毛澤東行政改革思想及其當代價值

苑曉杰

(武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072)

毛澤東行政改革思想及其當代價值

苑曉杰

(武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072)

毛澤東在領導中國革命和建設的長期實踐中，對中國行政改革問題進行了初步探索，尤其是對黨政分開、中央向地方放權、精簡機構、人事制度等問題提出了初步改革思路，對于當前深化中國行政改革具有重要啟示意義。

毛澤東；行政改革思想；當代價值

作為馬克思主義中國化第一個理論成果——毛澤東思想的主要創造者之一，毛澤東帶領中國人民在長期的革命和建設過程中，高度重視行政改革，提出了一系列有關行政改革的思想，取得了一定的成效。今天重溫毛澤東的行政改革思想，對我國當前的行政改革理論與實踐有著重大的指導意義。

一

新中國成立初期，為了適應國民經濟的恢復和保障抗美援朝戰爭勝利的需要，為了保障社會主義“三大改造”的順利進行和取得良好效果，我國實行了集中統一的行政體制。這種體制呈分散到集中的方向發展，集權程度較高，主要表現在：政府對企業直接計劃管理，財政權80%集中在中央，在全國范圍內統一分配關系國計民生的通用物資，主要商品價格歸中央管理，對外貿易由中央政府統一管理。可以說，在當時，這種行政體制是完全必要的，基本上適應生產力發展的要求。沒有這種行政體制就不可能把有限的資金、物力和技術力量集中起來，就不可能保證以156個項目為中心的重點建設，就不可能有經濟的迅速發展和工業化初步基礎的建立。當然，這種行政體制的弊端也日益顯露出來，主要表現為集中過多，統得過死，逐漸不適應生產力的發展要求，影響到經濟建設的發展。

馬克思主義揭示了人類社會發展規律的最基本原則，就是要結合本國國情進行革命和建設。在借鑒蘇聯經驗的同時，特別是蘇共“二十大”的召開，使中共領導人有了更新的認識。毛澤東在《論十大關系》中提到：“最近蘇聯方面暴露了他們在建設社會主義過程中的一些缺點和錯誤，他們走過的彎路，你還想走？過去我們就是鑒于他們的經驗教訓，少走了一些彎路，現在當然更要引以為戒。”[1]720-721在打破照抄照搬“蘇聯模式”的同時，他又主要從行政體制角度開始構筑中國特色的制度框架。新中國成立之初，百業待興，特別是各項制度建設需要從零做起，為了快速平穩社會局面，規范各種社會活動，新中國開始了第一次自覺地進行行政體制改革的歷程，同時也是第一次有意識地探索建立適應社會生產力發展需要的新的管理體制。

1.堅持黨的絕對領導

1927年大革命失敗后，毛澤東就提出了黨對軍隊的絕對領導，將黨的領導地位置于一定高度。堅持黨對政權的領導構成了毛澤東行政思想中的重要組成部分。當今社會，政黨政治已經為大多數國家所采用，而在井岡山斗爭時期，毛澤東就明確提出“以后黨要執行領導政府的任務”，[2]73表明了黨的領導是一切工作的關鍵和中心。此后，無論是抗日戰爭時期、解放戰爭時期，還是新中國誕生之初，中國共產黨一直將黨對國家的絕對領導置于最核心、最重要的地位，置于一切行政體制之上。毛澤東曾指出：“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。”[3]毛澤東還指出：“中國共產黨是全國人民的領導核心，沒有這個核心，社會主義事業就不能勝利。”中國共產黨的領導和中國特色社會主義偉大事業的成果緊密聯系，不可分割。他還從改革和建設的角度指出“中國的改革和建設靠我們來領導”[4]，堅持黨對改革和建設的領導地位。由此可見，黨的絕對領導是我國革命、建設和改革的一切前提。

