我國農村社會養老保險制度“碎片化”路徑依賴及對策*

李長遠

(甘肅政法學院 法學院，甘肅 蘭州 730070)

隨著城鎮化和工業化進程的加快,農村人口一直依賴的家庭和土地養老功能不斷弱化，農村老齡化程度日益加劇，農村養老問題日益凸顯，建立農村社會養老保險制度已經刻不容緩。早在1986年我國就開始探索建立農村社會養老保險制度，其間經歷了曲折的過程，曾一度處于停滯狀態。2009年6月24日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署開展新型農村社會養老保險試點，會議決定，2009年在全國10%的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點。不管是20世紀90年代，還是目前我國開展的新型農村社會養老保險試點，制度的“碎片化”現象嚴重。

一、我國農村養老保險制度“碎片化”現狀

所謂“碎片化”就是缺乏統一性。就養老保險制度而言，城鄉之間、不同地區之間、不同群體之間實行有明顯差異的養老制度。“碎片化”養老保險制度和“大一統”養老保險制度是完全對立的模式。“大一統”基本養老保險制度是打破城鄉界限和職業界限，跨越戶籍制度的樊籬，建立基于國民身份的基本養老保險制度。

各地在制度上和標準上都不統一，“碎片化”現象嚴重。全國有2000多個統籌區，大部分地區農村養老保險仍停留在縣區級低層次統籌、地方分割上，標準大多是“一地一策”甚至“一地多策”。多種制度并存，像一塊塊碎片，使應該體現統一性的基本制度表現出過多的農村特色、區域特色和人群特色。不但我國各地正在試點中的農村社會養老保險互不相同，而且同一地也存在多種制度。例如針對不同農民群體，建立了農村社會養老保險、被征地農民養老保障、農民工養老保險，甚至不少地區還探索出農村獨女戶、雙女戶等特殊的養老保險制度。盡管上述農村養老保險制度重點保障的人群不同，但在現實中，有時候會存在多種制度在同一個參保對象身上聚焦，如一位參加農村養老保險制度的農民，由于土地被征用，成為了失地農民，又參加了被征地農民養老保障制度，后來進入企業工作，按照規定，他又必須參加企業職工社會養老保險制度，無疑造成重復參保的問題。由于制度不統一，進而導致農民在繳費、補貼以及享受待遇的標準、基金管理、個人賬戶記賬利率等方面千差萬別。如果沿著自下而上的改革路子繼續走下去，無疑還會增加更多碎片。

現行先易后難、分類分層、因地制宜、針對不同農民群體建立農村社會養老保障的發展模式，在一定程度上延緩了制度變遷的步伐。當前我國走在十字路口，必須在“大一統”和“碎片化”之間做出選擇。鄭秉文指出，只有首先在“大一統”和“碎片化”兩個社保制度模式中作出選擇，才能引領中國養老保險改革的未來方向，而不至于一開始就陷入到對制度設計細枝末節的糾纏之中。[1]

二、我國農村養老保險制度“碎片化”的危害

各地根據自身特點和財力設計不同的農村社會養老保險制度在一定程度上值得鼓勵，但從長遠看，不僅今后會給國家整合造成沉重的成本負擔，而且會產生路徑依賴，如果制度推倒重來，將會產生大量的沉淀成本。

(一)制度太多、資源浪費，增加了制度的實施成本

雖然上述幾種農村養老保險制度重點保障的人群不同，但是在一個區域內，制度太多未必就是一件好事，何況目前的各類型制度都存在不同程度的缺陷，難以做到“應保盡保”。改革是自下而上摸著石頭過河，各地大膽探索各種制度模式，這給統一制度和統一管理增加了困難。楊翠迎指出，在農村現實中，有時會存在身份交叉、重疊的情況，由此產生多種制度在同一保障對象身上聚焦，一方面使保障對象無所適從或繳費負擔加重；另一方面造成管理混亂和不必要的人力、財力等的浪費。[2]我國基本養老保險制度“碎片化”，造成政出多門、管理混亂、工作效率低，缺乏規模效應，制度管理成本與運行成本增加等諸多問題。

