釋析政策制定中利益集團與精英政治的博弈

徐慶利

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

釋析政策制定中利益集團與精英政治的博弈

徐慶利

(大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026)

利益集團在當今公共政策制定過程中的作用已經越來越凸顯。雖然在與精英政治的關系選擇上，利益集團與精英政治既有矛盾又有整合，但是它所代表的“外輸入型”政策制定模式卻給精英政治所采納的“內輸入型”政策制定模式帶來了直接沖擊。

利益集團；精英政治；政策制定

利益集團，作為公共政策的非官方活動者，在現代公共決策活動中所扮演的角色已經越來越重要?！鞍凑瘴覀兺ǔ５牧炕笜耍瑢嶋H上，利益集團的地位無疑會顯得非常重要。至少有三分之一的訪談者提到利益集團非常重要，而且另外還有51%的訪談者提到利益集團有點重要。這個84%的總數與行政當局在這方面的總數94%和國會議員在這方面的總數91%相比，便將利益集團置于最常被提及的角色之中。”[1]

一、利益集團與集團行動的邏輯

關于利益集團概念的界定，目前為止并沒有達成共識。如哈蒙·齊格勒在《美國社會中的利益集團》一書中認為，利益集團就是指“一群人自覺地聯(lián)合起來，加強自己的力量，在同本組織有關的問題上商討共同的對策并且達到自己的目的而采取行動”。[2]達爾也認為：“任何一個群體為了爭取或維護某種共同利益或目標而一起行動的人，就是一個利益集團?！盵3]隨著我國經濟及社會文化的發(fā)展，學界對于利益集團也有了一定的認識。如經濟學家厲以寧在《轉型發(fā)展理論》中指出：“利益集團是一個不明確的概念，它不同于階級或等級，而是同社會、政治、經濟利益相聯(lián)系的一種基本上無形的組織。換句話說，在一個社會中，所謂利益集團是指這樣一些人，他們彼此認同，有著共同的或基本一致的社會、政治、經濟利益。因此他們往往有共同的或基本上一致的主張和愿望，使自己的利益得以維持或擴大?！盵4]

雖然學者們對于何謂利益集團沒有統(tǒng)一的概念，但是有一點是毋庸置疑的，那就是利益，確切地講，它是一個個私人利益經過某種有機排列而形成的利益集團。這種利益集團，“不用對公眾負責，然而它們試圖通過影響與它們自身有關的公共政策來提高或促進集團內共同的利益”[5]195。雖然不像公共利益那樣有強大的生命力，也不像公共利益那樣有強制力的保證，但是一旦這種利益集團強大到與公共利益相抗衡時，集團的經濟利益就會轉化為政治利益。而這種政治利益的訴求，就會一改經濟利益訴求時的溫文爾雅，變得充滿暴力。而在這時，利益集團也就轉化為政治組織。

伴隨利益集團的不斷涌現，利益集團作為一個個獨立的利益實體，參與到與公共利益、私人利益的博弈之中。公共選擇理論認為，集團行動的邏輯是以“經濟人”假設為前提的，在行動中采用各種方式與手段以追求自身利益的最大化。因為以公共利益為前提的公共政策是對社會價值與資源的調整與重新分配，所以在政策制定中所引發(fā)的利益集團與公共利益的沖突在所難免。在沖突中，利益集團往往不惜動用任何手段來促使本身利益集團的增加或至少不受到損失。而在眾多手段的選取中，以游說、宣傳、捐款、抗議示威等手段使用最多。

首先，就游說而言，雖然可以通過委托人、朋友以及信件、電報等其他輔助手段來完成，但是較為直接與成功的方式是與立法者直接交流。這些進行游說的主體，有時是利益集團的負責人，如大公司的董事長、總裁等，有時則是一些掛牌的專職游說者，如公關公司、律師事務所。而他們游說的對象眾多，以美國為例，包括“國會參、眾兩院的議員及其助理以及政府的行政官員及其助理”[6]。

其次，擴大宣傳，以便動用公眾壓力，也是利益集團展開行動的一個重要手段。利益集團利用大眾傳媒，盡最大可能地調動社會公眾壓力。與此同時，還借用民意測驗的方式進行社會調查，并把調查的結果公布于眾，以此讓立法者知曉其利益集團的重要性，迫使立法者制定傾向于其的公共政策。

