生態(tài)工業(yè)園建設(shè)的政府職能分析

陳金山,朱方明,周衛(wèi)平

(1.四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川成都 610064;2.重慶(長壽)化工園區(qū)管委會(huì),重慶 401221)

生態(tài)工業(yè)園建設(shè)的政府職能分析

陳金山1,2,朱方明1,周衛(wèi)平2

(1.四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川成都 610064;2.重慶(長壽)化工園區(qū)管委會(huì),重慶 401221)

生態(tài)工業(yè)園的自身特點(diǎn)決定了政府在實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)生態(tài)化的過程中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。文章結(jié)合生態(tài)工業(yè)園的實(shí)現(xiàn)途徑,分析了政府在工業(yè)園區(qū)生態(tài)化建設(shè)中的職能定位,其具有為工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)發(fā)展提供制度激勵(lì)與規(guī)劃、協(xié)調(diào),引導(dǎo)、參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公用工程一體化發(fā)展,通過微觀規(guī)制與宏觀管理確保園區(qū)生態(tài)化發(fā)展等三大職能。

生態(tài)工業(yè)園;五個(gè)一體化;工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò);政府職能

中國工業(yè)園區(qū)從第一代的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)到第二代的高新技術(shù)開發(fā)區(qū),將國家的工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)國際化推向了一個(gè)嶄新的高度,為加快中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程做出了突出貢獻(xiàn)。但是,兩代工業(yè)園區(qū)的傳統(tǒng)發(fā)展模式,也暴露了諸如過度依賴土地經(jīng)營、不計(jì)環(huán)境成本、園區(qū)企業(yè)間難以形成共生體系等一系列問題。生態(tài)工業(yè)園 (Eco-Industrial Park,簡稱 EIP)作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)生態(tài)學(xué)的重要應(yīng)用領(lǐng)域,將生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展?jié)B透到工業(yè)體系的建立和運(yùn)行之中,形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境相融合的發(fā)展方式或發(fā)展形態(tài),力求經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益的同步最大化。因此,生態(tài)工業(yè)園正成為許多國家工業(yè)園區(qū)改造的方向,也成為中國繼經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)之后的主要園區(qū)發(fā)展形態(tài)。

生態(tài)工業(yè)園高度重視生態(tài)和諧與可持續(xù)發(fā)展的特點(diǎn)決定了,工業(yè)園區(qū)生態(tài)化僅靠市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn),政府職能的發(fā)揮同樣不可或缺。實(shí)踐也表明,工業(yè)園區(qū)的政府管理機(jī)構(gòu),對(duì)于工業(yè)園區(qū)的發(fā)展方向具有極其重要的指導(dǎo)作用。因此,在實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)向生態(tài)工業(yè)園轉(zhuǎn)變的過程中,需要深入研究政府管理機(jī)構(gòu)的職能定位,使其發(fā)揮積極、重要、卓有成效的管理效能,從而加快工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化建設(shè)。

