試述農村家庭保障的歷史變遷及其道路選擇

張占力

(中國社會科學院研究生院政府政策與公共管理系,北京 100102)

試述農村家庭保障的歷史變遷及其道路選擇

張占力

(中國社會科學院研究生院政府政策與公共管理系,北京 100102)

農村家庭保障經歷了一個不斷發展變化的歷史過程,由完全家庭保障、部分家庭保障逐步過渡到現在的家庭保障的轉型期。在農村家庭保障的內外部環境發生變化時,正確的道路選擇是:在完善農村社會保障的同時,建立適度的家庭保障,共同為保障農民的生活保駕護航。

農村家庭保障;歷史變遷;道路選擇

所謂家庭保障,是指由家庭提供的對家庭成員的生活保障,它包括經濟保障、服務保障和精神慰籍等內容。在家庭保障中,家長或家庭主要成員充當著責任主體,每個家庭成員有較為明確的分工,從而形成了家庭成員之間的長期互惠的內生機制[1](p30)。我國是一個鄉土社會,家庭是這個鄉土社會上最基本、最重要的撫育社群[2](p8)。自古以來,在傳統"孝道"觀念的影響下,家庭內部的物質幫助、精神慰藉一直發揮著重要的作用,對保障家庭成員的生存發展提供了堅實的后盾。"孝道"文化以上一代對下一代的哺育和下一代對上一代反哺以及盡孝與承繼,構成了個人、家庭和家族在贍養和被贍養的行為上的閉合系統。但是這一閉合系統在農村人口流動頻仍、家庭小型化、核心化、人口老齡化以及婚姻觀念淡薄的情況下,遭受了前所未有的沖擊。農村家庭保障在歷史的長河中發揮了什么樣的作用?未來的農村家庭保障何去何從?對這些問題進行探討,對在建立健全農村社會保障的同時,正確地處理好農村家庭保障和社會保障之間的關系,將是不無裨益的。

我國農村家庭保障的發展大致經過了三個階段:一是傳統社會的完全家庭保障時期,這一時期主要指建國以前的漫長時期里,人是家庭的人,家庭保障幾乎是個人保障的全部來源;二是建國后到改革前部分家庭保障時期,在這一時期,由于集體公社的出現,家庭保障的地位開始下降,但是其地位仍不可忽視;三是家庭保障的改革期,在此階段,隨著現代社會保障體系的逐步確立以及農村家庭結構的變革,農村家庭保障也發生了巨大的變化,但是從總體上說仍然處于未定型、未定性、未定局的狀況。

一、完全家庭保障時期 (建國以前)

完全家庭保障時期,主要指的是在新中國建立以前的這么一個長時期內。在這一時期,雖然除了家庭保障之外,也有政府的救助、鄰里的幫助、宗教慈善甚至到了近代產生的一些慈善組織和團體,但這些較之于傳統自給自足的小農家庭的內部救助而言是微乎其微的。個人是家庭的人,一個人可以離開社會,但是絕對不能離開自己的家庭,否則就會成為無源之水、無本之末。在這一時期,農村家庭保障表現出以下幾個特點:

(一)以"孝文化"為家庭保障的精神支柱

孝是中華民族最為古老的道德規范。作為一種倫理道德觀念,孝在中國有著悠久的歷史淵源和深厚的社會基礎,它首先是原始社會末期父系家民制的產物,同時也是人類家族血緣關系在倫理觀念上的反映。

"孝文化"在家庭的影響上主要體現在養老敬親上,即家庭內部的養老敬親是"孝文化"的基本內涵。孝的思想與觀念之所以數千年來貫穿于中華文化的始終,既與儒法等文化的大力提倡有關,又與中國傳統民族習俗及佛道文化的滲透有關。作為一種思想觀念,孝文化深入人心,使家庭養老有條不紊地持續下去;作為一種政治手段,它為統治者籠絡了大批忠才良將,即所謂的"求忠臣于孝子之門"。換言之,中國傳統文化中的養老思想實則是孝的思想[3]。這也是農村家庭保障得以實施的精神支柱。

(二)以家庭共有財產為家庭保障的經濟基礎

家庭保障的實施需要一定的物質基礎來滿足家庭成員的生老病死以及不可預知的意外事故。在傳統社會,同居共財幾乎是每個朝代所遵守的法則。盡管秦時法律強制分家,但漢以后又為道德與法律所否定,同居共財又成為主流。《唐律·戶婚》甚至規定父母在而兄弟分家是犯罪行為,可以判處三年流放,甚至父母死后喪服未除期間分家也不容許,這種法律一直延續到清朝。甚至成為一種傳統,直至民國時期仍然為世人所遵循。同居共財、同灶合食的好處在于:對于一個家庭而言,可以把有限的經濟資源集中起來,作為家庭的公共財產,以應對家庭及其成員所面臨的風險,這對家庭和個人的延續提供了較為堅實的經濟保障。

