流動的，生物資源也是活動的，所以北部灣海域環境的保護必須加強區域政府間協作。考慮到目前國與國之間合作的難度，因此，最起碼在我國北部灣區域內的省份之間可以進行政府間的合作，開展環保領域內的環境設施建設、共同防治、合作研究、環保技術推廣及應用等多層次的廣泛合作。同時，還應該盡快制定北部灣區域性環境保護方面的規范。改革開放以來，隨著我國經濟的飛速發展，環境污染問題日益嚴重。在環境保護領域，區域間，尤其是流域內上下游之間的環境污染、資源分配與利用、生態建設和環境保護等方面的利益沖突明顯，制約了區域的經濟發展和環境保護。因此有必要制定統一的北部灣區域環境保護方面的規范，解決利益沖突問題。考慮到上位法已經有《海洋環境保護法》等法律，因此，在全國人民代表大會授權北部灣區域省份立法機構的情況下，可統一制定出臺具體的、不與上位法相抵觸的區域性海洋環境保護條例。同時，作為試點，北部灣區域省份應盡快制定、完善有關海洋環境標準體系，盡快制定海洋環境污染事故應急計劃，讓應急管理進入每一個單位，將環境風險控制在最小范圍內。

第二，搞好北部灣區域省份環境設施建設，創建合作研究機制。區域內各省應大力建設環境基礎設施，多設大氣、水文等檢測點，擴大陸源污染排放物處理設施建設，引進和開發先進技術設備。同時，搞好環境檢測網絡，成立環境信息交流平臺，加強區域內各省環境監測的合作，就各省掌握的水環境、空氣環境質量及其動態變化趨勢，進行區域環境信息共享與交換。北部灣區域各省應該試點創建合作研究機制，利用區域內各省環境保護研究機構、政府力量，共同設立北部灣區域環境保護研究會，針對區域環保問題進行深層次的法學等各領域的研究，為政府決策提供科學的依據。

第三，確立環境對北部灣區域發展規劃的關聯機制。加強環境影響評價對于北部灣區域的整體產業規劃、布局，能源結構調整等的指導作用，只有通過了環境影響評價，才能上項目、搞產業。在一個比較大的區域內確立環境對區域發展規劃的關聯機制，這在我國可以說是比較創新和帶有試點性質的。這方面我國已經在2009年頒布了《規劃環境影響評價條例》進行調整。確立區域環保合作是為區域經濟合作服務的理念，推動區域產業結構的調整和經濟增長方式的轉變。擴大能源結構調整對環境影響的評估制度適用范圍，加大對節能技術、清潔能源、可再生資源等的研發工作和產業化布局。

第四，確立環境稅收制度，在北部灣區域作為地稅試行。環境是一種自然或者人文資源，對其開發利用不應該是無償的，特別是對環境有損害的利用，更應該是有償的。因此，我國要借鑒外國的經驗，要以“排污者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則收取環境利用稅。所謂環境利用稅，是指對一切開發、利用自然資源(環境要素)及人文環境的單位及個人按其開發、利用程度征收的一種稅。環境利用稅大體分為兩類，即環境生態保護稅和防治污染稅。環境生態保護稅以環境的生態價值為計稅依據，目的是補償資源、環境開發、利用過程中生態價值的損失，為生態環境保護籌集資金。由于生態價值難以確定，作為替代的方法，一般按生態的恢復成本確定環境生態保護稅的征收程度。防治污染稅是對我國現行的排污費的替代。針對污染收費制度個體化責任的局限性，筆者認為考慮到全國情況的復雜性，可以在北部灣區域省份試點，以防治污染稅替代排污費，實現環境責任的社會化。防治污染稅可以有效克服排污費的局限，更好地為環境付費，起到保護環境的作用。

五、結 語

海域污染涉及面廣，排污企業給海域造成了破壞，卻對地方財政頗有貢獻：污染越嚴重的企業，往往越是創收大戶。污染源所在地的局部利益，與可持續發展、生態環境保護的整體利益之間存在著尖銳激烈的矛盾。為此，不論是行政執法還是司法審判，都面臨著來自行政和地方保護主義的嚴重影響，從而使涉及海域污染法律救濟之途徑被人為堵塞。由于歷史原因和經濟發展現狀，北部灣區域各海事、環保、漁政部門對如何運用法律途徑處理海域污染事件缺乏足夠的經驗。如何處理好海域污染事件，以保護北部灣海域資源，日益成為十分緊迫的課題。絕不能因北部灣經濟開發而犧牲北部灣海洋環境，更不能像渤海灣那樣走先污染后治理的老路。海域污染的防治是一個綜合工程，非一部門所能，須與海域管理有關的各部門運用行政的、法律的、經濟的手段綜合防范與救濟。

[1]司玉琢.沿海運輸船舶油污損害賠償若干法律問題研究[J].中國仲裁，2002(6)：2.

[2]徐國平.船舶油污損害賠償法律制度研究[M].北京：北京大學出版社，2006：68.

[3]王 娟.論油污損害賠償的法律適用[J].中國海商法年刊，2008，19(1)：177-189.

[4]許光玉，龍玉蘭.從油污染角度剖析人與海洋環境的和諧[M]//中國海事審判年刊.北京：人民交通出版社，2008：108.

EnvironmentpollutioncorrelationlegalproblemsintheBeibuGulfseaarea

WANG Wei1，2

(1.School of Law, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China; 2.Department of Civil and Commercial Law, Guangxi Administrative Cadre Institute of Politics and Law, Nanning 530022, China)

The paper expounded the Beibu Gulf sea area ecology environment and the sea environment pollution of China. Then it elaborated the law measures to protect the Beibu Gulf sea area environment, and forecasted the tentative plan of protecting the Beibu Gulf sea area environment.

the Beibu Gulf sea area; sea environment pollution; law relief

1671-7041(2010)01-0073-04

DF961.9

A*

2009-09-16

王 威(1971-)，男，河南信陽人，博士研究生，副教授；E-mailwangwei668@sohu.com