2.實行黨政分開

在革命戰爭年代，為適應當時形勢的特殊需要以及政權機構和法制不健全的狀況，我國形成了高度集中的行政體制，出現了以黨代政、黨政不分的現象。應當承認，在當時情況下，這種體制對于迅速貫徹黨的主張、統一意志和行動起到一定的積極作用，但它同時存在著明顯的弊端。正如毛澤東在1928年所寫的《井岡山的斗爭》一文中指出的：“黨在群眾中有極大的威權，政府的威權卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權機關擱置一邊……以后黨要執行領導政府的任務；黨的主張辦法，除宣傳外，執行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”[2]109新中國成立以后，我國在戰爭年代特殊環境下形成的行政體制不僅沒有隨著形勢的發展而改變，反而被沿襲下來，黨管了許多不該管、管不了也管不好的具體事務。這種以黨代政的做法嚴重影響了黨政關系，極大地妨礙了黨的正確領導和業務工作的有效開展。鑒于這種情況，我國政府在完善政府職能、建章立制等方面進行了有益探索。中共“八大”關于主要矛盾的提法、工作路線的制定、發展道路的探索都是積極有益的。為適應國民經濟有計劃按比例均衡地發展，黨和政府對各業務部門的機構設置、業務分工和管理形式進行了新的規范和調整，開創了新的工作局面。但是由于蘇聯的示范作用，反右派斗爭后，黨對政府的干預現象日益嚴重，嚴重背離了正確處理黨政關系的領導體制。直到十一屆三中全會后，才逐步走上正確的軌道。

3.調整中央和地方的關系

在中央與地方利益關系上，毛澤東認為中央必須代表、維護整個國家的根本利益、長遠利益，同時兼顧、尊重和保護地方利益。蘇共“二十大”前，“蘇聯模式”在我國政治、經濟、文化等方面都打上深深的烙印，新中國逐漸形成中央高度集權體制。毛澤東在廣泛聽取各個重要部門意見的基礎上，逐步形成了中央與地方關系的思路。這種思路集中體現在毛澤東于1956年發表的《論十大關系》一文中。在文中，就中央與地方的關系，毛澤東提出了以下觀點。(1)在我們這樣一個國家，應該發揮中央和地方兩個積極性。(2)發展社會主義建設，就必須發揮地方的積極性，中央要鞏固，就要注意地方的利益。(3)中央要發展工業、農業、商業，要依靠地方。地方和地方的關系主要是地方的上下級關系，省市要注意發揮區、縣、鄉的積極性，不能框得太死。(4)省市和省市之間的關系，也是一種地方和地方的關系，處理此種關系的原則要提倡顧全大局，互助互讓。毛澤東確定的中央與地方關系調整的指導思想是在保持中央集權體制的前提下，充分發揮地方的積極性，盡最大可能動員各個方面的力量，盡快建設社會主義。根據毛澤東的《論十大關系》的講話精神，國務院召開了全國體制會議，起草了《國務院關于改進國家行政體制的決議(草案)》，對中央與地方行政管理職權作了劃分，對中央與地方的財政管理、工業管理作了劃分。按照“統一計劃，分級管理”的思想要求，1958年中央曾出臺改革工業管理體制、商業管理體制和財政管理體制的三項規定，意圖對權力集中現象予以徹底解決，從而達到適當分權管理。這三項規定的有些內容在計劃經濟體制下已經達到最高限度，并且在實踐中產生了一定的作用。

4.堅持民主集中制

毛澤東認為，民主集中制是按照馬列主義原理建黨的根本要求之一。1937年10月，毛澤東同英國記者貝特蘭談話時說：“政府的組織形式是民主集中制，他是民主的，又是集中的，將民主和集中兩個似乎相沖突的東西，在一定形式上統一起來。”[5]民主集中制的內容包括民主和集中兩方面，是“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的”，兩者是相互依存、相輔相成的辯證關系。毛澤東還指出：“一方面，我們要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府，這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面，行政權力的集中化是必要的，當人民要求的政策一經通過民意機關而交付予自己選舉的政府的時候，即由政府去執行，只要執行時不違背曾經民意通過的方針其執行必能順利無阻，這就是集中制的意義。”[5]由此可見，民主集中制對行政組織和行政機構的正常運轉起到了基本的保障作用。毛澤東在《井岡山的斗爭》中就指出要把民主集中制普遍地應用于群眾組織。在《論聯合政府》中他又指出，“新民主主義的政權組織應該采取民主集中制”。新中國成立后，黨中央繼續堅定貫徹、落實這一制度，并將民主集中制寫入新憲法中。此后，《全國人民代表大會組織法》《國務院組織法》《地方各級政府組織法》都明確肯定了這一原則。民主集中制不僅在新中國成立初期對于穩定國內形勢起到制度保障作用，而且對于建立民主行政領導體制起到基礎性作用。