(三)以家法、社會輿論等作為家庭保障的外在約束

在傳統社會,家庭保障不僅是家庭內部的問題,也是有外在的約束的。這些約束,一方面來自國家對孝養老人的法律規定,另一方面,就是社會輿論的約束和家法族規的制約。傳統社會的家法族規,作為約束家庭族人的制度約束,也在家庭保障和成員的救助中發揮了重要的作用。傳統中國是一個情大于法的社會,在法律作用不到的地方,道德和社會輿論的約束有時會起到比法律更大的作用。自古以來,孝養父母、互助家人是傳統美德,否則就會遭到輿論的譴責。

在我國傳統社會,人們的生活保障來源比較單一,主要有國家的救濟、鄰里互幫互助、宗教慈善以及個人慈善行為,但由于國家救濟、個人及宗教慈善行為對象的局限性、時間不確定性以及具體實施上的任意性,其所起到的效果是微乎其微的。而家庭保障 (可以延伸為家族保障)以家庭成員之間血緣關系為親情基礎、以家庭共有財產為實施的經濟保證、甚至有家法等制度性的約束機制,實施效果相對較好。

二、部分家庭保障時期 (1949-1978)

建國以后,特別是從 1956年起,農業合作化的主流已經開始轉向了高級合作社,同年底,農業高級社在我國的普遍建立標志著我國農村集體經濟制度的基本確立。農村集體經濟體制先后經過了從高級社到公共食堂時期的人民公社再到"三級所有,隊為基礎"的人民公社的劇烈變動。直到 1978年以前,這一時期農村確立了與計劃經濟相適應的、服從工業化積累資金需要的、以集體經濟為基礎、以集體保障為主體的復合型社會保障制度框架[4]。農村家庭保障被集體保障沖擊嚴重。

(一)以集體經濟為基礎的農村集體保障效果顯著

所謂農村集體保障,是指以集體勞動、集體核算、統一分配的農村社隊為組織基礎、社隊收益為經濟基礎、以農村社會成員為保障對象、提供基本生活保障的制度[5]。在此時期,由于人民公社制度的確立、農業合作社的發展壯大,農村集體經濟在農村社區中占據了絕對優勢的地位,并以此為經濟基礎,農村"五保"制度、救災救濟制度、農村合作醫療制度等相繼建立健全,為農村居民的基本生活提供了較好的保障機制。50年代中期,中國農村實現了合作化以后,農民的生、老、病、死就基本上依靠集體經濟力量來給予保障。即使是因年老殘疾、體弱多病而部分喪失勞動能力的農民,也可以通過由集體分派其力所能及的輕活,同樣記工分,同樣參加年終分配,直至其完全喪失勞動能力,才由其家庭主要負起贍養的責任,同時部分集體還給予一定的支助。這樣,其基本生活需求就有了水平雖然不高但切實可靠的保障。"五保供養"制度建立于農業合作化時期,在 1956年的《高級農業生產合作社示范章程》里規定,要對老弱孤寡殘社員在生產和生活上給予照顧[6](p364)。后來在 1960年的《全國農業發展綱要》上進一步規定,農業合作社要對無依無靠的鰥寡孤獨廢疾者做到"保吃、保穿、保燒 (燃料)、保教 (兒童以及少年)、保葬,使他們的生養死葬都有所指靠"[7](p943)。同時,農村救災救濟以及農村合作醫療保險也得以完善,在保障農村居民的生活和健康上發揮了重要的作用。

(二)受集體保障沖擊下的家庭保障

建國以后,我國步入社會主義社會,雖然在人民公社時代優先發展重工業,農村的經濟和社會結構有所改變,但家庭聯產承包責任制之后,農村的經濟和社會結構又恢復到了以前的時期。雖然工業經濟在城市已有所發展,但由于戶籍制度的限制,農村和城市阻隔,小農經濟在農村還是占主導地位,家庭保障仍然發揮著基礎性的作用。在社會意識層面上占主導地位的仍是家庭養老觀念,即在經濟上,日出而作,日落而息,依靠土地;在社會意識上,家庭養老,依靠子女。在家庭保障中,家庭成員相互給予精神慰藉,相互提供經濟保障,相互滿足情感需要。家庭在傳統中國不僅是一個保障的機制,也是一個制度范疇;不僅是生產、生活和娛樂的中心,也是國家治理的基本單位。從這個意義上來講,家庭的組成不完全是血緣的關系,也是經濟安全,是服務需求,是情感需要;家庭的功能不只局限于為家庭成員的生、老、病、死提供保障,同樣是國家穩定、社會和諧的基石。雖然在這一時期農村集體保障作用顯現,家庭保障原有的地位受到了沖擊,但是農村原有的家庭保障仍然占據著基礎性的地位,這是毋庸置疑的。

