孫中山的總統制思想探析

孫發鋒

（鄭州大學公共管理學院，鄭州 450001）

孫中山的總統制思想探析

孫發鋒

（鄭州大學公共管理學院，鄭州 450001）

孫中山的總統制思想是其政體理論的重要組成部分。辛亥革命前，孫中山主張移植美國總統共和制。辛亥革命失敗后，孫中山進一步完善了五權憲法思想。五權憲法規定的政體類型屬于總統制。孫中山之所以推崇總統制，是由多種原因造成的。孫中山對總統制的推崇既有合理性的一面，也存在著諸多不足之處。

孫中山；總統制；內閣制

晚清以來，傳統中國具有“超穩定性的王朝體制”逐漸失去了合法性。然而，對于以何種政體模式來代替傳統中國的君主專制制度，當時的政治精英和知識分子卻難以達成共識，出現了多種政體主張，如君主立憲制、民主共和制、內閣制和總統制等。在近代中國的政體模式探索中，孫中山將主權在民、萬能政府等理念結合在一起，提出了總統制政體構想。

一、總統制是孫中山的理想政體方案

孫中山的政體思想大體上可以分為兩個時期。辛亥革命前，孫中山主張移植美國的民主制度，在中國建立總統共和制，因此，這一時期孫中山一直致力于介紹和宣傳美國的政府制度。辛亥革命失敗后的一段時期里，孫中山在反思民初政體移植失敗的基礎上，認識到政體與國情之間存在緊密聯系，主張將西方的民主政治理論與傳統中國的政治文明結合在一起，由此正式提出并發展了五權憲法理論。

美國是典型的總統制國家。美國1787年憲法規定，總統既是國家元首又是政府首腦，總攬行政權，不向立法機關負責，而向選民負責。辛亥革命前，孫中山在美國進行過革命活動，對美國的政治制度有一定了解。出于種種考慮，他多次表示要以美國的政府制度為藍本來建構未來中國的政體模式?！懊绹菍O中山民主革命運動的發祥地和根據地，也是他借鑒的樣板”[1]258。事實正是如此。孫中山明確指出：“我們必要傾覆滿洲政府，建立民國。革命成功之日，效法美國選舉總統，廢除專制，實行共和”[2]227。在一次面向美國聽眾的演說中，他又指出：“我們要仿照你們的政府來締造我們的新政府，尤其因為你們是自由與民主的戰士”[2]225。

孫中山從政情、民情等方面論述了效法美國政體模式的合理性，認為中國與美國在風俗習慣、地區差異和人民智識水平等方面有著相似性。孫中山說：“中國革命之目的，系欲建立共和政府，效法美國，除此之外，無論何項政體皆不宜于中國，因中國省份過多，人種復雜之故。美國共和政體甚合中國之用，得達此目的，則振興商務，改良經濟，發掘天然礦產，則發達無窮。初時要借材外國，方能收此良好之結果”[2]563、“建立共和政體，因為中國各大行省有如美利堅合眾國諸州”[2]227。

從一定意義上說，這一時期孫中山主張效法美國總統制政體是近代中國“民主強國論”思潮的重要表現。近代中國積貧積弱，飽受西方列強的欺凌。在當時先進的中國人看來，造成這種局面的重要根源是中國的專制制度。因此，他們希望移植西方的民主制度來達到富國強國的目的。這種樸素的愛國主義的基本邏輯是，先進的中國人在認同西方國家物質文明的同時，出于求強求富的心理，也往往認同其制度文明，把西方國家的政府體系模式看作惟一能帶來繁榮和富強的制度選擇。孫中山自己也承認，因為看到西方文明“比中國進步，我們羨慕他們的新文明，才主張革命”[3]345。既然當時的中國必須向西方學習，根據“取法于上”的道理，孫中山認為，應該選擇世界上最先進、最富強國家的民主制度來將中國“造起一個二十世紀頭等的共和國來”。而在當時世界上，“最富強的莫過美、英”[4]319。英國是典型的君主立憲制國家，自然不是孫中山的主要學習對象。這樣，孫中山將學習的目光主要投向了美國。