一、生態(tài)工業(yè)園及園區(qū)政府職能的理解：相關(guān)文獻(xiàn)簡述

關(guān)于生態(tài)工業(yè)園的定義。國內(nèi)外對(duì)生態(tài)工業(yè)園的各種定義在本質(zhì)上沒有大的區(qū)別,普遍贊同生態(tài)工業(yè)園是一種以追求更高物質(zhì)利用率和能量轉(zhuǎn)化效率,更少廢物排放甚至零排放為目標(biāo)的企業(yè)地域分布形式[1]。在該企業(yè)社區(qū)內(nèi),各成員單位通過共同管理生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來獲取更大的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益;整個(gè)企業(yè)社區(qū)所獲得的效益大于單個(gè)企業(yè)通過個(gè)體行為的最優(yōu)化所能獲得的效益之和,其目標(biāo)是在最小化參與企業(yè)的環(huán)境影響的同時(shí)提高其經(jīng)濟(jì)績效[2]。生態(tài)工業(yè)園的核心含義,體現(xiàn)為其“工業(yè)共生式”的產(chǎn)業(yè)體系。“工業(yè)共生”(Industrial Symbiosis)最初定義為不同企業(yè)間通過相互利用副產(chǎn)品的工業(yè)合作關(guān)系,共同提高企業(yè)的生存和獲利能力,同時(shí)通過這種共生實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)[3]。當(dāng)前研究已認(rèn)識(shí)到,工業(yè)共生是現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)模仿自然生態(tài)系統(tǒng)的組織創(chuàng)新模式,是企業(yè)之間廣泛的內(nèi)在必然聯(lián)系,不僅包含合作,也包括競爭和優(yōu)勝劣汰。處于共生網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)之間不僅包含物質(zhì)流、能量流之間的副產(chǎn)品利用,而且包括信息流、人才流、技術(shù)流和知識(shí)創(chuàng)新流等方面的全面合作[4]。按照科斯等的理論,企業(yè)是以非市場方式——科層組織對(duì)市場進(jìn)行替代[5]。因此,在企業(yè)與市場之間,存在著一個(gè)中間組織,其并不是對(duì)企業(yè)和市場的替代,而是以兼有企業(yè)與市場某些特性的雜交形式而存在。工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)就屬于這種中間組織形態(tài),其核心是處理好參與者間的關(guān)系安排,因而需要一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)來對(duì)網(wǎng)絡(luò)中眾多的參與者進(jìn)行協(xié)調(diào),以提高參與各方的效率,即在生態(tài)工業(yè)園工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作中存在三邊治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)于生態(tài)工業(yè)園的“生態(tài)化”評(píng)價(jià)。在生態(tài)工業(yè)園建設(shè)過程中,非常需要一套科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系,然而關(guān)于工業(yè)系統(tǒng)生態(tài)性評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)方法與體系,以及如何科學(xué)地評(píng)價(jià)生態(tài)工業(yè)園建設(shè)的水平,目前尚處在探索中。一般來說,生態(tài)工業(yè)園的評(píng)價(jià)分兩步,一是建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并確定指標(biāo)權(quán)重系數(shù),二是進(jìn)行指標(biāo)量化并計(jì)算總分值[6]。研究的側(cè)重點(diǎn)不同,評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重略有不同。研究者們一般將指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)、管理指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)等部分,二級(jí)指標(biāo)經(jīng)過專家篩選后有十幾到幾十項(xiàng)不等,權(quán)重系統(tǒng)通過層次分析法、改進(jìn)的層次分析法、AHP賦權(quán)方法、灰色聚類法等方法確定[7-11]。

當(dāng)前對(duì)生態(tài)工業(yè)園的研究,已從純理論探討深入到生態(tài)工業(yè)園如何建設(shè)和落實(shí)的層面。生態(tài)工業(yè)園建設(shè),主要涉及產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈構(gòu)建、共生機(jī)制建設(shè)、政策體系保障,以及具體的生態(tài)工業(yè)園規(guī)劃、建設(shè)、管理[12]等一系列問題。其中關(guān)鍵,是園區(qū)政府部門的職能定位與作用發(fā)揮。王干、陳武[13]通過分析表明生態(tài)工業(yè)園自身的特點(diǎn)與中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀的耦合容易產(chǎn)生外部性,使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的矛盾不能有效解決,因此僅僅靠市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化,在生態(tài)工業(yè)園的建設(shè)過程中政府必須介入和調(diào)控。馬冰[14],陳林、鄧偉根[15]等明確提出,在中國發(fā)展生態(tài)工業(yè)園的過程中,政府要不斷加強(qiáng)和完善自身的建設(shè),積極轉(zhuǎn)變職能,發(fā)揮推動(dòng)力和作用力,以適應(yīng)生態(tài)工業(yè)發(fā)展的需要。盡管政府在生態(tài)工業(yè)園建設(shè)中的重要作用不斷受到重視,甚至一些具體政策手段也被涉及,但園區(qū)政府職能的具體定位、操作方式及工具體系仍有待系統(tǒng)考察。筆者結(jié)合生態(tài)工業(yè)園的實(shí)現(xiàn)途徑,對(duì)政府在生態(tài)工業(yè)園建設(shè)中的具體職能作若干探討。