再次，進行政治上的捐款。俗語講：吃人家嘴軟，拿人家手短。利益集團通過政治捐款，直接把觸角伸到競選活動中。當大量的金錢流入政治角逐場所時，大量的義務也就被承擔下來。一方支付金錢，另一方提供政治回報。對于利益集團的政治捐款，已有許多國家開始重視。比如日本就規(guī)定：政治家和政治團體須在每年3月前向總務大臣或者各都道府縣選舉管理委員會提交政治資金收支報告書。如果在政治資金收支報告書中有虛假記載，有關人士將被判處5年以下的監(jiān)禁或者處以100萬日元以下的罰金。

最后，抗議示威也是利益集團行動的慣用手段。當溫和手段不能奏效時，強力手段——抗議示威便被采納。抗議示威分為兩種：一種是非暴力的，如印度的圣雄甘地就是利用這一措施來反對英國的殖民統(tǒng)治的。后來，美國的馬丁·路德·金也采用了這種方式。另一種是暴力的。這種暴力抗議雖然有些激進，但是它的效果卻很明顯。如“南非的白人政府只有在黑人的行為演化為暴力行動時，才開始進行改革”[5]39。

利益集團雖然可以采用各種手段與策略來謀求自身利益的最大化，但是這種最大化利益并不是每一個利益集團都能獲得的，即使它們采用了同一種行動。這種最大化利益的獲取，“取決于團體自身所處的社會地位、成員多少、聲望大小、財產厚薄、組織強弱、領導力高低、內部凝聚力狀況以及運用策略的情形等諸多因素”[7]。

從以上分析可見，所謂利益集團就是使用各種途徑和方法向政府施加影響，進行非選舉性的鼓動和宣傳，用以促進或阻止某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中體現自己利益主張的松散或嚴密的組織。

二、矛盾與整合：利益集團與精英政治的戰(zhàn)略選擇

從利益集團的產生來看，它出現的直接原因就是抵制精英政治或權威政治在利益分配中的特權思想及引發(fā)的特權行為。當然，利益集團的產生及其行動的邏輯也并非完全是站在中立的角度，或者說，完全是出于公眾利益。作為一方“經濟人”，它們與精英政治一樣，均想在這場三方(精英、利益集團、民眾)的博弈中獲得更多的利益，即使這種利益的獲得有時很小，小到幾乎等于零，但他們的初衷并沒有因此而改變。然而，如果細加體會就可以看到，這種非零和博弈的后面也另藏玄機，這就是利益集團不總是扮演精英政治的對立者，有時也會一改容顏，從充滿陰謀與暴力的壓力集團轉變?yōu)榫⒄蔚挠H密伙伴。因此，從某種程度上講，“整合”與“矛盾”是利益集團與精英政治搖擺關系的兩極，而這兩極的臨界點便是利益獲取量上的贏與虧。

對于利益集團來講，它之所以會與精英政治呈現出兩種截然相反的姿態(tài)，其原因大致有兩點：其一，自身的缺憾使其無法與精英政治實現完全的對抗；其二，迂回的策略在屈從中能實現更大的利益突破。

從表面上看，有的利益集團具有嚴格的組織體系，是一個個理性人為獲取他們通常在沒有集體行動的條件下所不能實現的各種好處而結合起來的有統(tǒng)一目的的組織。但是，有的學者認為：“集團結構背后的邏輯卻遠比這些理論所認為的要復雜。盡管加入集團有各種好處，但也有各種代價。人們必須經常犧牲時間、金錢或舍棄對其他利益的推崇，以便參與一個有組織的集團的活動。再者，如果所有人都是理性的以及集團活動有助于促進他們的利益，那么為什么公民或消費者集團卻要比人數較少的集團虛弱？”[8]290從這里可以看出，當初把人們聚集起來的力量是“利益”，而讓人們產生隔閡與矛盾的仍然是“利益”。因為利益的獲取要付出一定的代價，況且有些人不付出任何代價而通過“搭便車”的行為同樣可以達到這樣的效果，因此“個人并非始終為了集體行動的好處才加入一個組織”[8]291。正因為如此，精英政治往往通過提供更多的公共服務，來化解與利益集團的矛盾，從而不必出現兩敗俱傷的負和博弈。

除“利益”這一影響因素外，“不掌握國家機器”同樣是一個讓利益集團不能回避的問題。雖然有的西方學者認為利益集團有發(fā)展成為政治集團的危險，但是如果說讓它們立即奪取政權，利用國家機器來與精英政治相抗衡還是很難做到的。因此，為了獲取一定的政治資源，得到精英人物在政策制定方面的支持，利益集團可以在根本利益不喪失的情況下與精英政治相互整合，謀求一種利益上的均衡。雖然這種整合維持的時間不會太久，二者又會因種種利益分配上的矛盾重新走上對立面，但是在“帕累托最優(yōu)”原則的引導下，這種雙方均贏的狀態(tài)不僅是利益集團，也是精英政治所希求的。

