杭州市村規民約的特點、問題與對策

杭州市司法局課題組

(杭州市司法局,浙江 杭州 310006)

杭州市村規民約的特點、問題與對策

杭州市司法局課題組

(杭州市司法局,浙江 杭州 310006)

在城鄉變遷的背景下,村規民約在適用主體、作用領域、價值取向、約束手段上都呈現出新的特點,但也存在著角色和功能不清、沒有充分體現村民集體意志、形式和內容缺乏規范性、權威性不高、濫用“多數人同意”原則、缺少合法性審查的有效機制等問題。要依法明確村規民約的地位、效力和作用范圍,嚴格村規民約的制定和實施程序,完善村規民約的備案、修改和審查核準機制,依法對村民自治的范圍予以合理限定,這樣村規民約才能真正實現其制度設計的初衷,成為基層民主治理的成功實踐。

村規民約;實證研究;特點;問題;對策

改革開放以來,隨著杭州社會經濟結構的快速調整,社會結構也逐漸出現了從城鄉二元到城鄉統籌、從區域分割到區域融合、從社會階層固化到社會流動與社會整合的變遷趨勢。特別是 1998年杭州市委、市政府實施《關于在市區開展撤村建居改革試點工作的意見》后,杭州市大規模的城鄉變遷加速啟動,城鄉居民在人口結構、就業模式、社會福利制度等方面已經發生了歷史性的重大變革。[1]我們按照杭州鄉村經濟社會發展水平的不同收集了 600余份村規民約樣本進行分析解讀,并組織了村民、鄉村干部等人員參加的座談會,開展相應的實地調研,力求對杭州市城鄉變遷中的村規民約的特征、存在問題、完善對策進行初步研究,以期為進一步推進和完善杭州市鄉村的民主自治、豐富法治杭州建設的基層實踐提供參考。

一、杭州市城鄉變遷中村規民約的基本特點

(一)在適用主體上,不限于村,也包括了部分撤村建居后的居民社區

近年來杭州市持續的撤村建居使得村規民約的適用主體產生了深刻影響,擴大了村規民約的適用主體范圍,悄悄改變著“村規民約”的內涵和外延。一方面,仍保留原有建制的“村”即傳統意義上的村,依然是村規民約的主要適用主體;另一方面,已經撤村建居的“居”,也多數沿襲了原村規民約的主體內容,并繼續發揮“村規民約”的作用和影響。調查中發現,不少撤村建居社區的照明、綠化、公共衛生等仍然沒有納入到城市統一管理之中;而村集體原有的集體資產所有權和經營管理權由居委會接收以后,原村集體成員仍然享有分紅、養老保險等福利待遇。在這些方面,撤村建居的社區與傳統城市社區存在很大的不同,撤村建居后的居委會自治公約仍然保留著傳統村規民約行為規范、利益分配等各項功能。

(二)在作用領域上,主要集中于集體財產分配、社會福利分配等法律法規和政策的空白地帶

隨著公共治理的不斷完善,村規民約的許多社會功能逐漸被分解,村規民約的作用領域開始從綜合性領域收縮到國家法律、法規、相關政策缺少明確規定或不便于規定的事項。就目前而言,村規民約作用領域相對集中在以下幾個方面:一是集體資產分配領域。隨著集體經濟發展與村民權利意識與法律意識的增強,如何對集體經濟利益進行合理分配成為村民關注的焦點,而如何確定成員身份、如何進行合理分配、“居嫁農”、“農嫁居”等問題等又成為焦點中的焦點。二是社會福利分配領域。如社會養老福利問題、醫療福利分配問題等,主要涉及社會福利分配的對象、分配原則、分配方式、分配管理等方面,分散于各村規民約之中。三是計劃生育領域。在微觀層面上,計劃生育的執行還主要依靠于鄉村或鄉村干部,國家權力并不能完全加以支配。因此,部分村根據計劃生育要求,分別制定了相應的單約性村規民約。

(三)在價值取向上,由強調義務為主向出現一些權利本位的萌芽過渡

現時期的村規民約除承襲了原來村規民約規定的社會公共義務外,還增加了對村民授權性規范,賦予村民在村民自治中的自治權,顯示出村規民約從義務本位向權利本位過渡的萌芽。例如,《千島湖鎮進賢村村規民約》第二章中第十一條規定:村民對村民委員會和村民委員會組成人員,有提出批評和建議的權利,對于村民委員會和村民委員會組成人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。由于村民委員會和村民委員會組成人員侵犯村民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。