二、生態(tài)工業(yè)園的實(shí)現(xiàn)：“五個(gè)一體化”及政府職能不可或缺性

生態(tài)工業(yè)園對(duì)工業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新之處在于能夠持續(xù)改善園區(qū)的環(huán)境績效和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn),尤其是在一定的區(qū)域環(huán)境容量供給值的限制條件下,借助副產(chǎn)品交易、分工與專業(yè)化以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),提升集聚產(chǎn)業(yè)的整體經(jīng)濟(jì)績效,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)均衡。國內(nèi)外的生態(tài)工業(yè)園的建設(shè)實(shí)踐表明,園區(qū)實(shí)施“五個(gè)一體化”,即“產(chǎn)品項(xiàng)目一體化”、“公用工程一體化”、“環(huán)境保護(hù)一體化”、“物流配送一體化”、“管理服務(wù)一體化”,可以成為生態(tài)工業(yè)園建設(shè)的有效實(shí)施途徑。在可持續(xù)發(fā)展理念下,工業(yè)園區(qū)采取項(xiàng)目集約、專業(yè)集成、投資集中、統(tǒng)一治理和統(tǒng)一排放的“一體化”建設(shè)和管理模式,防止重復(fù)建設(shè),發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,節(jié)能減排,提高資源利用效率,可以有效減少企業(yè)污染物的排放總量和對(duì)環(huán)境的影響,推動(dòng)園區(qū)做到生產(chǎn)與生態(tài)平衡,經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[16]。

“五個(gè)一體化”的具體含義為：(1)“產(chǎn)品項(xiàng)目一體化”。生態(tài)工業(yè)園將各種在產(chǎn)業(yè)上具有相關(guān)性的企業(yè)聚集在一起,一家企業(yè)產(chǎn)生的副產(chǎn)品或廢物可成為另一家企業(yè)的生產(chǎn)原料,通過這種共生模式,企業(yè)間形成高效率的閉環(huán)系統(tǒng),可以有效提高資源的利用效率,同時(shí)減少廢棄物排放,改善生態(tài)環(huán)境。(2)“公用工程一體化”。生態(tài)工業(yè)園通過產(chǎn)業(yè)整合,形成集約使用的公用工程產(chǎn)業(yè),既可以有效配置和共享資源,又可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益,為核心產(chǎn)業(yè)提供統(tǒng)一、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)的配套服務(wù)。(3)“環(huán)境保護(hù)一體化”。在生態(tài)工業(yè)園中,利用各種政策和措施來鼓勵(lì)企業(yè)采取先進(jìn)的清潔生產(chǎn)工藝和環(huán)境無害化處理技術(shù),對(duì)園區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)、生活廢棄物和污水進(jìn)行集中治理,實(shí)行統(tǒng)一管理和監(jiān)測,形成一體化清潔生產(chǎn)環(huán)境,從而在園區(qū)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)最大化、污染排放最小化的發(fā)展目標(biāo)。(4)“物流配送一體化”。生態(tài)工業(yè)園通過引進(jìn)專業(yè)化物流公司,建立完備的公用運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò),為園區(qū)企業(yè)統(tǒng)一提供高效率的物流配送服務(wù),同時(shí)將物流配送的危險(xiǎn)性、對(duì)環(huán)境的污染性降至最低。(5)“管理服務(wù)一體化”。生態(tài)工業(yè)園為園區(qū)企業(yè)提供統(tǒng)一、精簡、高效的行政服務(wù)以及信息咨詢、技術(shù)支持等其他服務(wù),制定相關(guān)法規(guī)、制度和政策,為園區(qū)創(chuàng)造良好的投資軟環(huán)境。

“五個(gè)一體化”的建設(shè)與運(yùn)行,需要一定機(jī)制支持,市場和政府都將起到不可或缺的作用。赫維奇提出,由馬斯金和邁爾森發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)理論(mechanis m design),把社會(huì)目標(biāo)作為已知,試圖尋找實(shí)現(xiàn)既定社會(huì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制,除了考慮純粹市場機(jī)制,或純粹計(jì)劃機(jī)制,還要尋找適合具體情況的中間機(jī)制。應(yīng)當(dāng)看到,市場機(jī)制仍是“五個(gè)一體化”的基石。“產(chǎn)品項(xiàng)目一體化”是核心,其他“一體化”圍繞其發(fā)揮作用。“產(chǎn)品項(xiàng)目一體化”,意味著生態(tài)工業(yè)園要不斷建立和完善“工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)”,并使之穩(wěn)定高效運(yùn)行。工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)作為產(chǎn)業(yè)集聚與企業(yè)集群的一種網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),市場機(jī)制及企業(yè)選擇將起到基礎(chǔ)性作用。園區(qū)要圍繞主導(dǎo)企業(yè)或者主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈,吸引和集聚適度數(shù)量的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)單位進(jìn)行“共生性”的投資與經(jīng)營,為網(wǎng)絡(luò)各個(gè)節(jié)點(diǎn)企業(yè)創(chuàng)造更多選擇合作伙伴的機(jī)會(huì),通過利潤機(jī)制、競爭機(jī)制、集聚效應(yīng)以及“進(jìn)入進(jìn)出”渠道,實(shí)現(xiàn)“共生產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)”的動(dòng)態(tài)調(diào)整與優(yōu)化。