(二)制度銜接難度增加，無法提高統籌層次

制度銜接主要表現在三方面：一是城鄉之間的銜接問題；二是地區之間的銜接；三是農村地區多種形式的養老保險制度的銜接問題。由于制度的不統一，進而導致各地農民在繳費、補貼以及享受待遇的標準等方面千差萬別，各制度不能有效的銜接，給社會保險工作帶來很多麻煩，同時也使農民感到茫茫然。各地農民工在返鄉或是工作地點發生流動時只能紛紛選擇退保。廣東省就逐漸出現農民工“退保”現象，并有增無減，截至2007年底已辦理退保手續1000萬人。[3]目前我國農村保險制度統籌層次大部分停留在縣級統籌，統籌層次過低不利于勞動力流動時的保險賬戶的轉移和管理。鑒于我國的國情，養老保險體系的“割據”狀態直接導致了“退保”這一獨特現象的發生。

(三)現行制度保障水平差異大，再分配的功能缺失

農村社會養老保險制度所覆蓋的地區大多是經濟比較發達的地區，參加養老保險的群體基本也是區域內比較富裕的農民。中國一些沿海和發達地區在農村養老保障方面進行了各種試點，比較典型的如：廣東中山市、上海小城鎮保險、北京大興區模式等。這些模式都強調了政府財政補貼，并試圖建立社會統籌賬戶。但在中西部經濟不發達的地區，由于農民收入低與繳費能力弱、當地集體經濟落后以及地方政府財政收入和轉移支付能力低等，農村養老保險實際上成為一種“個人儲蓄積累的私人養老金計劃”，很難推廣。由于我國沒有像日本等國家覆蓋全體國民的國民年金(基礎養老金制度),從而使養老金制度再分配和縮小貧富差距的功能缺失。

(四)阻礙形成全國統一的勞動力市場，引起社會的不安定因素出現

市場經濟條件下，居民身份變化頻繁、流動性大，農村社會養老保險“碎片化”給居民帶來諸多不便，必定造成勞動力市場的地方分割，阻礙基本養老保險社會化管理進程，不利于城鄉社會保障統籌發展，成了繼戶籍制度之后阻礙勞動力流動的又一障礙。鄭秉文指出，建立碎片化的制度比較容易，不用太動腦筋，不用整體設計，這種不負責任的做法把矛盾推向了未來，推給了我們的后代。[4]在目前農村經濟社會發展的新形勢下，急需以制度創新為動力，加快現行農村養老保險制度改造的步伐。

三、農村社會養老保險制度“碎片化”路徑依賴分析

新制度經濟學將制度變遷定義為制度替代、轉換與交易的過程，即一種效益更高的制度(目標模式)對另一種制度(起點模式)的替代過程。[5]路徑依賴一詞最早由經濟學家諾思提出的，它類似于物理學中的“慣性”，一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴。在制度變遷中，存在報酬遞增和自我強化機制。這種機制使得制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向就會在以后的發展中得到自我強化，從而形成對制度變遷軌跡的路徑依賴。[6]既可能進入良性循環，從而使制度不斷優化；也可能順著原來的錯誤路徑往前走，甚至被“鎖定”在無效或低效的狀態，并陷入惡性循環狀態。

(一)我國農村社會養老保險制度變遷路徑依賴的痕跡明顯

“碎片化”路徑依賴主要表現在仍沿襲傳統的城鄉分割基礎上的“二元保障”路徑。農村社會養老保險制度供給并沒有從我國社會結構迅速變遷的現實出發，而是以戶籍制度為界限，形成了一個自我封閉的體系。肖金萍指出，由于農村社會養老保險制度變遷的路徑依賴，其實行不僅沒有從實質上改變農村傳統的養老方式，而且還從制度設計上強化了我國傳統的“二元保障”,與整個社會的發展趨勢逆向而行，其破產也就不足為怪了。[7]鄭秉文指出，“二元保障”資金是從農村流向城鎮，農民補貼了城鎮職工，使富者越富，窮者越窮，強化了社保制度的二元結構特征，兩個碎片發展成兩個極端延伸。[1]農村社會養老保險一開始試點就采取自愿參加的方式，這種制度安排具有很強的路徑依賴性，不利于籌資機制的穩定，低覆蓋率與自愿參與原則直接相關，自愿參加必然形成對經濟困難群體的排斥。