(四)在約束手段上,由處罰主導方式轉向以教育告誡為主、處罰方式為輔

杭州市的村規民約大都將民主式協商、“一事一議”制度作為村規民約實際執行的重要依據,改變了原有家長式的執行模式。例如《西興街道星民村村規民約》第二十二條規定:“凡違反本村村規民約要進行處理的,必須在調查核實后,經村民委員會 (或村民代表大會)集體討論、決定,不得擅自處理。”

與此相對應的是,約束手段也由原有的以處罰為主導的剛性手段向以教育、告誡為主、以處罰為輔的柔性手段轉變。村民如果違反村規民約,由村委會按照有關制度進行批評教育,直至作出處罰。處罰方式主要以經濟制裁為主。在一些集體經濟比較發達的社區,更以取消分紅或各種福利等作為維護村規民約的重要手段。

二、當前村規民約中存在的主要問題

(一)村規民約在鄉村自治中的角色和功能不清

現行國家法律法規沒有對村規民約的性質、效力和地位從正面予以明確規定。在我國的農村建設和基層民主自治進程中,對村規民約究竟扮演什么樣的角色、發揮怎樣的功能缺乏一個統一的、公認的界定。涉及村規民約的法律僅有《村民委員會組織法》第 20條,且規定得非常簡略:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約,并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。”“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。對于村規民約應該在哪些范圍、什么情形下發揮效力沒有原則性規定,也沒有為村規民約侵犯村民合法權益提供法律救濟的手段。

(二)村規民約的制定沒有充分體現村民集體意志

《村民委員會組織法》規定制定和修改村規民約的主體是村民會議。實際調查發現,村規民約的制定并非一個獨立的過程,村規民約的內容也不完全是村民意志、愿望和要求的集中和自覺反映。常見的制定村規民約的基本程序為:鎮民政部門向各村鎮提供統一的“村規民約范本”,由各村在范本的基礎上進行適當的修改,然后經村民會議通過后施行。這種由上級部門主持的章程制定過程,基層政府的有關部門具有絕對的影響力。村民與干部之間存在的信息不對稱,使基層政府和村級組織極容易操縱和控制這種“合約”過程。[2]而通過我們與各村村支書、主任的座談中也了解到,各村的村規民約“從來沒有通不過的”。不少村子在制定村規民約以及決定村重大事項時采用各家各戶簽字同意的方式。后簽字的村民往往能夠看到之前村民的意見情況,從而影響其決策;而村干部則可以利用這種心態來促使或反對某一全村決議的形成。[3]在這種方式產生的村規民約中,村民更多的是作為被約束的對象而非制定主體的角色,自然缺乏對村規民約主動遵守的意愿。

另一個突出問題是村民會議這個法定的村規民約制定機構在現實中容易被村民代表會議或基層農村黨組織所取代。村黨委在包括制定村規民約在內的一切村級事務的處置上占據主導地位。有些村規民約如余杭區仁和鎮 SL村的村規民約中甚至明確規定“上述已經村民代表和全體黨員通過實行,請全體村民自覺遵守”的條款。

(三)村規民約的形式和內容缺乏規范性

地域、經濟社會發展水平以及民俗傳統等方面的差異,無疑使得農村的情況千差萬別,其村規民約也會有所不同。但是,如果村規民約的功能基本相似,則形式和內容上的大體趨同具有必然性。調研發現,在形式上既有綜合性村規民約,也有大量的單約性村規民約。村委會在決定與經濟利益分配的重大事項時往往傾向于繞過村規民約,以“一事一議”或交由村民小組自行處理等形式解決,容易導致對村民合法權益的侵害,容易出現“為我所用”、“避重就輕”、“靈活有余、規范不足”的情況。

(四)村規民約的權威性不高

基層社會正沿著民主與法制的方向向前發展,出現民間的禮法秩序與國家的法治秩序協同的趨勢。隨著全市農村 20多年普法宣傳教育的深入開展、村民法律知識的豐富以及現代社會信息獲取渠道的日益多元化,村民尤其是城郊村民越來越多地融入到現代城市文明之中,傾向于主動按照國家法律、法規、政策的要求來規范自己的行為;同時對村規民約的文本質量、規范內容等都提出了更高的要求。一方面,村民現在對一般性的公共秩序性規范和道德規范都會主動遵守,而對于違反了村規民約的行為一般也都由行政機關按照相關法律法規進行處罰,村規民約中的許多規定地位相當尷尬。