但是,“五個(gè)一體化”在短期內(nèi)難以完全依靠自發(fā)市場行為形成,同時(shí)因?yàn)榄h(huán)境外部性以及基礎(chǔ)設(shè)施等公共品供給問題的存在,它也不能僅靠“看不見的手”完成資源配置與運(yùn)行優(yōu)化,政府尤其是園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮將不可或缺。首先,“五個(gè)一體化”要通過政府的戰(zhàn)略規(guī)劃與管理主導(dǎo)來完成,如基于要素稟賦,制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,出臺(tái)有針對(duì)性的政策與措施。其次,“一體化”中市場機(jī)制的發(fā)揮離不開政府對(duì)合理經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)與維護(hù),如要為入園企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,為之創(chuàng)造相對(duì)寬松的經(jīng)營空間與平等競爭平臺(tái),并促進(jìn)園區(qū)與外部市場有效連接,培育各類市場,推動(dòng)市場機(jī)制對(duì)園區(qū)發(fā)展資源配置功能的充分發(fā)揮。第三,政府職能的發(fā)揮可以彌補(bǔ)市場失靈問題。“五個(gè)一體化”建設(shè)中,入園企業(yè)的個(gè)體利益與整個(gè)園區(qū)公共利益存在差異時(shí),政府作為園區(qū)“生態(tài)化”的公共利益主體,理應(yīng)代表經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人本、社會(huì)等一系列目標(biāo)的追求者,借助環(huán)境保護(hù)政策或制度,引導(dǎo)或迫使園區(qū)企業(yè)污染治理;通過法制、行政、經(jīng)濟(jì)手段,維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益,維護(hù)園區(qū)周圍社會(huì)居民利益,朝生態(tài)目標(biāo)靠近。“五個(gè)一體化”是園區(qū)生態(tài)化建設(shè)的有效途徑,是通過政府戰(zhàn)略主導(dǎo)下的市場機(jī)制作用以及園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮共同完成的,實(shí)現(xiàn)園區(qū)政府管理職能的正確定位和有效行使將成為關(guān)鍵。

三、政府在生態(tài)工業(yè)園建設(shè)中的三大職能定位

如前所述,生態(tài)工業(yè)園“五個(gè)一體化”建設(shè),核心在于園區(qū)工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)成功建設(shè)與高效運(yùn)營,同時(shí)也離不開園區(qū)良好的產(chǎn)業(yè)配套與投資環(huán)境,如健全高效的基礎(chǔ)設(shè)施及創(chuàng)新公共平臺(tái)等,以及規(guī)范高效的政策法規(guī)制度體系等。這一切都脫離不了政府功能發(fā)揮。生態(tài)工業(yè)園發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)也表明,園區(qū)生態(tài)化發(fā)展的各個(gè)階段,尤其是“五個(gè)一體化”建設(shè),政府起到了重要的參與、支持甚至主導(dǎo)作用。政府在生態(tài)工業(yè)園建設(shè)中主要有以下職能定位。

(一)搞好制度安排,規(guī)劃、推動(dòng)工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)建設(shè),并調(diào)節(jié)其運(yùn)行

工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò),作為生態(tài)工業(yè)園建設(shè)的產(chǎn)業(yè)載體與經(jīng)濟(jì)內(nèi)容,通過一定的政策引導(dǎo)與環(huán)境優(yōu)化,要充分借助市場機(jī)制來完成企業(yè)進(jìn)入、關(guān)聯(lián)、融合乃至產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)發(fā)展的全過程。但是,在園區(qū)“生態(tài)化”的發(fā)展取向下,工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)建設(shè)難以在短期內(nèi)靠自發(fā)市場完成,它是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的,考慮到園區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)收益的戰(zhàn)略系統(tǒng)工程,因而,需要政府基于園區(qū)的經(jīng)濟(jì)及生態(tài)資源稟賦,制定工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)總體發(fā)展方案,實(shí)現(xiàn)這一現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的“有目的主動(dòng)培植”與“適度趕超發(fā)展”。園區(qū)的政府管理機(jī)構(gòu)站在有利于整個(gè)園區(qū)發(fā)展的角度,對(duì)工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展方向進(jìn)行規(guī)劃,并提出明確的發(fā)展思路和規(guī)劃方案。同時(shí),在這一發(fā)展過程,為克服因市場盲目性而導(dǎo)致無序布局的問題,必須通過園區(qū)所屬政府或園區(qū)管委會(huì)進(jìn)行前瞻性科學(xué)規(guī)劃,完成園區(qū)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系的空間結(jié)構(gòu)的布局優(yōu)化。

