論難民國際保護的基本原則

甘開鵬

(云南財經大學 公共管理學院， 云南 昆明 650221)

“難民”( refugee)是個源于法語的詞匯，它的基本意思是指逃到國外以躲避危險和迫害的人。難民問題在歷史上一直存在，戰爭、宗教、種族矛盾等都可能導致難民的產生，但該問題進入國際法領域以及難民成為法律上的概念是從20世紀20年代開始的。1951年《關于難民地位的公約》所謂的“難民”是指“……由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人”。[1]3可見，難民本質上是因為政治、種族、宗教、戰爭、環境等原因被迫逃離本國或經常居住國而流亡到其他國家的人。難民問題是當今世界必須面對的嚴峻的社會問題，需要國際社會提供有效的保護。在難民定義的不斷完善過程中，聯合國和其他國際組織也制定了一些難民保護的基本原則，以強化對難民權利的和尊重和保障。

一、人道主義與人權原則

人道主義滲透在人權法、難民法、人道主義法等中。因此，人權條約往往是國際難民保護的有效工具，比如，1984年《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》提出不推回原則。第33條規定:“如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險，任何締約國不得將該人驅逐、遣返或引渡至該國”。(第1款)此外，“為了確定這種理由是否存在，有關當局應考慮到所有有關的因素，包括在適當情況下，考慮在有關國家境內是否存在一貫嚴重、公然、大規模侵犯人權的情況”。同樣，1966年《公民與政治權利國際公約》中的禁止酷刑條款第五條和1950年《歐洲人權公約》第三條也禁止推回難民。[2]

《聯合國憲章》把促進人權的尊重規定為聯合國宗旨之一。難民問題在本質上是一個人權問題，是由于種族、宗教、國籍、特殊社會團體和持不同社會政見等原因害怕遭受迫害, 而不得不離開自己的國家或原居住地的人, 其人權正在或將要面臨嚴重的侵犯。對此, 國際社會應進行干預, 實行人權的國際保護。這是人權領域內加強國際合作的重要內容, 也是人權的國際保護所面臨的艱巨任務。[3]難民之所以成為難民,原因就在于其國籍國或經常居住國拒絕或不能繼續給予難民生命、自由或精神上的保障,甚至肆意踐踏和剝奪其人權和基本自由。而在居留國,難民因喪失了本國的保護,又不能取得新的國籍,常常陷入孤立無援的境地,人權極易受到侵犯。1951年《關于難民地位的公約》及其議定書正是國際社會考慮到“聯合國憲章和聯合國大會于1948年12月10日通過的世界人權宣言確認人人享有基本權利和自由不受歧視的原則”而制定的。然而,國際難民法本身、聯合國難民署和其他國際機構的努力并沒能從根本上改變國際社會這一領域的現狀,國際人權法則在一定程度上彌補了上述不足。國際人權法對難民保護的意義在于,人權適用于全世界所有的人:國民、外國人、尋求庇護者和難民———無論是合法還是非法地在一國國土上。當一個國家加入了有關的國際人權公約后,其政府在對待個人的某些權利時,就不再是為所欲為的了,而應負有國際法上的義務依照公約規定行事。1966年《公民權利和政治權利國際公約》第2條第1款規定:“本公約每一締約國尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本公約所承認的權利,不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別?！币虼耍瑢H人權法的理論適用于難民保護領域,不僅可以確保東道國在難民到達其管轄的領域后,確保以普遍接受的人權標準對待旅居、臨時或永久居留的難民,使得他們享受各項國際人權文書規定的權利和基本自由,而且也可以對那些制造難民的國家進行道義上的譴責。[2]

二、難民不推回原則

“推回”一詞源于法語“refouler”，它的意思是對敵人予以趕回或驅逐，在歐洲大陸控制移民的情形下，“推回”特指對于那些非法進入一國邊境的人和沒有合法證件而入境的人予以拒絕。“不推回”被引入國際法之后，是指如果將難民遣送回本國有遭受剝奪生命或自由之危險，則不得將之遣返。[5]從十九世紀早期開始，政治犯不引渡原則和庇護原則才逐漸確立，1905年大英帝國的《外國人法》第一部分規定對那些“因宗教、政治理由或犯罪具有政治性質，為逃避追訴或處罰；或基于宗教信仰而可能受到監禁、被殺死等迫害”的人，準許其入境。但是直到第一次世界大戰之后，國際實踐才接受不推回的概念。[6]