三、家庭保障的轉型期 (1978年至今)

1978年,人民公社制度逐漸瓦解。在農村,家庭聯產承包責任制逐漸代替了人民公社制度,,原來建立在"三級所有,隊為基礎"基礎上的農村集體保障喪失了其存在的物質土壤,逐漸喪失其功用。農村居民的保障只能回歸以家庭自我保障為主體的道路。但是在這一時期,由于家庭結構的變遷、市場機制的引入、經濟的發展、生產生活方式的變化、人口的流動、計劃生育政策的進一步實施以及文化的多元與融合等前所未有的變化,動搖了中國傳統的家庭結構模式,表現為家庭結構規模的小型化、家庭結構方式的多元化、家庭人口結構的老齡化以及婚姻家庭觀念的淡化。特別是中國現代社會保障制度逐步建立和完善,農村社會保障被納入到社會保障制度的總體框架下,隨著新型農村合作醫療、新型農村養老保險、農村社會救助制度、農村最低生活保障制度的不斷確立,原有的家庭保障在內外因的作用下面臨著前所未有的挑戰。

(一)家庭保障面對的外部環境

1.新型農村合作醫療。新型農村合作醫療 (簡稱"新農合")從 2003年下半年運行至今,已經整整 6年。總的來看還是比較成功的,甚至比預期的還要進展得順利一些。截至 2008年底,全國開展新型農村合作醫療的縣 (市、區)近 3000個,參加新農合人口 8.2億人,參合率達 91.5%,基本接近新農合全覆蓋的目標。新型農村合作醫療制度正成為有效緩解農民"因病致貧,因病返貧"的有力保障。黨的十七大報告中指出:"要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活","全面推進新型合作醫療制度建設"。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中再次強調指出:"鞏固和發展新型農村合作醫療制度,提高籌資標準和財政補助水平,堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫療保障。"國家的支持和新農合制度的順利發展為農民健康提供了較為堅實的醫療保障。

2.新型農村養老保險。隨著我國開始進入老齡化社會,農民老無所養、晚年生活沒有保障的問題一直是黨和政府關心的大事。為了農民老有所養,近年來國家出臺和實施了新型農村合作醫療 (簡稱"新農合")政策,并在試點的基礎上全面推廣。如今,中央再次出臺了新型農村養老保險 (簡稱"新農保")政策,且開始在全國試點。從過去的"養兒防老"到今后的國家養老,"新農保"制度使中國農民邁入了養老新時代。新農保規定:每位 60周歲以上的農民都有基礎養老金,基礎養老金由各級財政全部保證支付,到齡農民可以每月領到 55元錢的養老金。這就是說,60歲以后的農民每月將領到的養老金由兩部分組成:一部分是國家支付的基礎養老金,這部分錢是固定的、普惠式的;另一部分是個人賬戶的養老金,通過個人繳費以及財政對個人繳費的補貼不斷積累個人賬戶養老金,將來 60歲以后就可實現多繳多得。新農保的出臺為農民晚年生活提供了較好的保障,對于免除農民老年風險、完善社會保障體系、實現廣大農民共享經濟社會發展新成果具有深遠意義。

3.農村社會救助制度、農村最低生活保障制度。除新農合、新農保之外,農村社會救助制度和農村低保制度也逐步得到完善。1994年,國務院發布《農村五保供養工作條例》,對供養的對象、供養的內容、供養的形式、經費來源等作了明確的規定。1997年,為了規范和發展農村敬老院,推動五保對象的集中供養,民政部頒布了《農村敬老院管理暫行辦法》。截止 2004年,我國農村五保戶供養對象共有 255萬人,其中,集中供養者約為 69萬人,分散供養者約為 189萬人[8]。農村低保制度作為農村地區比較穩定的救助制度之一,在保障人民基本生活上效果顯著。2006年,除少數東部發達地區,多數地方都是參考國家每年公布的貧困標準確定農村低保標準。2006年全面實施農村低保的省份有 23個,平均補助水平為月人均 35.4元,其中,北京等 9個東部省份平均 50.9元,河北等 9個中部省份平均 25.3元,內蒙古等 5個西部省份平均25.5元。同時,各地正在形成低保標準和補助水平的動態調整機制,根據當地經濟發展水平和群眾生活水平,綜合考慮物價水平變化等情況,適時、適度提高低保標準,讓困難群眾能夠與其他社會大眾同步享受改革發展的成果[9]。