工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的建設(shè),園區(qū)產(chǎn)業(yè)體系的配置與成長,從下游產(chǎn)品市場開拓到上游要素市場選擇,從招商引資到產(chǎn)業(yè)鏈打造及企業(yè)集群發(fā)展,利潤與價(jià)格機(jī)制將起到?jīng)Q定作用。但是,合理有效的市場經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)造與維護(hù),卻離不開政府的作用。園區(qū)政府機(jī)構(gòu)要為入園企業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,為之創(chuàng)造相對(duì)寬松的經(jīng)營空間與平等競爭平臺(tái),促進(jìn)園區(qū)與外部市場有效連接,培育各類市場,推動(dòng)市場機(jī)制對(duì)園區(qū)發(fā)展資源配置功能的充分發(fā)揮。

共生網(wǎng)絡(luò)建成后,政府有必要合理利用行政管理職能,維護(hù)與調(diào)節(jié)好工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行。在生態(tài)工業(yè)園工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作中會(huì)出現(xiàn)三邊治理結(jié)構(gòu),三邊治理結(jié)構(gòu)中的“第三方”應(yīng)是參與共生企業(yè)共同認(rèn)可的權(quán)威機(jī)構(gòu),在仲裁過程中不偏袒任何一方,堅(jiān)持公平、公正、公開的原則,使仲裁結(jié)果符合客觀實(shí)際。但在操作中,考慮到各種人為因素的影響,要做到這一點(diǎn)非常困難。因此,為避免“第三方”仲裁的糾紛,工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)中的交易企業(yè)往往會(huì)選擇園區(qū)的政府管理機(jī)構(gòu)府作為交易中的“第三方”。政府的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮“第三方”的功能,積極協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)企業(yè)間的各種矛盾和沖突。在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作過程中,當(dāng)因合作企業(yè)之間關(guān)系影響網(wǎng)絡(luò)安全時(shí),園區(qū)的政府管理機(jī)構(gòu)最適合扮演“協(xié)調(diào)人”的角色,通過政府的參與可以減少企業(yè)因微小沖突就中斷合作關(guān)系的可能性,避免由此發(fā)生更多損失。

(二)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共物品供給,保證生態(tài)工業(yè)園經(jīng)濟(jì)體系的建立健全

引導(dǎo)和參與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元投資與共建機(jī)制打造。推動(dòng)園區(qū)配套設(shè)施一體化建設(shè),一要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施與共用工程的投資開發(fā),發(fā)揮園區(qū)投資開發(fā)公司的平臺(tái)功能;二要引入民間力量與市場手段,充分發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)等多元化市場主體的資本作用與運(yùn)營功能;三要爭取國家及地方政府的政策支持,利用財(cái)政資金扶持與政策優(yōu)惠支持。例如嘗試 PPP模式 (Public-Private-Partnerships),即政府、營利性企業(yè)或非營利性企業(yè)基于某些公用事業(yè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的投資形式。由于基建或公用工程的一定公共物品產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及規(guī)制需要,在上述三個(gè)方面,地方政府及園區(qū)管理機(jī)構(gòu)都將起到引導(dǎo)、參與甚至主導(dǎo)作用。目前,中國開發(fā)區(qū)的管理體制模式主要包括“政企合一型”、“政企分離型”、“企業(yè)法人型”等[17],主要以“政企合一型”為主。“政企合一型”在實(shí)際操作過程中采取“兩塊牌子,一套班子”,政府不僅行使園區(qū)規(guī)劃、項(xiàng)目審批等行政管理職權(quán),同時(shí)還涉足于資金籌集、開發(fā)建設(shè)等實(shí)質(zhì)性經(jīng)營管理事務(wù),有利于保證園區(qū)基建的規(guī)劃有序以及短期資金供給,快速推進(jìn)公共工程一體化。但是園區(qū)“生態(tài)化”推進(jìn)到一定程度,“政企分離型”模式更為有效,即園區(qū)的政府管理機(jī)構(gòu)控制或參股的投資開發(fā)公司,作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人進(jìn)行園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營,并吸納民間投資參股共建,甚至條件更成熟時(shí),引入大型民營企業(yè)或跨國公司,與之合作共建,則更有利于發(fā)揮“小政府、大企業(yè)”的優(yōu)勢,形成政府戰(zhàn)略規(guī)劃與政策引導(dǎo)下的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元投資與共建機(jī)制。