(五)“多數人同意”原則被濫用致使少數村民利益容易被侵害

在村規民約的制定和實施中,“村民多數決”成為這種樸素民主觀念下的一項基本原則和制度。但這一原則被普遍應用于戶口遷入、經濟利益分配等村莊治理的各個方面,在涉及到自身利益情況下,多數人暴政的危險被疊加放大。對村民財產權的侵害主要有兩個方面:一是對村民違反村規民約予以懲罰性的規定[4];二是對居民戶口人員、出嫁女等人員在村福利待遇享受、村集體經濟分紅等方面的歧視性規定。“多數人同意”原則的濫用也使得村規民約實施的隨意性大為增加,宗派、家族勢力等人治因素凸顯。[5]

(六)村規民約缺少合法性審查的有效機制

隨著杭州市農村社會經濟的發展、農村城市化進程的推進,村開始掌握大量的可支配資金,村所承擔的經濟分配功能凸顯。村規民約作為村民自治的集中體現,其觸及“合法性紅線”的幾率大為增加,傳統的村規民約監督審查機制弊端日益顯現,表現在:第一,《村民委員會組織法》對如何撤消違法的村民自治章程和村規民約、如何補救因為實施違法的村民自治章程和村規民約而給村民的合法權益造成的損害等,均無明確規定,造成立法漏洞;第二,即便是對于村規民約的備案,鄉鎮政府執行得也并不嚴格。調研發現,不少鎮政府只是要求各村在村委換屆時應當對村規民約內容進行審核并報鎮政府備案。而事實上很多村都在不定期制定新的規范性制度,這些制度并沒有冠以“村規民約”的名稱,事實卻應當屬于村規民約的范疇。

三、新形勢下村規民約的完善和發展

(一)依法明確村規民約的地位、效力和作用范圍

《村民委員會組織法》第 20條僅規定“村規民約不得與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸”,太過簡單。理想的狀態是國家在適當的時候,以適當的形式明確村規民約的法律地位,在法律層面規范村規民約,借助國家的強制力保障農村優良的傳統文化習俗,促進農村精神文明、政治文明、社會文明更好的發展,為社會主義新農村建設奠定良好的意識形態基礎。就杭州經濟社會發展的現實而言,在全國性相關法規沒有出臺前,率先出臺相關的地方條例來規范村規民約,值得嘗試。可以組織司法、民政、農辦等部門力量,就進行地方立法調研論證。

就村規民約的作用范圍和空間來說,筆者認為,由于農村事務的廣泛性、民族性、地域性、時段性等特點的影響,國家法律、法規難以針對每種情況進行具體規定,只能對其相關內容與環節進行規定,細節部分需要村規民約予以補充。村規民約調整的領域多為現行法律法規政策觸角難以觸及的細部行為,多數情況下可以看作是對各項國家政策結合本村具體情況而制定的實施細則。因此,在制定國家法律、法規、政策時應當注意給村規民約預留其發揮作用的空間。另外,司法實踐應當合理尊重村規民約作為“習慣法”的地位和效力。在法定的自由裁量的空間里,如果存在村規民約,而村規民約的規定并不與現行法律法規相沖突的情況下,可以將之作為裁量的依據;同時,如果村民之間糾紛的性質、類別屬于村規民約規定的范圍,在法律沒有相應規定或規定較為原則時,應當鼓勵村民小組、村委會在不違反法律的基本原則和精神的前提下,盡量依照村規民約等民間法解決糾紛。

(二)嚴格村規民約的制定和實施程序

《村民委員會組織法》規定村民會議是制定和修改村規民約的唯一主體。但在現實操作中,因為召集村民會議具有難度,很多村傾向于以村民代表大會或者村黨支部會議的形式來取代村民會議,制定和修改村規民約。部分村莊采取的由村民代表或者黨員征求其他村民書面意見的方式也存在不妥,直接以村民代表大會的形式取代村民會議的做法是不合適也不合法的。所以,必須按照《村民委員會組織法》的規定,嚴格按照法定程序制定和修改村規民約。以確保村規民約的權威性和執行力。考慮到目前農民流動性較強,如果召集村民大會確實有難度,而村規民約的制定和修改又比較急迫時,可以參照村委會及各級人民代表大會代表選舉的做法,由缺席村民的家人或朋友對其意見代為表述;在村民會議對本村重要事項進行表決時也需要嚴格貫徹無記名投票的方式,避免出現對投票過程和結果的操縱。

