當前高校招生制度中的中央與地方關系研究

耿剛

（揚州大學法學院，江蘇揚州 225009）

當前高校招生制度中的中央與地方關系研究

耿剛

（揚州大學法學院，江蘇揚州 225009）

在新中國教育歷史中，沒有一件事情像高校招生制度一樣引起那么多的關注和爭議。目前高校招生制度中的中央與地方的關系可以概括為中央統一領導，地方管理為主，這種關系造成了地方教育割據和基本無高校自主招生權可言的局面，嚴重影響了招生的公平性和人才的培養，對此提出了確立招生公平目標、強化中央在高校招生制度中職權、實行中央和地方兩級統籌管理、鼓勵高校招生自主等相應的完善措施，更好地指導我國高校招生考試制度的改革實踐，實現高校招生制度中的中央與地方關系的法治化。

高校招生制度；中央與地方關系；改革

一、引言

從1977年恢復高考以后，高考對我國社會、教育發展發揮了巨大的推動作用，通過統一高考選拔錄取高校新生的辦法作為一項基本制度延續至今。高考制度的恢復為國家合理、有效地選拔人才，為學生提供相對公平、公正的競爭環境創造了良好的條件，發揮了積極的作用。但隨著高等教育大眾化階段的到來，現行高校招生制度的內在矛盾逐漸顯現，這種制度已越來越不適應我國社會經濟發展水平和提高全民族文化、科技素質的需要。因此，高校招生制度的改革已成為社會發展的必然選擇。

二、高校招生制度改革

（一）高校招生制度的改革歷程

由于高校招生的特殊地位，每次高校招生制度改革對教育改革和社會生活，尤其是對推進素質教育，產生了巨大的影響。因此，高校招生制度的改革引起廣泛關注。建國以后，我國高校招生制度經歷了幾次大的變化，總體上可以劃分了以下七個階段：

1.1949-1951年，高校入學考試的過渡時期。這一時期高校招生的主要特征是由學校單獨招生發展為聯合招生。

2.1952-1965年，高校統一考試制度形成與發展時期。除一度改為由省市區自行命題考試就地招生外，都是實行全國統一招生制度。

3.1966-1976年，高校招生制度遭到嚴重破壞時期。這體現為1966年廢除考試制度、停止招生到1972年自愿報名、推薦入學。

4.1977-1984年，恢復高考，招生工作開始走向規范時期。1977年國務院批準《教育部關于1977年高等學校招生工作意見》，實行“自愿報名，統一考試，地市初選，學校錄取，省、市、自治區批準的辦法”，1978年國務院批轉《教育部關于一九七八年高等學校和中等專業學校招生工作的意見》，規定招生不限定從應屆高中畢業生中招生的比例，實行全國統一命題，由各省市區組織考試、評卷。

5.1985-1991年，高校招生制度的改革、試驗時期。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》把高等學校招生制度的改革作為高等教育改革的重點，提出了要“改變高等學校全部按國家計劃統一招生”的辦法。把“在執行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學校有權在計劃外接受委托培養學生和招收自費生”［1］692，作為擴大高等學校辦學自主權的一項重要內容。從這時起，國家統一的計劃招生模式開始有所變化，高校在招生方面得到了一定的自主權。1985年經教育部和上海市人民政府批準，上海市試行高考單獨命題。［2］

6.1992-1998年，適應中國特色社會主義發展要求的高校招生制度的探索、深化時期。1992年，全國第四次高等教育工作會議召開，就高等教育的改革和發展如何適應社會主義市場經濟體制問題作了全面的說明。1993年，國務院就普通高等學校招生制度改革提出明確要求，體現在以下兩個文件中，即批轉《國家教委關于加快改革和積極發展普通高等教育的意見》和印發《關于普通高等學校招生和就業制度改革的意見》。從1993年開始招生“并軌”的試點，到了1997年全國高校招生全部實現“并軌”。在取消自費生的同時，高校收費制度全面實施，并逐步完善了配套的獎學金、助學金、貸款等制度。招生制度實現了由國家“統包”經“雙軌”到“并軌”的改革。