政府機(jī)構(gòu)要發(fā)揮公用工程一體化中的平臺(tái)打造與管理調(diào)節(jié)作用。“公用工程一體化”作為工業(yè)園生態(tài)化的重要內(nèi)容,保證園區(qū)生產(chǎn)性能源及服務(wù)的高效與持續(xù)供給。尤其是,采用集中供能和統(tǒng)一調(diào)度方式,有利于節(jié)能減排和能源循環(huán)利用。例如收集各企業(yè)產(chǎn)生的尾氣、廢料及余熱等,轉(zhuǎn)變成熱能或電能,再統(tǒng)一調(diào)配給園區(qū)企業(yè),有利于安全、經(jīng)濟(jì)的熱、電供應(yīng)。推行公用工程一體化,需要建立一個(gè)統(tǒng)一調(diào)度的公共平臺(tái),協(xié)調(diào)公用工程系統(tǒng)與園區(qū)用能企業(yè)之間的能量供需矛盾,并進(jìn)行節(jié)余能源交易市場與排污權(quán)市場的調(diào)控。園區(qū)政府機(jī)構(gòu)理應(yīng)承擔(dān)這一平臺(tái)如公用工程管理中心的規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)行操作工作,平臺(tái)具體職能包括,負(fù)責(zé)中外供能企業(yè)的投資接洽、引導(dǎo)與管理服務(wù),建立健全園區(qū)公用工程系統(tǒng);對(duì)公用工程系統(tǒng)中的供能企業(yè)的供能質(zhì)量與價(jià)格行為進(jìn)行合理規(guī)制,最大限度保證園區(qū)企業(yè)用能的及時(shí)、充足與價(jià)格合理;組織建立節(jié)余能源交易市場,并從園區(qū)層面進(jìn)行有效協(xié)調(diào)與調(diào)控。此外,園區(qū)的政府管理機(jī)構(gòu)還需要建立園區(qū)人才服務(wù)中心、產(chǎn)品交易市場等公共服務(wù)平臺(tái),構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)中心、醫(yī)療急救中心、消防特勤站等應(yīng)急管理系統(tǒng),解決入園企業(yè)的后顧之憂。

搭建技術(shù)創(chuàng)新公共平臺(tái)與管理信息系統(tǒng),建設(shè)園區(qū)技術(shù)創(chuàng)新體系與信息共享體系。技術(shù)創(chuàng)新的成果外溢效應(yīng)與較高的失敗風(fēng)險(xiǎn)性,制約了個(gè)體企業(yè)的創(chuàng)新投資積極性。政府要承擔(dān)起搭建創(chuàng)新公共平臺(tái)的任務(wù),吸納園內(nèi)園外技術(shù)資源,推進(jìn)園區(qū)技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)。比如,美國生態(tài)工業(yè)園的管理者,千方百計(jì)地引進(jìn)科研機(jī)構(gòu)與高校為生態(tài)工業(yè)園規(guī)劃與建設(shè)提供重要的智力支持。中國生態(tài)工業(yè)園可以嘗試以“園中園”形式創(chuàng)建“科技創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)園”,搭建技術(shù)創(chuàng)新與孵化的公共平臺(tái),而整個(gè)科技創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)園的規(guī)劃以及各單位的投資與運(yùn)營,園區(qū)管委會(huì)及其下屬的公用事業(yè)管理平臺(tái)要起到相應(yīng)的主導(dǎo)、參與協(xié)調(diào)作用。另外,工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的形成和完善,需要政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo),為園區(qū)企業(yè)搭建起高科技的信息共享及交易平臺(tái),方便園區(qū)內(nèi)的企業(yè)相互合作,建立工業(yè)共生關(guān)系,進(jìn)一步完善生態(tài)工業(yè)園的“產(chǎn)品項(xiàng)目一體化”和“管理服務(wù)一體化”體系。園區(qū)的政府管理機(jī)構(gòu)可以借鑒上海化工園區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn),建立較為完善的信息管理系統(tǒng),這個(gè)系統(tǒng)不但收集和發(fā)布與可更新能源、能源效率、資源回收、環(huán)境信息、替代交通手段、智能交通系統(tǒng)及其他與環(huán)境技術(shù)相關(guān)的商業(yè)可行性等信息,使園區(qū)企業(yè)充分共享有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的公共信息,而且為園區(qū)的虛擬市場交易提供良好的網(wǎng)絡(luò)條件,促進(jìn)企業(yè)間進(jìn)行副產(chǎn)品、廢物的交易,建立穩(wěn)定的共生關(guān)系。