5.精簡機構

毛澤東十分重視根據職能的需要對行政機構進行及時、適當、有效的改革。早在1942年，毛澤東就在邊區政府下達了《陜甘寧邊區精兵簡政實施綱要》，開展了第一次大規模的精兵簡政工作。正是看到了精兵簡政對一個組織的重要性，毛澤東發表了《一個極其重要的政策》一文，系統分析了精兵簡政的意義和目標。新中國成立后，特別是蘇共“二十大”召開后，中共中央開始重新審視“蘇聯模式”。毛澤東著眼于行政體制改革和體制創新，提出了體制改革必須遵循的基本原則，即精簡、統一、效能三原則。他認為，機構龐大，部門重疊，人浮于事，勢必為官僚主義滋生造成有利條件。他指出：“必須反對官僚主義，反對機構龐大。在一不死人二不廢事的條件下，我建議黨政機構進行大精簡，砍掉它三分之二。”[1]734根據毛澤東的指示，1956年下半年，國務院就改革行政體制問題召開了一系列會議。《國務院關于改進國家行政體制的決議(草案)》提出行政體制改革主要是通過精簡國務院所屬工作部門，下放權力，以擴大地方自主權。精簡工作一直持續到1959年。通過此次精簡，國務院設60個部委、直屬機構和辦公機構，比1956年減少21個。由于主客觀條件的限制，以及當時“左”的思想影響，1956年開始的以下放權力為主的行政體制改革并沒有進行到底。60年代初，國民經濟進入調整時期，中央上收了下放給地方的大部分權力，逐步恢復增設了一些機構。到1965年底，國務院工作部門增加到79個，其數量與1956年大體相等。雖然這次改革探索并沒有超越“精簡-膨脹”的局限，但其意義是積極的，出發點是正確的。

6.改革人事制度

人事制度方面，新中國成立初存在的最主要的問題便是領導干部職務終身制問題。毛澤東也清晰地看到這一制度的弊端所在，他指出：“一個人為什么只能上升不能下降呢？為什么只能做這個地方的工作而不能調到別個地方去呢？”[1]816毛澤東曾以贊賞的口氣談到：以前北洋軍閥政府里有個內閣總理，叫唐紹儀，后頭當了廣東中山縣的縣長。他說：“舊社會的一個內閣總理可以去當縣長，為什么我們的部長倒不能去當縣長？我看，那些鬧級別，升得降不得的人，在這一點上，還不如這個舊官僚。”他認為，領導干部的升級和調動，都是國家根據發展建設的需要而作出的必要調整，“只升不降”是不符合人事制度和實際狀況的。

二

毛澤東在《論十大關系》中系統剖析了促進中國發展需要處理好的各種關系，同時分析了生產力和生產關系的問題。而進行各項社會主義改革則是改善和適應這一關系的有效路徑。但受當時國內外局勢的影響，權力高度集中的情況沒有改善，中央集權模式沒有打破，因而改革實踐突破當中不夠徹底，立新當中不夠成熟。但是，毛澤東關于行政改革的思路和嘗試是富有重要啟示意義的。

1.行政改革必須從中國國情出發

毛澤東認為進行行政改革必須從中國實際出發，走自己的路。毛澤東歷來強調調查研究是一切工作的第一步。在《反對本本主義》一文中，毛澤東提出“沒有調查，沒有發言權”[2]109的著名論斷。“一切結論產生于調查情況的末尾，而不是在它的先頭。”[2]110“共產黨的正確而不動搖的斗爭策略，決不是少數人坐在房子里能夠產生的，它是要在群眾的斗爭過程中才能產生的，這就是說要在實際經驗中才能產生。因此，我們需要時時了解社會情況，時時進行實際調查。”[2]115調查研究是行政決策的基礎。毛澤東對各級黨委提出要求，不許不做調查研究工作，絕對禁止黨委少數人不作調查，不同群眾商量，關在房子里，做出嚇唬人的主觀主義的所謂政策。

在行政改革問題上，毛澤東強調了國內現實與國外各種改革經驗的關系問題。他在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中指出：“一切國家的好經驗我們都要學，不管是社會主義國家的還是資本主義國家的。”告訴國人，蘇聯的模式不能盲目照搬照抄，國外資本主義的經驗也要一分為二地選擇性吸收。但是，最根本的是要堅持實事求是，從我國國情出發進行行政改革。毛澤東在對我國社會主義建設進行了深入的大調查后，于1957年提出，“我國建設社會主義大概要一百年的時間”，后來又指出中國的國情是“人口多、底子薄、經濟落后”，決定了我國社會主義建設必須經歷一個較長的歷史過程。中國的行政改革，也必須要基于這個大方向進行。