對于精英政治而言，它們對于利益集團的態(tài)度，也處于“矛盾”與“整合”之間。一方面，它們利用利益集團或與利益集團合作去共同制定某項公共政策。當然，對于利益集團而言，為公眾謀利益雖然并不是其活動的目的，但是如果在這種活動中可以直接或間接地謀求到好處(經濟利益或政治利益)，它們也是不會推辭的。另一方面，為了順利推行自己的政治意圖，實現自身的政治統(tǒng)治目的，精英政治往往又會采取限制或壓制的方式，盡量縮小利益集團的數量、規(guī)模以及影響力，以致它們不能和自己產生公開且實力均衡的對抗，從而有效完成體現自身利益政策的制定與執(zhí)行。

當然，隨著利益分化的加劇以及政治民主化程度的不斷加深，精英政治對于利益集團的這種限制或壓制已經越來越不適應當今的政治發(fā)展。因此，如何保有自己的政治優(yōu)勢，同時又能有效地利用和控制利益集團的行為，已經成為各種精英政治所必須思考的重要課題。

三、“外輸入型”對“內輸入型”政策制定模式的革命

精英主義是從現實主義出發(fā)來理解和闡釋政治與社會的結構及其發(fā)展的一種理論。對于何謂精英，現代政策科學的創(chuàng)立者——拉斯韋爾曾簡明地指出：“權勢人物是在可以取得的價值中獲得最多的那些人們?？释@得的價值可以分為尊重、收入、安全等類。取得價值最多的人是精英(elite)，其余的人是群眾。”[9]3對于這些渴望價值的獲取，精英們是通過“操縱或駕馭環(huán)境的方法——即運用暴力、物資、象征、實際措施等”[9]15得到的。在這眾多的方法中，拉斯韋爾認為：“任何精英的優(yōu)勢地位都部分地取決于他所采用的實際措施的成功。這些措施包括所有吸收和訓練精英的方法和所有在制定政策和實行管理中所采取的形式。”[9]62從拉斯韋爾的闡述中可以想見，“制定政策”對于精英實現其更多價值的占有具有何等深遠的意義。正因為如此，在二戰(zhàn)后悄然興起的有關政策科學的研究，被譽為當代西方社會科學發(fā)展過程中的一次“科學革命”、當代西方政治的一次“最重大的突破”以及“當代公共行政學的最重要的發(fā)展”。

對于精英主義政策制定模式而言，它采用的是一種“內輸入型”政策制定模式。對于“內輸入”作為一個學理概念的溯源，大概要追溯到伊斯頓的《政治生活的系統(tǒng)分析》。在該書所建構的政治系統(tǒng)分析模式中，伊斯頓使用“輸入”一詞來意指環(huán)境系統(tǒng)對政治系統(tǒng)的支持和壓力，即社會中的各種行為到底怎樣影響政治領域中發(fā)生的事情的“概括性變量”。然而與此同時，伊斯頓也認識到有一些要求來自于政治系統(tǒng)內部所產生的愿望、意向、偏愛或利益，反映了政治系統(tǒng)成員對于系統(tǒng)既有結構的不滿，因此，他用“內輸入”這樣一個不甚成熟的術語來描述嚴格意義上的由政治角色的經驗和活動而不是由社會非政治領域中人們的經驗所形成的要求。

公共政策的“內輸入型”模式，更多地表現為政策制定中的垂直維度，強調政策制定是一種自上而下的活動。在這種“內輸入型”的模式中，“用權威化的政策制定來看待政策，重點集中在權威人物上——大臣、總統(tǒng)、委員會、國家的主要官員等等”[10]。和“外輸入型”相比，“內輸入型”模式更加突出了權力精英在政府決策中的作用，認為決策過程中的利益要求不是由政治體系外部的社會結構輸入政治體系，而是由權力精英來進行輸入。這種決策資源的“內輸入”行為，無疑將增強政府的權力，提高政府的地位，使政府同時承擔起利益聚合與利益表達的雙重責任。在最高層，由于沒有利益集團等中介機構給政府以政策形成的外在壓力，因此，政策分歧首先不以具體政策的不同表現出來，而是表現為決策者之間的矛盾和沖突。當決策層內部的分歧通過協(xié)調達到平衡以后，占主導地位的政策傾向才可以上升為政策，在這以后所做的工作只是為該政策的合法化作準備。