(三)履行微觀規(guī)制與宏觀管理職能,保證園區(qū)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行與“生態(tài)化”發(fā)展

在生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展中,政府除了戰(zhàn)略主導(dǎo)、制度安排、公共物品供給外,還需要履行微觀規(guī)制 (如污染行為規(guī)制、有害壟斷行為規(guī)制等)與宏觀管理職能(如從全局出發(fā)調(diào)整產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò),財(cái)政貨幣政策調(diào)節(jié)園區(qū)內(nèi)外產(chǎn)能供求,統(tǒng)籌園區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展)等,這也是包括在生態(tài)工業(yè)園健康發(fā)展中,要彌補(bǔ)自發(fā)自由市場機(jī)制不足,克服個(gè)體企業(yè)的環(huán)境外部性,降低其社會(huì)成本,避免無序競爭與盲目發(fā)展,政府所要充當(dāng)?shù)谋匾巧?/p>

由于生態(tài)工業(yè)園的生態(tài)平衡和人本發(fā)展目標(biāo),與園區(qū)個(gè)體企業(yè)利潤目標(biāo)并不完全一致,政府作為生態(tài)化的公共利益主體,借助環(huán)境保護(hù)政策或制度,引導(dǎo)或迫使園區(qū)企業(yè)等污染主體承擔(dān)污染權(quán)使用成本,激勵(lì)污染治理行為,朝生態(tài)目標(biāo)靠近;再者,通過法制、行政、經(jīng)濟(jì)手段,維護(hù)園區(qū)員工與勞動(dòng)者權(quán)益,保護(hù)園區(qū)周圍社會(huì)居民利益,從而彌補(bǔ)與糾正市場機(jī)制不足。此外,對(duì)“公用工程一體化”中壟斷行為的合理規(guī)制也將成為園區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。根據(jù)公共選擇理論,私人企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)、半獨(dú)立性的政府公司以及政府機(jī)構(gòu)等各種類型的組織都能提供公共產(chǎn)品和服務(wù),但在特定情況下總有一種組織形式效率最高。園區(qū)“公用工程一體化”、“環(huán)境保護(hù)一體化”、“物流配送一體化”的建設(shè)中大多選擇一家實(shí)力較強(qiáng)的大企業(yè)提供公共產(chǎn)品(供水、蒸汽、污水處理、固體廢棄物處理、物流等),這些壟斷企業(yè)可以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、降低產(chǎn)出成本,但隨之而來的是這些壟斷企業(yè)可能實(shí)行壟斷價(jià)格,從而損害園區(qū)其他企業(yè)的利益,引起供求雙方的價(jià)格糾紛,需要政府協(xié)調(diào),如在管委會(huì)主導(dǎo)下,設(shè)立供需雙方的對(duì)話機(jī)制或協(xié)調(diào)方式。此外,園區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)壟斷商的出現(xiàn)所帶來的價(jià)格壟斷風(fēng)險(xiǎn)甚至?xí)魅跻恍┢髽I(yè)進(jìn)駐園區(qū)投資的積極性。為此,園區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)可以嘗試通過參股形式一定程度上分享公共產(chǎn)品的定價(jià)權(quán),對(duì)價(jià)格實(shí)行適度管制,甚至可以采取政府補(bǔ)貼的方式,降低這些壟斷企業(yè)對(duì)園區(qū)生產(chǎn)企業(yè)的利益侵害。