二戰以后，不推回原則作為一項國際法原則正式形成，1951年《關于難民地位的公約》第33條第一次以國際公約的形式確認了不推回原則。該公約第三十三條規定:除非“有正當理由認為難民足以危害所在國的安全，或者難民已被確定判決認為犯過特別嚴重罪行從而構成對該國社會的危險”，“任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回(推回)至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威脅的領土邊界?！盵7]“不推回”是國家庇護權的重要內容之一，是締約國不得以任何方式將難民“驅逐或送回(推回)”至其生命或自由受到威脅的領土邊界。此原則確保難民不被強行遣返回其受迫害的國家或地區，是難民保護的基本前提和基礎，也是國際法上人道主義在難民保護方面的具體體現。

根據1951年《關于難民地位的公約》和1961年紐約協定，不推回原則的適用對象應該是“由于1951年1月1日以前發生的事情并因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人”。[1]8從此條約規定來看，政治難民、經濟難民和戰爭難民等傳統難民均屬于不推回原則的適用對象，但主要側重于政治難民。一般而言，不推回原則的主要內容包括不拒絕、不驅逐和不引渡三方面的內容。

當然，不推回原則也存在例外情況，即1951年公約第33條第2款規定：“(二)但如有正當理由認為難民足以危害所在國的安全，或者難民已被確定判決認為犯有特別嚴重罪行從而構成對該國社會的危險，則該難民不得要求本條規定的利益。”1951年公約對于“危害所在國的安全”也沒有給出明確解釋，“危害所在國的安全”必須是嚴重的威脅，是對難民居留國國家利益的重大損害，如間諜犯罪、非法的特務活動、顛覆國家政權的行為等。

三、臨時避難原則

臨時避難是難民大規模涌入國際背景下現實的產物，它的存在和發生有一定的必然性。臨時避難是指難民在不推回原則之下被授予的一定的國際保護，這種保護的臨時性在于持久性解決方案的未決。對于大量涌入的尋求避難群體，避難國不僅有義務不將其拒絕在國門之外，而且有義務提供臨時的保護，主要是指對尋求避難的群體進行臨時收容，提供臨時安置的場所。臨時避難的提法最早正式出現于1979年難民署執委會所作出的15(XX)號難民國際保護結論中，其中提到：“在大規模涌入中，庇護尋求者應至少得到臨時避難。”1980年，難民執委會即就臨時避難專門作出了一個結論——19(XXXI)臨時避難(Temporary Refuge)，闡述了臨時避難一些重要的方面，如與不推回原則、國家公平分攤原則的關系等，且“認識到應到對臨時避難的性質、功能、含義所應當作出界定?！眹倚Q采取臨時避難一定要符合以下條件：(1)有大規模涌入的情形發生——基礎條件；(2)如果接受國在邊境允許難民的進入被認為是自動的、持久性的解決難民問題，從形勢來說，是不合理的，從接受國方面來說，也是不可能的；(3)接受國在接受難民進入的時候，應明確聲稱，此種進入是基于臨時性質之上。[8]

在臨時基礎上允許難民進入，是國家行使主權的表現，在很多公約或文件中已得到反映。如1967 年12月14日聯合國大會通過的《領土庇護宣言》認為，對個人予以庇護是國家“行使主權”，“庇護之給予有無理由，應由給予庇護之國酌定之”。但該宣言第1條規定：“一國行使主權，對有權援用世界人權宣言第十四條之人，包括反抗殖民主義之人，給予庇護時，其他各國應予尊重。”同時，這種“進入”另一層面上的意義在于在多個有關庇護和難民地位的國際公約中，臨時基礎上允許的進入無一不和在其他國尋求庇護的機會相聯系。我國1982年《憲法》也規定：“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權利”。難民的這種權利是不可剝奪的。由于政治、宗教、戰爭或種族等諸多原因，難民往往不能返回自己的家鄉，也不能在其他國得到安置，這就需要在臨時避難國家得到就地安置。因此，臨時避難不僅僅是在臨時基礎上進入后接受國給予的保護這種簡單的行為，而是難民保護體系中的一種保護方式，具有獨特的不可取代的法律地位。[9]