2.行政改革必須堅持全心全意為人民服務宗旨

毛澤東曾經提出“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”[6]1031的重要論述，實際上闡明了人民群眾的實踐是行政發展的根本動力的思想。人民是國家的主人，國家的一切權力屬于人民，因此，必須一切為了人民，全心全意為人民服務，這是毛澤東行政改革的根本出發點。毛澤東指出：“共產黨的惟一任務，就是團結全體人民，奮不顧身地向前戰斗，推翻民族的敵人，為民族與人民謀利益，決無任何私利而言。”*參見國防大學黨史黨建教工教研室編《中共黨史教學參考資料》(第17冊)第351頁。在黨的“七大”政治報告中，毛澤東告誡全黨要“全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發”。[6]1094-1095毛澤東確立了全心全意為人民服務的改革宗旨，為行政改革和制度建設指明了方向，確立了標準，真正從根本上激發人民進行社會主義建設，成為檢驗行政改革成功與否的試金石。毛澤東關于理順關系、簡政放權、擴大民主的思想，關于打破陳規陋習、廢除不合實際規章制度的思想，都是為了提高行政效率和調動群眾積極性。他特別強調進行體制機制改革，就是為了加強各級行政部門與群眾的溝通與聯系，就是要加強領導干部與普通群眾的聯系，打擊官僚主義作風，將全心全意為人民服務落到實處。

3.行政改革要時刻以經濟建設、發展生產力為中心

毛澤東歷來十分重視經濟建設和發展生產力的重要作用，他在黨的“七大”報告中，從唯物史觀的高度，系統論述了發展生產力的重要性和決定性。他說：“中國一切政黨的政策及其實踐在中國人民中所表現的作用的好壞、大小，歸根到底看它對于中國人民的生產力的發展是否有幫助及其幫助之大小，看它是束縛生產力的，還是解放生產力的。”[6]10791956年，黨的“八大”提出了一系列全面建設社會主義的方針政策，特別是在對社會主要矛盾的論述分析上，指出發展生產力是各項建設的中心和基礎，實際上提出了黨的工作重心應由階級斗爭轉向社會主義建設。毛澤東指出：社會主義的基本制度建成以后，國內的主要矛盾已經不再是無產階級和資產階級的矛盾，而是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。因此，我們黨和國家的工作重點就應當由搞階級斗爭轉向抓經濟、文化建設。中國的行政改革要以經濟建設和發展生產力為出發點和落腳點。

4.行政改革要建設一支又紅又專的干部隊伍

“又紅又專”是毛澤東提出的在干部選拔任用方面的標準。毛澤東指出：“政治和經濟的統一，政治和技術的統一，這是毫無疑義的，年年如此，永遠如此。這就是又紅又專。”[1]803他一向反對把“紅”與“專”對立、割裂開來。在《關于黨內政治生活若干準則》中，毛澤東進一步指出：“紅”就是具有堅定正確的政治方向，堅持四項基本原則；“專”就是學習和掌握現代化建設的專業知識，成為本職工作的內行和能手。對于“紅”與“專”之間的關系，毛澤東認為：“紅與專、政治與業務的關系，是兩個對立物的統一。一定要批判不問政治的傾向。一方面要反對空頭政治家，另一方面要反對迷失方向的實際家。”[1]803可以說，革命性是第一位的，但同樣毋庸置疑的是真正的革命性總是建立在一定的才智基礎上。這也正如鄧小平所說的“只靠堅持社會主義道路，沒有真才實學，還是不能實現四個現代化”[7]。由此可見，毛澤東關于干部選拔任用的標準對于今天建設一支現代化的干部隊伍仍具有現實意義。

[1]毛澤東.毛澤東著作選讀(下冊)[M].北京：人民出版社，1986.

[2]毛澤東.毛澤東選集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[3]毛澤東.毛澤東文集(第8卷)[M].北京：人民出版社，1991:305.

[4]毛澤東.毛澤東文集(第7卷)[M].北京：人民出版社，1991:275.

[5]毛澤東.毛澤東選集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1991:381.

[6]毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[7]鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994：262.

MaoZedong’sadministrationinnovationthoughtanditscurrentvalue

YUAN Xiao-jie

(College of Politics and Public Administration, Wuhan Univ., Wuhan 430072, China)

Mao Zedong had an initial exploration on China’s administration innovation issue in the long-term practice when he led the Chinese revolution and construction. Especially, he put forward initial revolution thought, such as separation of the functions of the party and the government, the allocation of administrative power between central and local governments, simplify organization, personnel system and so on. It provided important enlightening significance in deepening China’s administration innovation.

Mao Zedong; administration innovation thought; current value

1671-7041(2010)01-0090-04

A84

A*

2009-09-14

苑曉杰(1969-)，男，遼寧黑山人，博士后，副教授；E-mailyxj1998@163.com