辛亥革命失敗后，民國政權落入軍閥、官僚、政客之手。在這種情況下，孫中山開始重新考慮自己的政體設計。他指出：“中國幾千年以來社會上的民情風土習慣，和歐美的大不相同。中國的社會既然是和歐美的不同，所以管理社會的政治自然也是和歐美不同，不能完全仿效歐美，照樣去做，像仿效歐美的機器一樣”[3]320。因此，不能照搬美國總統制。為了探索適合中國國情的政體模式，孫中山進一步完善了五權憲法思想。筆者認為，五權憲法所規定的政體類型，仍屬于總統制，確切地說是加以改造的總統制。五權憲法深受美國憲法影響，“他在吸收美國憲法精華的基礎上，克服美國憲法的缺點，創立了五權憲法”①陶文釗《民國時期中美關系史研究述評》，載于曾景忠編《中華民國史研究述略》，中國社會科學出版社1992年版，第434頁。。從一定意義上說，孫中山力圖以中國的傳統典章來克服美國總統制的不足，五權憲法是美國憲法與中國傳統典章的融合。盡管五權憲法所規定的政體構想在機構設置、權力配置等方面與美國總統制有差異，但是其基本制度架構仍符合總統制的基本特征。

關于總統、國民大會、五院的性質、地位及其相互關系，孫中山是這樣表述的：“憲法制定之后，由各縣人民投票選舉總統以組織行政院，選舉代議士以組織立法院，其余三院之院長由總統得立法院之同意而委任之，但不對總統、立法院負責，而五院皆對國民大會負責。各院人員失職，由監察院向國民大會彈劾之；而監察人員失職，則國民大會自行彈劾而罷黜之。國民大會職權，專司憲法之修改，及制裁公仆之失職。國民大會及五院職員，與夫全國大小官吏，其資格皆由考試院定之。”[5]205根據這個構想，總統由人民投票選舉產生，組織行政院，這說明總統是由直接選舉產生的行政首腦。1921年，他在《在廣東省教育會的演說》中則更明確地說，“行政設一執行政務底大總統”[6]495。孫中山沒有規定總統向國民大會負責，應該理解為總統向全體選民負責。這些都是總統制的典型特征。

在孫中山的政體設計中，行政權居于五權之首，是五權的中心，行政院處于中央政府五院序列的領先地位，其他四權應以配合行政為首要任務。另外，總統提名并委任立法院院長、監察院院長、考試院院長。這種安排必然使總統處于“統而治之”的位置，而不是內閣制下“垂拱畫諾”的虛位元首。正因為如此，秦孝儀認為，在孫中山的五權憲法設計中，總統居于統攝地位[7]1325。有學者也指出：“大總統是國家元首，在中央政府中居于統率地位”[8]。

孫中山認為，五權之間是分工合作關系。但是，這不說五權之間不存在任何制約關系，比如，立法院可以通過立法牽制其他四院，監察院可以依法彈劾各院人員。但是，從總體來說，五院之間是合作重于制衡。“有些有識之士早就指出，在美國政治現實生活中，從來就不存在國家權力的分立和分離，有的只有機構或機關的分離與分立，三個政權部門之間是分工與合作的關系”[9]130。因此，五權憲法下的五權間關系與總統制下的權力關系并不矛盾。

對于五院制架構，孫中山一直“未發表具體的主張，或細密的方案”[10]449。這為人們解釋孫中山的五院制架構留下了余地。筆者認為，依權能分治與萬能政府學說推論，也可以斷定五權憲法所規定的政體為總統制。孫中山認為，政治中有兩大力量：一個是自由，一個是秩序，這兩股力量如物理之有離心力與歸心力，兩力平均，方能適當，若自由太過，則成為無政府；秩序太過，則成為專制[6]491。中國目前的情況是自由太多，因此要限制自由?！皞€個有自由和人人有自由。人人把自己的自由擴充到很大，所以成了一盤散沙”[3]272。要改變一盤散沙的局面，搞好社會整合，必須“建設一個極強有力的政府”、“無敵于天下的政府”即萬能政府[3]346。孫中山的總統制思想突出了行政權的地位（行政權是最能表現政府效能的），保證了政府的穩定、高效、強而有力，因此它與萬能政府的設想是契合的。正是在這個意義上，國民黨政府也承認：“五權憲法的中央制度，可以說是一種總統制”[11]390。