7.1999年至今，高校招生制度改革多向、多元探索時期。從1999年后我國教育改革步伐明顯加快，1999年教育部印發了《關于進一步深化普通高等學校招生考試制度改革的意見》，對高考改革的指導思想、主要內容、實施步驟等作出了明確的規定，為今后的高校招生制度的改革提供了具體的指導。這一時期的多向、多元改革探索主要有：（1）大擴招?！敖刂?002年秋季，全國各類高等學校在校生已達1600萬人。高等教育毛入學率提高到15%，歷史性地跨入國際公認的高等教育大眾化階段?！保?］（2）一年兩次高考。2000年3月，經教育部批準，北京、上海、安徽進行了春季入學的高考試點。（3）“3+X”改革。1999年2月，教育部在《關于進一步深化普通高等學校招生考試制度改革的意見》中，正式推出高考科目設置改革方案，提出“用三年左右的時間推行‘3+X'科目設置方案”。截止到目前，這一方案已在全國普遍實施。（4）網上錄取全面實施。2001年以后，全國絕大部分省市區都實行了網上錄取。（5）招生條件逐步放寬。2001年教育部公布普通高等學校招生考試取消“未婚、年齡不超過25周歲”的限制；應屆中等職業學校畢業生不再限報高等職業學校，可以在畢業當年報考普通高校本專科。（6）新課改實施。2004年我國首批高中課改實驗區在海南、廣東、山東和寧夏4省區開始推進，2009年，實施新課程的省份增至10個。新課改高考方案將高中學業水平考試和綜合素質評價以及其他能夠體現考生素質的選考科目引入高考高招，改變了“一考定終身”的考試方式，為高校選拔人才提供了更多的參考信息。（7）高校自主權擴大。2001年，江蘇省在一些高校試行單獨招生，為學有所長的高中畢業生和有特殊招生條件要求的高校提供了較大的自由度。2003年，教育部決定在22所高校開展自主選拔錄取新生的改革試點，到2009年試點高校達到76所。這是擴大高校招生自主權的積極嘗試，反映了高校招生制度改革的趨勢。

（二）高校招生制度改革的現狀

60年來，經過長期的探索和不斷的積累，特別是改革開放以來的持續深化，建立了中央統一領導、地方管理為主的教育行政體制。一是建立了國務院統一領導下“地方負責、分級管理、以縣為主”的基礎教育管理體制，二是建立了中央和省兩級管理、以省級人民政府為主的高等教育管理體制。尤其是改革開放后30多年的探索，我國現已形成了統一高考、分省命題的高考模式；形成了以高考成績為主要依據，以單獨考試招生（如藝術類招生）為輔、以自主招生為補充的招生制度。

在高校錄取方式方面，我國高校招生經歷了20多年的改革，已建立了以文化考試為主、單獨考試為輔、保送生為補充的招生體系。全國統一文化考試的入學方式是主要的招生方式，錄取原則為：公平競爭、公平選拔、德智體全面考核、綜合評定、擇優錄取。高考錄取時間為每年6-8月，春季高考每年1月。錄取分批次進行，各省市區劃定最低投檔資格線，考試院按招生計劃數以不超過120%的比例投檔給各高校，各高校根據向社會公告的《招生章程》，按照考生所填報志愿、高考總分從高到低，擇優錄取。

三、當前高校招生制度中的中央與地方關系存在的問題

在目前我國高校招生制度中，中央由國家教育部主管，各個省市區都設有教育考試院或招生辦，由其在教育廳的領導下組織統一的高校招生考試、制訂具體的招生錄取辦法。由于受社會政治、經濟等因素及歷史的原因的影響，各地高等教育資源配置不平衡，目前現行的高校招生制度是以省市區為單元組織錄取的，地方有很大的自主權決定本地區的招生，如招生政策和錄取線標準由各省市區制定，中央則控權太少，這樣的模式稱之為中央統一領導、地方管理為主的高校招生體制。