從歷史溯源上看，利益集團的最早出現要追及到18世紀末北美十三州時期，之后英、法兩國也相繼出現利益集團，但當時由于規(guī)模比較小，在政治活動中的影響也相對要小。到了19世紀中葉，隨著產業(yè)革命和市場經濟的發(fā)展，社會利益分化開始加劇。在這種社會環(huán)境的刺激下，各種利益集團應運而生。進入20世紀，隨著市場經濟飛速發(fā)展，其本身的缺陷也日益顯現。為彌補這些缺陷，在凱恩斯主義的影響下，政府不再用“一種看不見的手”來影響社會政治、經濟、文化生活，政府直接干預行為紛紛出現。在這種情況下，影響政府政策借以在與政府的博弈中獲得更大的利益變成各種利益集團行動的目標。

利益集團的出現及集團行動的展開，標志著以精英政治為主導的“內輸入型”決策模式開始為一種“外輸入型”決策模式所取代。雖然這種取代在當今社會仍未最終完成，但是這種趨勢確實是任何人、任何政治組織都阻擋不了的。

如果說“內輸入型”強調的是精英政治，“外輸入型”則強調的是一種決策的民主化。雖然這種民主化是在利益的驅動下完成的，但是它畢竟要終結公共決策制定的一元化，使公共政策的制定向多元化發(fā)展。

雖然說這種“外輸入型”政策決策模式中，政策資源來源的渠道很多，但是利益集團無疑是最重要的一支?！叭绻f原子化的普通公民在政策過程中往往很少有直接且主動的參與和影響的行為，那么，政策過程中政府和社會之間的相互和交換則主要由有組織的利益集團來進行……甚至在某種意義上，可以說，民主政治制度的一系列制度安排如代議制、選舉制度、政黨制度、司法獨立等，就是因為在社會經濟、政治競爭中力量均衡的各種利益集團，為了不至于在激烈的沖突中同歸于盡，在實踐中所逐漸演化成長起來的一種和平的、蘊含著合作的競爭游戲規(guī)則?！盵11]

四、結 語

誠然，利益集團就目前的發(fā)展狀況還遠不能撼動精英政治在公共決策中的主導地位，但是，只要利益分歧、利益矛盾存在，二者間的博弈就不會停歇，并且這種博弈還會伴隨著民主浪潮的發(fā)展進一步被推向深入。然而值得期待的是，隨著社會進步以及人類政治生活從無序逐漸過渡到有序、從野蠻逐漸過渡到文明，這種持續(xù)存在的博弈行為也必將會行走于規(guī)范之中。

[1]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].2版.丁煌，方 興，譯.北京：中國人民大學出版社，2004：58.

[2]李壽祺.利益集團與美國政治[M].北京：世界知識出版社，1988：3.

[3]羅伯特·達爾.美國的民主[M].波士頓：赫夫頓·密夫林公司，1981：235.

[4]厲以寧.轉型發(fā)展理論[M].北京：同心出版社，1996：233.

[5]邁克爾·羅斯金，等.政治科學[M].6版.林 震，等，譯.北京：華夏出版社，2001.

[6]孫大雄.憲政體制下的第三種分權：利益集團對美國政府決策的影響[M].北京：中國社會科學出版社，2004：39.

[7]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003：81.

[8]詹姆斯·M·伯恩斯，杰克·W·佩爾塔森，托馬斯·E·克羅寧.民治政府[M].陸震綸，鄭明哲，薛社仁，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1996.

[9]哈德羅·D·拉斯韋爾.政治學：誰得到什么？何時和如何得到？[M].楊昌裕，譯.北京：商務印書館，1992.

[10]H·K·科爾巴奇.政策[M].張 毅，韓志明，譯.長春：吉林人民出版社，2005：51.

[11]趙成根.民主與公共決策研究[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002：197.

Analysisonplayingchessbetweeninterestgroupandessencepoliticalincommunitypolicyformulation

XU Qing-li

(College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

The function of the interest group in the community policy formulation is already more and more obvious nowadays. Although the interest group and the essence political have either contradictory or conformity in their relational choice, the “outside input” policy formulation pattern which represents the interest group has brought the direct impact to the “inside input” policy formulation which is accepted by the essence political.

interest group; essence political; policy formulation

1671-7041(2010)01-0086-04

D035

A*

2009-08-26

徐慶利(1973-)，男，河北廊坊人，在站博士后，副教授