二、孫中山對總統制的踐行

近代中國的知識精英鮮有“坐而論道者”，而是積極的行動主義者，一旦他們認為自己的理論揭示了真理，他們就要將之付諸實踐。在領導民國政權建設過程中，孫中山三次建立了總統制政府。這也從一個側面反應了孫中山的政體主張。

1911年武昌起義爆發后，在幾個月的時間里，全國先后有14個省宣布獨立。隨著形勢的發展，成立中央政府的問題就擺到了革命派的議事日程。對于中央政府的組織形式，孫中山、黃興主張總統制，宋教仁、章太炎、劉揆一主張內閣制。孫中山認為，“內閣制乃平時不使元首當政治之沖，故以總理對國會負責，斷非此非常時代所宜。吾人不能對于唯一置信推舉之人，而復設防制之法度。余亦不肯徇諸人之意見，自居于神圣贅疣，以誤革命之大計”[12]47。在孫中山的堅持下，同盟會多數領導人物贊成總統制。他們表示：“善！先生而外無第二人能為此言者，吾等惟有遵先生之意而行耳?！盵13]2181911年12月2日，各省都督府代表聯合會通過了《臨時政府組織大綱》，“《大綱》基本上是按美國政制來設計的，甚至許多條文與美國聯邦憲法如出一轍”[14]225。

1917年，張勛復辟失敗后，皖系軍閥段祺瑞因與國會矛盾較深，拒絕恢復國會和《臨時約法》。在這種情況下，孫中山帶領部分國會議員南下廣州開展“護法”斗爭，于1917年9月10日成立了中華民國護法軍政府。這個政權的根本法是《軍政府組織大綱》。依據大綱，軍政府采用的是“總統制原則而非內閣制原則”[15]451。主要表現是，軍政府采用大元帥制，大元帥是國家元首，對外代表國家，同時，大元帥又是行政首腦，行使行政權，直接統轄各部，不設國務總理，國務以大元帥為最高主宰，且大元帥不對國會非常會議負責。

不久，北方政局發生變化，西南軍閥急于與北方軍閥媾和。為了排除媾和的障礙，1918年5月18日，他們與國會內的政學系議員勾結起來，公布了《修正軍政府組織大綱》，改組了軍政府?！缎拚娬M織大綱》將大元帥獨任制改為總裁合議制。它規定，“軍政府之行政權由總裁會議以政務院贊襄行之”。①參見《修正軍政府組織大綱》，載于王景濂等《中華民國法統遞嬗史》附錄，民視社1922年版，第57頁?？偛靡院献h制行使職權，代表軍政總攬會務；政務院由政務員組成，院長與各部總長均為政務員，政務院輔佐總裁對國會負責；政務員有副署權，國會有不信任投票權。從這些規定來看，改組后的軍政府“頗與內閣制相類似”[16]162。

孫中山反對中華民國軍政府政體變更。1918年5月4日，孫中山辭去大元帥職務，離開廣州。1920年粵軍回粵，他再次來到廣州。鑒于時局的變化，孫中山決定建立中華民國正式政府，“仿南京政府辦法在廣東設立一正式政府，以為對內對外之總機關”[6]451。1921年4月，非常國會兩院聯合會議通過了《中華民國政府組織大綱》。5月5日，孫中山就任非常大總統，標志著中華民國政府的成立。按照大綱，中華民國政府不設內閣，大總統總攬政務，統率海陸軍，發布命令，任免包括行政各部部長在內的文武官吏不須國會的同意，也不須副署，對外代表中華民國。因此，中華民國政府“系采用總統制原則”[15]454、“是一種總統制的政治制度”[16]167。

需要指出的是，1912年，南京臨時政府在制定《中華民國臨時約法》時，孫中山贊同實行內閣制，“現就中國情形論之，以內閣制度為佳”[17]44。當時南北議和即將成功，孫中山即將讓位于袁世凱，為了從約法上制約袁世凱，保住辛亥革命的勝利果實，孫中山才贊成政體變更。正如李劍農所說的：“變總統制為內閣制的原因，大部分是預備把它去制服野性難馴的袁世凱”[18]310。這就是說，孫中山主張政體變更是“對人立法”的表現。因此，贊成內閣制是孫中山制約袁世凱、反對專制勢力的一種的權宜之計，不是孫中山政體理論的主要方面。