目前，在我國這種高校招生體制中，賦予地方較大的自主招生權力似乎符合國際潮流，因為國外許多國家的高校招生制度給了地方和高校比我國更大的自主招生權力。但是在這里需要說明一個問題，承認國家教育權力行使權配置重心下移是總體的歷史趨勢，但不能不考慮特定階段的社會經濟文化發展水平和一國的具體國情，而一概地認為給地方更多權力的招生制度比中央統一的招生制度優越。筆者認為，這一切都需要以國家的具體情況和未來走向為基礎，應根據不同的高校層次、類別區分不同情況來對待，下文將詳細論述。

在我國高校招生體制的中央與地方關系存在的問題中，首先不容忽視的是，目前高校招生制度中地方分權嚴重，造成了高等教育及其招生的地方割據局面。由于不同省份的錄取標準差別較大，這樣導致了生源數量與當地高等教育資源不對稱的情況客觀存在，地方對重點大學提供了優越的辦學環境與人、財、物的支持，有些全國性重點大學變成了地方的自留地，在辦學所在地的錄取比例居高不下，越來越有地方化的傾向。例如：2009年，北京大學對每萬名考生在天津投放的招生指標為10人，在上海投放的指標為4.8人，但是在山東與河南投放的指標卻只有1人，在廣東與安徽投放的指標更是不到0.7人，導致不同省市區的單位招生指標相差好幾倍甚至十幾倍。［4］同年復旦大學對每萬名考生在浙江投放的指標為5.2人，在北京投放的指標為4.2人，而對河南與內蒙古投放的指標都僅略超過0.4，不同省市區的單位招生指標相差巨大。此外，有些地方實行“地方政府與院校實現共建”①重點高校本地化的主要原因之一就是省部共建體制，例如江蘇省與南京大學簽署的協議中有一條明確規定要求增加本地的招生。參見彭潔云、周凱《部屬高校降低本地生源比例說易行難》，《中國青年報》2008年7月30日。，這更加重了高等教育及其招生的地方割據局面。這樣，重點高校的“人為地方化”造成了三方面的不良后果：（1）阻止了外地考生的向上流動，使外地考生進入重點大學及其所在大城市的機會大大減少；（2）阻止了考生的橫向流動，各地方都只保護了本地考生；［5］（3）侵犯了不同省市區考生的平等錄取機會，而且使招生指標的地域分配帶上人為復雜性和巨大任意性，為高校招生腐敗和幕后交易提供了溫床，對招生過程的法治化與公開化則設置了重重障礙。

其次，由于這種體制的存在，剝奪了外地考生享受優質高等教育資源的公平機會，這對高等教育資源不豐富、人口眾多的省市區的考生尤為不公平，加劇了考試競爭的殘酷性。而且重點大學創造的大部分高新技術成果只為當地經濟服務，這對經濟欠發達、高等教育資源稀少地區的發展來說，更是雪上加霜。殘酷的考試競爭尤其阻礙了這些地區學生德智體美的全面發展，學生的思想道德修養、文化藝術素養、體育運動水平等均得不到有效的培養和提高。這樣的學生沒有個性，沒有特長，沒有業余愛好，而且升學的期望成為學生嚴重的精神負擔，身心健康受到損害。

此外，在此體制下高校作為自主辦學的實體并沒有真正實現包括計劃權、考試權、錄取權在內的自主招生權。各高校招生方案和錄取標準的制定、系科招生比例的調節都受到各地教育行政部門的嚴格控制和管理。學校在招生計劃上沒有機動權，在生源好的情況下也不能自主擴大招生計劃；各地區的高校不能根據本地區的教育水平主持考試，各級各類高校也不能根據自身的辦學特點、學校定位和學科規劃等主動選擇適合培養的生源，而只能被動地接受由教育行政部門根據考試分數裁判所給的生源，高校的特色和高等教育的多樣化很難得到體現，對于一般本科和專科類院校的發展尤為不利。［6］這樣的體制嚴重影響了我國的人才培養。