農村社會養老保險制度從一開始就違背了社會保險運營的大數法則和風險共擔機制，這顯然與社會保障濟貧、防貧的目的相悖，加劇了社會養老保險領域的不平等。

(二)二元思維慣性使 “碎片化”有增無減

按照新制度經濟學的觀點，一種無效的制度安排之所以得以維持，原因在于統治者的偏好和有限理性、制度意識、官僚政治、利益集團沖突以及社會科學知識的局限。[8]我國長期的二元經濟結構，城鄉分割的發展戰略慣性，形成了政府決策的二元思維慣性。中國目前“碎片化沖動”之所以有增無減,“碎片化”趨勢之所以亦步亦趨，其中一個重要原因是決策者對碎片制度危害的認識不足。[9]“有條件的地方先上”的漸進式社保思路是養老保險體系地方“割據”的主要原因，而這種思路源于經濟發展不平衡。由于制度意識的剛性滯阻，并且農村社會養老保險制度在近期不具有可觀察性，而且投入多、風險高、周期長，使其對傳統養老保障模式具有強烈的依賴性。

(三)缺乏整體的制度設計，公共政策制定還依然遵循著原有慣性

半個多世紀以來，公共政策的制訂還依然遵循著原有的慣性，即中央政府制定的政策只是一個框架，省級政府另行擬定具體條款，上仿下效，逐級細化，這樣就造成了最基層的制度設計差距甚大。雖然早在1986年全國就開始了農村社會養老保險的試點和推廣工作, 由于新供給制度的路徑受初始制度安排的影響，自始至終，農村社會養老保險制度理念不明確，目標定位不準確。對于建立的目標模式，與城鎮社會養老保險之間的關系等諸多問題沒有一個清楚的輪廓，各省之間、各市和地區之間、各縣之間，越往下，越地方化、碎片化，差異越大。因此這種 “摸著石頭過河”的漸進式制度變遷顯示出強烈的路徑依賴特征。

(四)農村社會養老保險制度穩定性差

我國社會保障從建立到現在，高層次立法幾乎沒有，由于沒有整體規劃的社會保險法律體系，使得各地在推進農村養老保險制度改革中，仍然是沿用以前的發展模式，采取漸進式與多樣化的發展模式。立法的滯后，原有的法規政策沒有隨著農村養老保險制度的發展而得到修改和完善，制約著改革的深化。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。我國政府對農村社會養老保險的態度也時常發生動搖，農民與政府不存在一種持久性契約，因此政策的不穩定性和違規操作現象一直比較嚴重。

四、農村社會養老保險制度供給創新的路徑選擇

制度變遷本身也是一個制度創新的過程,正所謂不破不立。諾斯指出:一種安排只有在下述兩種情形下才會發生:一種情形是創新改變了潛在的利潤,一種是創新成本的降低使制度安排的變遷變得合算了。[10]綜上所述，我國農村社會養老金制度變遷過程中存在明顯的路徑依賴,且使得該制度陷入到一個低效均衡的鎖定狀態。要突破農村社會養老金制度變遷中存在的路徑依賴，我們必須進行制度創新。

(一)發揮政府在制度變遷中的主導作用

農村社會養老保險制度應以強制性制度變遷方式為主，政府以權威性將農民納入到養老保險體系中來。農村社會本養老保險不能單純采取誘致性制度變遷的原因在于：農村養老保障的績優品特性，具有農村社會福利再分配功能；可以誘致農村有效需求；能夠推動農村資本市場形成；具有優化農村勞動力資源配置的功能。然而一種產品的績優特征不一定被人們所充分認識，人們對農村社會養老保險的效用評價低于該產品應有的效用評價。另外，制度創新主體(農民)的社會意識形態相對穩定性與滯后性，即差序格局的意識形態影響著農村社會養老保障制度變遷。作為制度創新主體的絕大多數農民不具有制度創新的能力與資格，難以克服變遷中的“搭便車”行為，并且很難達成共識并采取集體行動。所以，對于這樣一個關系廣大農民切身利益的產品，應以強制性制度變遷方式為主，發揮政府在制度變遷中的主導作用，將農民納入到養老保險體系中來。

政府是養老保險制度的直接供給者，作為農村社會養老保險制度的設計者和制度變遷的主導者，政府負責根據經濟發展水平構建農村養老保障的制度框架和推進策略，在充分調研的基礎上設計科學、合理、公平、高效的農村社會養老保險的制度框架。政府不僅要為農村社會養老保險制度提供財政支持，并作為“最終擔保人”。政府還擔當著推動建立健全農村社會保障的組織管理與監督機制，推動農村社會保障的立法建設，創造適宜農村社會養老保險制度建設的社會環境等方方面面的重要職責。