1951 年《難民公約》第31 條規定:“(一)締約各國對于直接來自生命或自由受到第一條所指威脅的領土未經許可而進入或逗留該國領土的難民,不得因該難民的非法入境或逗留而加以刑罰,但以該難民毫不遲延地自行投向當局說明其非法入境或逗留的正當原因者為限”。公約表明，對于非法入境的難民應該給予寬容和便利，適當地提供臨時安置，不得僅以其非法入境或逗留為由而追訴其刑事責任,或者給予任何刑事處罰。

四、國際團結與合作原則

從國際法角度而言，國際團結合作原則要求世界各國在難民的接納、安置、援助、保護、難民事務開支的分攤以及消除和減少難民的產生的根源方面有責任加強團結與合作。此原則是由“條約必須遵守” 這一古老的規則演變而來的, 現已為眾多國際條約和其他國際文件所確認?！堵摵蠂鴳椪隆访鞔_規定：“各會員國應一秉善意，履行其依本憲章所擔負之義務”。《國際法原則宣言》規定，忠誠履行國際義務原則的主要內容是：(1)每一國均有責任一秉誠意履行其依聯合國憲章所負之義務；(2)每一國均有責任一秉誠意履行其依公認之國際法原則與規則所負之義務；(3)每國均有責任一秉誠意履行其在依公認國際法原則與規則系屬有效之國際協定下所負之義務。遇依國際協定產生之義務與聯合國憲章所規定聯合國會員國義務發生抵觸時，憲章之義務應居優先。在國際交往中，國家必須善意地履行其依國際法所承擔的國際義務。一個國家既然對某項國際義務明示的(通過條約)或默示的(通過習慣)表示接受，那么就必須善意地履行。凡是符合國際法的、由有效條約產生的國際義務，而非奴役性的、侵略性的或由非法條約所產生的國際義務，國家都應善意地履行，不得違背。

難民問題也屬于國際法的范疇。國際法的有效性和國際法律秩序的穩定性, 在很大程度上取決于各國認真遵守國際法規范,善意履行其承擔的國際義務。國際團結與合作原則在很大程度上構成了國際法律制度存在的基礎之一。1951年難民公約及1967年議定書是根據《聯合國憲章》和《世界人權宣言》制定的, 而我國是條約當事國之一, 理應承擔給難民以庇護的義務, 維護難民的合法權益。[3]凡是已加入1951年日內瓦公約及1967年紐約協定的國家都應該遵守該公約所規定的義務，根據“善意履行原則”承擔國際責任。

1984年7月，第二次援助非洲難民國際會議舉行，會議最后一致通過了關于援助非洲難民的《宣言和行動綱領》。文件確認，難民狀況的改善是國家社會的普遍責任，必須由所有的成員國公平地分擔。為了使難民問題得到盡可能快得和滿意的解決，國際合作原則應該體現在各個環節：無論是創造各種有利條件以促使其自愿遣返，還是在就地安置或其他國安置中分擔一定的費用，還是作為第三國接受一部分的難民在其境內得到安置。難民問題涉及了政治、經濟、環境、發展、人權、國家安全、沖突解決等等方面。國際合作原則不僅包括政府組織、非政府組織、區域性組織、各國政府對接受國實行物質援助，還包括一道致力于多方面問題的解決。世界各國在難民保護上是重要的行為體，但是只有單個國家不能完全解決難民問題。所以需要各個國家與地區、全球性國際組織的團結與合作。為了在難民保護中實施有效的國際合作，歐洲、拉丁美洲、亞洲等地區相繼出臺了一些相關的公約、建議、宣言。聯合國也制定和頒布了一系列的相關文件，都涉及了難民保護方面的內容。諸如1945年《聯合國憲章》為聯合國會員國規定了對難民署的國際保護職能具有特殊意義的某些一般義務；1948年《世界人權宣言》系普遍性文件，規定了包括難民在內的所有人的基本人權；1966年《公民及政治權利國際盟約》規定盟約各締約國有義務尊重并確保盟約規定的所有人(在國家領土和管轄權范圍內)的權利等。

[參考文獻]

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[4] Guy.Goodwin-Gill. The Refugee in International Law[M], London: Clarendon Press,1996，117.

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[7] 格雷梅森.國際法中的難民地位[M].牛津:牛津出版社，1966：73.

[8] 陳艷.論大規模涌入中難民的國際保護[D/OL].優秀碩士論文網,2004：10-14.