四、理順高校招生制度中的中央與地方關系的改革措施

要理順高校招生制度中的中央與地方關系，既不能過分強調地方的自主權力的擴大，也不能限制地方管理為主的體制，根據不同的高校層次、類別區分不同情況對待，在此情況下要把握好一個度。必須將借鑒國際先進經驗與根據國情進行自主創新結合起來，對于國外的經驗，如果簡單地進行移植，或者只是斷章取義，那么很可能是無效甚至有害的。同時，國外多方被證明有效的成熟做法，也可能成為解決國內問題的有效工具。因此，必須在開闊的視野之下，從我國國情出發進行大膽實踐。為此，筆者提出以下改革措施以理順高校招生制度中的中央與地方的關系。

（一）確立高校招生公平目標

國家應將保障考生的平等權利作為高校招生和高考制度改革的基本目標，在此基礎上形成符合中國國情和需要的招生考試制度。中國是一個“考試國家”，中國社會一直高度關注高考的形式和內容，而忽視了招生平等問題。但這種關注方式顯然是本末倒置的，因為對于廣大考生來說，高考只是為進入高校提供一個衡量考生能力和素質的手段，獲得錄取才是目的，而錄取機會在很大程度上取決于高校招生政策。高考試卷設計得再合理，但是招生政策卻歧視不同地區的考生，那么考生接受高等教育的平等權利仍然得不到保障。要保證廣大考生的平等機會，首先必須擺正招生和考試之間的關系，以考生平等權利與招生地域公平為目標，才能進而設計出有效實現這一目標的招生與考試制度。

（二）強化中央在高校招生制度中的職權

既然高校招生制度存在普遍的地域歧視，那么如何消除這種歧視？在改革開放、各種管理權限下放的背景下，高校招生方案的制定主體顯然是高校，因而高校應當承擔起履行憲法平等原則的義務。中國政法大學一度嘗試改革，本科分省招生計劃按各省份人口比例確定，在社會上反響良好，各地大學自身又何嘗不想招來全國各地的英才而教之，但是總的來說，筆者認為改革的動力不可能來自高校。分析原因可能有三點：一是因為教育部不予授權而無法實現；二是高校和地方之間有諸多微妙聯系，除了財政支持之外，地方政府還控制著高校周邊的土地劃撥和管理等諸多權力，如果和地方的關系搞不好，高校是很難生存下去的；三是即便哪所高校的領導硬著頭皮頂住地方政府壓力，但在其他省市區大學都保護本地考生、歧視外地考生的情況下，其改革也難以為繼，在普遍地方保護的大環境下，特定的地方保護成了“情有可原的正當防衛”。

這便是地方無法超脫的“囚徒困境”，無論是發達國家還是發展中國家，民主國家還是非民主國家都不能幸免，因而防控地方歧視正是中央（政府）最重要的職能之一。高校招生的地域平等就是中央必須管起來的一件事情。近年來，教育部雖然規定部屬高校招收本地學生不得超過總招生量的30%，但是各地高校的招生方案顯然沒有相應調整，原因是這個規定目前還不是硬政策，而只是供高校參照執行的建議而已。筆者認為，如果在教育部的硬性規定下，部屬高校招收本地學生的比例降至10%以內，地方高校的本地比例降至50%以內，那么盡管地方照顧仍然存在，中國高等教育的機會平等便已大大進步了。對于絕大多數地方考生來說，中央強制下的地域平等雖然削弱了地方高校的特殊照顧，卻在全國其他地方贏得了平等競爭的機會。［7］

（三）改革高校招生計劃管理制度

實現高校招生公平目標，必須改革高校招生計劃管理制度，逐步廢除招生指標，最終實行中央和地方兩級統籌管理。由于目前盛行的高校招生指標體制必然造成地域歧視和招生地方化，必須逐步廢除招生指標體制，尤其是直屬中央的部屬高校必須實行地域平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情況下，目前可以維持招生指標作為權宜之計，但是教育部至少應不斷降低部屬高校對本地考生的錄取比例，并不斷縮小其在不同省份的單位招生指標（每萬名考生中的招生人數）之差，逐步消除高校招生政策中的任意性與地方保護主義。