(三)完善村規民約的備案、修改和審查核準機制

改進村規民約的備案制度,健全村規民約的審查監督機制,避免村規民約出現違背法律規定的內容。《村民委員會組織法》中規定村規民約應當報鄉鎮人民政府備案,并沒有賦予有關機關對其合法性予以審查的義務。在該法律未作修改和完善之前,杭州可以先行一步,充分利用律師、法學專家的專業優勢,建立全市性的村規民約合法性審查體系,提高村民公約的立法水平,并在一定時間段內完成全市的村規民約的修改更新工作。從課題組調研得到的情況來看,那些聘請了法律顧問的村組織所制定的村規民約的合法性、規范性明顯要好于沒有聘請法律顧問的村莊,并有效防止了因村規民約內容違法等問題而引發的村民上訪、訴訟等內部糾紛。因此,政府可考慮給予一定補貼等方式鼓勵有條件的村莊建立和完善村規民約的內部審查核準機制。同時,政府也可以積極探索其他方式,例如委托第三方機構對村規民約合法性進行審查等。

(四)依法對村民自治的范圍予以合理限定

對村民基本權利的侵害主要是集中在對集體福利享受和利益分配上,而“多數決”則是成為侵害行為最常見的形式。為防止這種侵害的發生,首先需要對村民自治的范圍予以明確,避免形成村民自治的“土圍子”。[6]具體而言,第一,對集體利益的分配可以視為村公共事務的內容,屬于村民自治的范疇;但其同樣是對全體村民共同財產的一種分配,應當遵循民法關于財產權處置的基本原則,不能犧牲部分財產共同所有人利益;第二,對村民或者集體經濟合作社“社員”資格的確認同樣也不適合采用“多數決原則”。雖然從法理上考慮社會或經濟共同體應當可以通過多數成員同意的方式來賦予或者剝奪某一成員資格,但是在我國嚴厲的戶籍管理制度之下,這種與生產資料和經濟紅利相聯系的村民或社員資格甚至可以與生存權相對應。另外,對少數村民基本利益的侵害,要積極探索公民權利的司法救濟途徑特別是要積極探索易于為農村傳統觀念接受的司法救濟新途徑予以維權。

[注 釋 ]

[1]邵德興 .杭州特色與經驗——紀念改革開放 30周年 (社會卷)[M].杭州出版社,2008.220.

[2]于建嶸 .失范的契約——對一示范性村民自治章程的解讀[J].中國農村觀察,2001,(1):61-69.

[3]后來這種簽字同意的方式被進行了一定程度的改進,村規民約要求村干部應當按照門牌號的順序來進行意見統計;但每個村民的意見相對于其他村民尤其是村干部而言仍然是開放性的,難以保證真實意愿的表達。

[4]如濱江區 S W村為貫徹執行國家計劃生育政策,村民代表大會中增加了一條,即“超計劃生育家庭十五年內不享受村里的任何分紅,十五年后參照其他村民的一半享受;同時不享受村里繳納養老保險等福利待遇”。此條款制定時有不少村民代表提出反對,認為孩子是無辜的,而且也已經受到了計劃生育超生罰款等措施的制裁,認為超生的小孩應當享受村民同等的待遇,但是大部分村民代表為了落實國家計劃生育政策還是主張同意該條款,最終該條款還是被通過并實施了。

[5]如西湖區三墩鎮 RC村村規民約規定,在該村落戶需要80%以上村民簽字同意。而這就導致了家族人員多、人員關系好的家庭子女、配偶落戶比較容易,而條件相同但家族人口少、關系差的家庭子女、配偶落戶比較困難。

[6]徐勇 .論中國農村村民自治的創造性和獨特性 [J].求索,1997,(9).

D922.182

A

1671-5136(2010)03-0025-04

2010-08-25

本文為杭州市司法局 2009年度重點調研課題《透視村規民約,推進基層依法治理》 (課題批準號:杭市〔2009〕39號)的階段性成果。

課題組負責人:徐前 (杭州市司法局副局長、法學碩士、留美公共管理碩士),課題組成員:郎關福 (杭州市司法局宣教處處長、大學本科學歷)、葉建豐 (杭州市司法局宣教處副處長、法學碩士)、朱大敏 (杭州市司法局宣教處主任科員、教育學碩士)、戴潔 (杭州市司法局宣教處主任科員、本科學歷)、侯作前(浙江大學城市學院法學院常務副院長、教授、碩士生導師、法學博士、上海財經大學理論經濟學博士后研究人員)、周魯耀 (浙江大學公共管理學院博士生)、佀傳振 (浙江大學城市學院法學院助教、政治學碩士)、袁繼紅 (浙江大學城市學院法學院副教授、法學碩士)。