(二)建立全國統籌的、全民性的基本養老保險制度

實現全國統籌是刻不容緩的既定目標。要想突破我國養老保險發展困境，實現農村人口養老保險的有效覆蓋，解決新農保制度與其他制度有效銜接及養老保險關系跨地區轉移問題，必須從養老保險城鄉統籌的視角出發。明確將全國統籌作為刻不容緩的既定目標后，選擇實現全國統籌的路徑成為制度改革與完善的關鍵。鄭功成提出了三步變一步思路。即：地市級統籌與省級統籌并不是必須經歷的環節，而是從目前的地方分割統籌，一步跨越到實現全國統籌。而不是采取另外一種全國統籌三步走思路，即按現行思路，從目前的地市級統籌逐步上升到省級統籌，再從省級統籌逐步上升到全國統籌。[11]實現全國統籌關鍵要破地方政府“小算盤”，要破解社保關系轉移接續困境，要訣就在于破除“各地為政”的格局，防治地方政府利己主義行為，建立全國統一的社保制度。

建立全民性的基礎養老保險制度必須由制度層面推進到操作層面。首先，解決無養老保險者的問題，實現“全體國民皆年金”；然后逐步解決養老保險層次復雜、相互分立的問題。為職業農民、被征地農民、農民工等建立統一的社會統籌賬戶，改革現行企業職工、事業單位和政府機關的養老金制度，統一所有參保者的社會統籌賬戶，中央和省級政府對參保農民的社會統籌賬戶補貼應當全國統一。

(三)重構我國政府在農村社會養老保險的財政責任

首先，明確政府財政支持的內容，解決農村養老保險制度社會統籌資金的問題是實現上述目標關鍵，政府財政負責基礎養老金的籌資，農民負責個人賬戶的籌資。政府在加大對農村社會養老保險財政投入的同時，將財政支持的原則和比例法律化和制度化。其次，發揮政府財政的配置作用。如果沒有國家財政的轉移支付，沒有其他從業者養老保障基金的支持，在我國現實的條件下，要實現農村養老保障制度與城市養老保障制度的整合是沒有可能性的。[12]如果中央和地方按照2007年農民人均純收入(4 140元)的10%(414元)進行財政補貼， 9 000萬農村老年人口共需補貼372.6億元；如果按照農民人均純收入15%進行補貼的話，共需558.9億元財政投入，政府財力足以承擔。由于我國區域經濟不平衡問題非常突出，中央財政負有平衡全國養老保險水平的重任，這就要求養老保險的縱向配置責任適當集中于中央財政。社會養老保險的橫向配置體現于財政責任在不同地方財政之間的配置。發達地區的地方財政對本地區社會養老保險的責任應當重于欠發達地區的地方財政對本地區養老保險的責任。欠發達地區的養老保險由上級財政承擔較多責任，或由發達地區財政進行轉移支付，可以避免不同地區之間養老保障水平的差別過大。[13]

[1] 鄭秉文,齊傳君.社保制度走到十字路口：“大一統”還是“碎片化”[N].中國證券報,2009-1-22(11).

[2] 楊翠迎.農村基本養老保險制度理論與政策研究[M].浙江： 浙江大學出版社，2007:173-174.

[3]廣東省社會保險基金管理局.基本養老保險關系轉移接續問題研究[R].北京：人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心，2008(5)：193.

[4]陳圣莉，王汝堂.農村養老保障改革“碎片化”日趨嚴重[N].經濟參考報，2008-12-9(01).

[5]彭文平.制度變遷理論的新動向[J] .經濟學動態，2000(07):57-60.

[6]Douglas，North:xnstitutson，Journal of Economic pelspectives，1991(1)：97-112.

[7]肖金萍.農村社會養老保險制度變遷路徑依賴及創新[J].人口與經濟, 2004 (3):65—69.

[8] R.科斯, A.阿爾欽, D.諾斯等.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派文集[C]//.上海:上海人民出版社, 2000：266

[9] 鄭秉文.中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源[J].甘肅社會科學,2009(3):51-59 .

[10] L·E·戴維斯,D·C·諾斯.制度創新的理論描述、類推與說明[C]//.財產權利與制度變遷———產權學派與新制度學派譯文集.上海:上海三聯書店,上海人民出版社,1994:296.

[11] 鄭功成.實現全國統籌是基本養老保險制度刻不容緩的既定目標[J].理論前沿,2008(18):12-15.

[12] 李迎生.立足現實、面向未來：農村養老保障制度改革的“過渡模式”設計[J].毛澤東鄧小平理論研究，2005(10)：42-47.

[13] 李長遠，楊建飛.論政府在農村社會養老保險制度中的財政責任[J].華中農業大學學報(社會科學版)，2008(5)：10-14.