因此，招生計劃管理應打破區域界線，實行中央和地方兩級統籌管理。國家可把高校招生計劃分為兩塊，一塊為中央（國家）招生計劃，另一塊為地方招生計劃。中央（國家）計劃招生由教育部根據全國招生總數、報考人數及考試情況，統一劃定國家錄取分數線（即國家線）；地方計劃招生由各省市區根據本地區招生計劃、報考人數及考試情況，確定一條地區錄取線（即地方線）。招生批次統一劃分，重點本科和普通本科批次在國家計劃中完成。對于上述重點大學地方化的現象，中央要發揮起應有的指導作用，因為一所重點大學，如果學生來自五湖四海，不僅有利于地方文化的交流融合，更是體現出大學的博大胸懷。而相對單調的生源結構，長期發展下去，可能會形成文化、學術“近親繁殖”的怪圈。因此，重點大學應該姓“國”，而不姓“地”。故筆者認為全國重點大學的招生應當打破目前的地方保護主義，實行全國統一招考，按各省市區人口比例確定招生指標的制度。①中國政法大學在此方面先行一步，在幾年前就建立了按各省市區人口比例確定招生指標的制度，已有可供借鑒經驗。而高收費本科與高專高職等批次在地方計劃中完成，考慮到高等教育發展的區域不平衡性，部屬高校的招生可適當向西部地區傾斜。［8］

（四）鼓勵高校招生自主

招生地域公平的前提是存在統一的衡量標準，因而要求廢除目前的分省地方命題體制，實行中央和地方兩級統籌管理。同時，國家應賦予高校更多的招生自主權。這里的自主招生，與目前76所高校所實行的“自主招生”完全不是一個概念，真正意義上的自主招生則是招生考試實行社會化。高考可由專門的考試機構負責承辦，學生可直接向考試機構申請考試，考試成績直接發給學生本人，作為學生申請高校的證明之一。讓大學可以自行決定究竟采取何種考試成績作為衡量全國考生的標準，待考試成績出來之后學生可以根據各高校情況和本人條件，直接向學校提出申請。一個學生可以同時申請若干所學校，提供有關資料，由各大學自行錄取。［9］有學者提出，國家如此之大，地區之間情況如此不平衡，統一試卷、統一考試，實在無此必要，中央決定大原則，高考的具體工作可由各省市區來承擔。照這種說法，CET英語考試，還要根據不同地區、不同學校、不同專業而劃定不同的合格分數線，筆者認為這種想法只是害怕去改革、不敢勇于探索，誠然我國各地區經濟社會及教育發展不平衡，但不能因為此不平衡，就采取不公平的方式去操作。目前在全國沒有專業的考試機構的情況下，可把現有高考作為自主招生高校的筆試。具體的設計可根據熊丙奇先生提出的思路：將自主招生移到高考之后，在高考成績公布的1個月時間內進行自主招生，各自主招生高?？筛鶕呖记闆r和自主招生計劃，提出申請者的高考成績、綜合表現等面試錄取學生，一個學生在此階段可以獲得多個學校的錄取通知書，之后再進行學校的選擇和確認。高校沒有完成的自主招生計劃，再投到集中錄取階段統一錄取。［10］當然這只是權益之計，待時機成熟，可實施真正意義上的高校自主招生。

（五）合理劃分與科學配置高校招生制度中的中央與地方職權

要理順高校招生制度中的中央與地方關系，在強化中央在高校招生制度中的職權的同時，還必須對其中的中央與地方權限作出合理劃分、科學配置。高校招生制度中的中央與地方的職權劃分，歸根到底是由中央與地方的經濟政治利益關系決定的。高等教育制度改革的過程已經證明，一個有權威的、能對社會發展進程實施有效領導的中央，是社會變革時期能以較小代價贏得快速平穩發展的重要保證。但是，中央在高校招生制度中的權力只能是依法應屬于中央的那部分權力，而不應侵犯依法應屬于地方的那部分招生權力。