在生態(tài)工業(yè)園發(fā)展的“宏觀調(diào)控”與經(jīng)濟(jì)管理方面,地方政府及園區(qū)管理機(jī)構(gòu),除了整體戰(zhàn)略規(guī)劃作用外,要積極探索與創(chuàng)新各種管理調(diào)控手段,綜合利用產(chǎn)業(yè)、貨幣、財(cái)政等多元政策工具,引導(dǎo)與推動(dòng)園區(qū)“生態(tài)化”發(fā)展進(jìn)程。比如,創(chuàng)造有利于工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)培植與成長的制度環(huán)境,編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄,出臺(tái)激勵(lì)約束政策,鼓勵(lì)企業(yè)相互交換副產(chǎn)品,提高資源的使用效率,規(guī)范共生企業(yè)的行為,鼓勵(lì)誠信合作、培育共同的組織文化等,增強(qiáng)園區(qū)內(nèi)企業(yè)的凝聚力,搞好招商引資,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈形成、補(bǔ)充與延續(xù),并共生成網(wǎng),增強(qiáng)共生網(wǎng)絡(luò)的抗干擾能力,實(shí)現(xiàn)工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)的安全和可持續(xù)發(fā)展。又如,當(dāng)前有些園區(qū)推行“公用工程一體化”,遭遇熱電聯(lián)產(chǎn)中心運(yùn)營受限于“上網(wǎng)”的難題,園區(qū)政府機(jī)構(gòu)可以嘗試向中央與地方政府爭取政策支持,解決園區(qū)熱電與國家電網(wǎng)間的協(xié)調(diào)溝通問題,甚至可以逐步形成常規(guī)性的政策協(xié)調(diào)機(jī)制。再如,在園區(qū)生態(tài)目標(biāo)的追求中,除了國家、地方政府以及園區(qū)管委會(huì)的環(huán)境規(guī)制,政府及園區(qū)管委會(huì)可以充分發(fā)揮制度創(chuàng)新的潛力,探討如何發(fā)揮公眾監(jiān)督力量,形成政府、地方居民、園區(qū)企業(yè)共同治理的有效機(jī)制。

四、結(jié)論

生態(tài)工業(yè)園是工業(yè)生態(tài)學(xué)理論在實(shí)踐中最成功的應(yīng)用方式,是許多國家工業(yè)園區(qū)改造的方向和發(fā)展目標(biāo)。工業(yè)園區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)的職能定位對(duì)于園區(qū)生態(tài)化建設(shè)的發(fā)展方向具有極其重要的指導(dǎo)作用。在生態(tài)工業(yè)園發(fā)展的整個(gè)過程中,營造能促進(jìn)工業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)形成和完善的政策和法律制度環(huán)境始終是政府的首要職責(zé),也是參與園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與“公用工程一體化”發(fā)展,促進(jìn)園區(qū)創(chuàng)新體系建設(shè),同時(shí)也要發(fā)揮環(huán)境規(guī)制、壟斷行為規(guī)制以及宏觀管理的職能,保證園區(qū)生態(tài)化發(fā)展。因此,生態(tài)工業(yè)園的政府管理機(jī)構(gòu)只有在明確其職能定位的前提下,合理并高效行使其三大職能,全面推進(jìn)“五個(gè)一體化”建設(shè),才能有效提高生態(tài)工業(yè)園的運(yùn)作效率,真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)工業(yè)園的可持續(xù)發(fā)展。

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A Study on the Functions of Government during the Construction of Eco-Industrial Park

CHEN Jin-shan1,2,ZHU Fang-ming1,ZHOU Wei-ping2
(1.School of Econom ics,Sichuan University,Chengdu 610061,P.R.China; 2.Changshou Chem ical Industry Park Adm inistrative Comm ittee in Chongqing,Chongqing 401221,P.R.China)

W ith respect to the features of Eco-Industrial Park(EIP),the government plays an indispensable role during the construction of EIP.In this paper,the function orientation of government has been analyzed during the construction of EIP by discussing the ways to realize EIP.The research results show that the main three functions of government are to provide systematical encouragement aswell as planning and co-ordination services for the development of industrial symbiosis network,to guide and participate in infrastructure construction and“integration of utilities”,and to ensure the formation of park ecology by the way ofmicro-regulation and macro-management.

eco-industrial park;five kinds of integration;industrial symbiosis network;government function

F424.1

A

1008-5831(2010)06-0016-06

(責(zé)任編輯 傅旭東)

2010-03-16

國家社科基金項(xiàng)目“強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任與完善公司治理研究”(07CGY003);“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”項(xiàng)目(NCET-04-0884);重慶市軟科學(xué)計(jì)劃資助項(xiàng)目“當(dāng)前化工園區(qū)發(fā)展的突出矛盾及對(duì)策研究”(CSTC,2009CE9054)

陳金山(1968-),男,四川南充人,四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生,主要從事可持續(xù)發(fā)展理論研究。