(二)家庭保障的內部環境的變化

1.人口老齡化。中國是人口老齡化發展較快的國家,"未富先老"已經成為中國老齡化的標簽。中國農村人口老齡化更有其獨特之處,并且值得人們認真對待。首先,農村老齡人口絕對數量大。2009年,全國 60歲及以上老年人口達到 1.6714億,占總人口的12.5%[10],其中,農村老齡人口占老齡總人口的六成左右,

今后 20年農村老齡人口將增長到 1.2億,農村養老問題日益突出。除此之外,農村老齡人口分布不均衡。近年來,中國農村老齡人口在空間上主要集中分布于東部沿海和南部,并呈現出向中部綿延的趨勢。從空間上看,農村人口老齡化速度較快的三大區域形成了一條近乎環形的人口快速老齡化帶:一是山東、江蘇、安徽、上海、浙江和福建等省 (直轄市),在東部形成一條由北向南的沿海農村人口快速老齡化帶:二是由內蒙古、遼寧等構成的農村人口快速老齡化地區,橫貫中國北方;三是由新疆、青海、四川、重慶、湖南和廣西組成,從西北綿延到南部[11]。老齡化的加劇,使得養老問題不再是家庭所能承受的,必須要靠社會力量加以解決。

2.家庭結構核心化。隨著計劃生育政策的實施,農村家庭大多也只能有一個子女,使農村家庭出現了小型化的趨勢。在家庭結構小型化的同時,農村家庭結構還呈現出以核心家庭為主、小家庭類型愈益多樣化的趨勢。非核心化的小家庭如空巢家庭、丁克家庭(即夫妻無子女家庭)、單親家庭等等,正在構成中國城鄉家庭結構的重要特征。

3.人口流動的影響。20世紀 90年代以來,沿海地區鄉鎮工業逐漸發展起來,土地提供生活資料的功能逐漸弱化,一部分農民離開了土地,進入城市和工業領域。隨著城市化和城鎮工業經濟的進一步發展、農民城鄉流動的限制削弱和農業現代化經營的推進,大批農民開始離鄉離土,農村和農民融入了市場化經濟的浪潮中,由封閉變為開放,由穩定變為存在大量的不確定性。在此之前,中國農村的經濟和社會結構從未受到過如此巨大的沖擊。到了現在,大批農民進城務工,留下大量的老人生活在農村。土地失去了保障功能,"孝道"尚存,但家庭養老已失去了良好運作的根基。這些農村老人的養老、醫療問題成為迫切需要解決的問題,建立和完善新農保制度的現實訴求越來越強烈。

總之,當前農村家庭保障所面臨的內部環境和外部環境都發生了巨大的變化。傳統的農村家庭保障也面臨著前所未有的挑戰,外有經濟轉型期市場機制的引入、現代社會保障制度的建立,內有家庭結構的變遷、家庭成員的流動等因素的影響。農村家庭保障正處于未定型、未定性、未定局的狀況。

四、農村家庭保障的道路選擇

目前,農村家庭養老的內外部環境發生了深刻的變化,但是并不是說農村家庭養老已經是一個可有可無的事物。恰恰相反,雖然農村社會保障制度不斷完善,農村家庭保障受到了巨大沖擊,但是其"內生性的基礎性保障"[1](p32)作用仍然值得我們加以重視。較為正確的選擇是在完善農村社會保障制度的同時,建立適度的家庭保障,為保障農民的生活保駕護航。

1.繼續加強農村家庭保障建設。我國政府應當在建立健全社會保障制度的同時,開展適度水平的家庭保障建設。可以通過家庭內部資源的配置和物質、經濟上的相互幫助加強家庭保障建設,對解決家庭內部的生育、養老、教育等問題有很好的作用,并且家庭保障的實施有利于國家家庭政策的順利貫徹。

2.完善農村社會保障制度。20世紀 90年代以來,市場化取向的改革及農村、農業發展的困境等因素誘導農村社會保障制度第三次變遷,新型農村社會養老保險制度、新型合作醫療制度、農村最低生活保障制度等正處在艱難的建立完善階段。到目前為止,中國農村社會保障總體上還未有一個較為成型的制度和體系,第三次制度變遷仍在繼續。完善農村社會保障制度,與農村家庭保障相互配合、相互補充,共同為農民的生活保駕護航。

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C912.82

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1671-5136(2010)03-0002-04

2010-08-25

張占力 (1986—),男,山東莘縣人,中國社會科學院研究生院政策系博士研究生。研究方向:國民經濟學、社會保障。