科學、合理地劃分高校招生制度中的中央與地方的權限，既要加強中央的領導，確保中央政令統一，又要增強地方自治，科學、合理地劃分中央與地方在高校招生制度中的事權。一般而言，凡是關系到全國整體利益的重大招生制度，要集中到中央統一立法和管理，僅涉及到地方的招生制度，由地方在不抵觸中央制度的前提下自主地決策和管理。［11］

（六）逐步實現高校招生制度中的中央與地方關系的法治化

高校招生制度中的中央與地方關系的法治化，既是高校招生制度發展的必然要求，又是民主政治的應有之義。針對我國高校招生制度中的中央與地方關系的主要問題，應逐步使高校招生制度中的中央與地方職責權限由法律明確規定和具體劃分。

制定招生考試立法，保障公民有效參與，從法律上確立并保障各地考生的平等權利，中央應在適當時機通過《大學招生考試法》。中央教育主管部門可以先行制定大學招生和考試的法律規范，并在條件成熟的情況下推動制定國家法律，至少在《高等教育法》等相關法律中加入專門章節規定教育公平的基本原則和具體措施。雖然中央一直關注這個領域的立法并一度提出相關法律草案，但是立法進程并不盡如人意，亟需加快立法步伐。［12］高等教育是對人產生畢生影響的重要公共資源，高等教育的機會平等是公民受憲法保護的基本權利，因而全國人民代表大會及其常務委員會有必要在這個領域制定專門法律，實現高校招生制度中的中央與地方關系的法治化。

［1］中華人民共和國教育部.共和國教育50年［M］.北京：北京師范大學出版社，1999.

［2］朱國仁.我國高等學校招生制度的改革：過程與走向［J］.高等教育學刊，2003（1）：50.

［3］劉茜.今年各類高等教育擬招生655萬，中國跨入高教大眾化階段［N］.光明日報，2003-02-19（2）.

［4］北京大學2009年招生來源計劃［EB/OL］.（2009-04-22）［2010-04-15］.http：//news.xinhuanet.com/edu/2009-04/22/ content.

［5］曲相霏.部屬高?！暗胤交迸c受教育權平等［J］.法學，2009（11）：24-27.

［6］張林獅.我國高校招生制度改革探析［J］.生產力研究，2006（4）：121-123.

［7］張千帆.我們需要什么樣的高校招生制度［N］.南方都市報，2009-07-27（3）.

［8］徐建春.高校招生制度改革的思考［J］.教育發展研究，2003（4）：65-69.

［9］洪雪輝.高校招生制度改革的整體思路［J］.黑龍江高教研究，2005（4）：58-59.

［10］熊丙奇.促進受教育權平等須推進真正意義上的自主招生［J］.法學，2009（11）：31-34.

［11］薄貴利.堅持完善中央與地方合理分權機制［J］.國家行政學院學報，2002［?？荩?02.

［12］北京大學憲法與行政法研究中心促進高等教育平等權課題組.大學招生考試制度改革調研報告［EB/OL］.（2009-12-04）［2010-03-15］.http：//www.publiclaw.cn/article/Details.asp？NewsId=2673&Classid=6&ClassName=中心動態.

Relationships between Central and Local Authorities in Admission System of Institutions of Higher Learning

GENG Gang

(School of Law,Yangzhou University,Yangzhou 225009,China)

In the history of education in new China,nothing has invited more attention and controversy than college enrollment system.Relationships between central and local authorities in university enrolling system can be summarized as the central leadership and the local as the management,which has resulted in local separated regimes, with colleges and universities having no rights of independent admission.This situation has seriously affected the fairness of admissions and personnel training.This paper puts forward some measures to encourage colleges and universities to recruit new students on their own by setting objectives of equity enrollment,strengthening the duty and rights of the central authorities in the enrollment system,putting in place the coordinated central and local management.By so doing,the reform in this field will be carried out more successfully to achieve the legalized relationships between the central and local authorities in college enrollment system.

admission system of institutions of higher learning;relationship between the central and local authorities;reform

G521

A

1008-2794（2010）07-0029-06

2010-05-17

耿剛（1985—），男，蒙古族，河南新野人，揚州大學法學院碩士生，主要研究方向為憲法學與行政法學。