三、孫中山推崇總統制的主要原因

“一流國家對政府形式的實際選擇就在總統制和議會制之間”[19]53。在近代中國的政體探索過程中，孫中山為什么青睞總統制，而不主張實行議會制（內閣制）？其主要原因可以從以下幾個方面分析：

第一，孫中山對總統制的推崇與他對多數人自治能力和管理能力的懷疑有關。在內閣制下，行政權由立法權產生，內閣的去留以是否得到議會的信任為轉移，如果議會不能容納內閣的政策，內閣就會倒臺。因此，議會是內閣制政府的中心。在美國聯邦憲法制定過程中，聯邦黨人著力加強行政部門的權力，突出精英人物在政府體系中的地位，而力圖限制立法部門的權力。這種做法與他們對人民的看法有關。漢密爾頓認為：“人民狂暴而變化無常，他們的判斷和決定很少是正確的”①轉引自杰斐遜《杰斐遜文選》，王華譯，商務印書館1963年版，第126頁。。孫中山把人分成三類即先知先覺、后知后覺和不知不覺，認為多數人是不知不覺的，他們聰明才力最次，“凡事雖有人指教他，他也不能知，只能去行”[3]323。孫中山甚至把人民群眾稱為“阿斗”、“初生之嬰兒”。出于對人民群眾自治能力和管理能力的不信任，孫中山很難認同實行“立法至上”的內閣制。五權憲法理論的一個重要特點就是將西方議會的職權一分為三，分給國民大會、立法院、監察院，降低了民意機關在政治體系中的作用。而在總統制下，立法和行政平分秋色，立法不能宰制行政，這與孫中山力圖發揮精英人物在政府中作用的政治理念較為一致。

第二，孫中山對總統制的推崇與他力圖提高中央權威、謀求國家統一的政治主張有關。辛亥革命爆發后，各省相繼脫離清廷而獨立，以君主權威為代表的中央權威迅速崩潰，地方主義成為一種遏制不住的政治潮流。盡管當時的一些政治強人力圖加強中央權力以謀求國家統一，但是中央權威始終是不穩定的和脆弱的，中央政府很難干預和控制地方政治事務，地方官員反而能以軍事實力、割據等形式要挾中央。就孫中山本人來說，加強中央權威、實行國家統一是他矢志不移的信念。孫中山在《臨時大總統宣言書》中明確指出，要實現“民族之統一”、“領土之統一”、“軍政之統一”、“內治之統一”、“財政之統一”[4]2。盡管孫中山曾倡言聯邦制，但這是想運用地方豪杰作為革命助力，而一俟革命成功，則以聯邦制作為駕馭群雄的手段，孫中山本人是贊成中央集權的，“終其一生，未嘗認為聯邦制適合于中國，偶對聯邦制表同情的言論，也只是策略論的運用而已”[20]450。因此，如何提高中央權威、謀求國家統一在孫中山的政體設計中占有重要地位。在總統制下，總統集行政首腦與國家元首于一身，權力極大。例如，美國總統被譽為“帝王般的總統”、“世界上最有權勢的男人”。總統制的這種特征使它成為孫中山的較為滿意的政體選擇。

第三，孫中山對總統制的推崇與他對議會政治的失望有關。19世紀末20世紀初，議會政治的弊端已經顯現出來，其運作績效與古代自由主義者洛克、孟德斯鳩等人的設想有較大差距。議會政治移入中國后，流弊更多。在民國初年短暫的議會政治試驗后，由于軍閥、政客的破壞，議會已經變種，蛻變為武人、官僚權力斗爭的工具和逐利的競技場。孫中山明確指出：“現在的代議士大都變成了豬仔議員，有錢就賣身，分贓貪利，為全國人民所不齒”[3]313-314。在這種背景下，孫中山力圖以行政權的擴充來矯正議會政治的缺陷，減少立法部門對政府的牽制，發揮“專門家”的作用。在總統制下，行政權集中在政府首腦手中，政府的存在不以議會的信任為依歸，議會政治的種種弊端難以影響總統獨立施政。從這個意義上說，出于對議會政治的失望，孫中山選擇了突出行政權的總統制。

第四，孫中山對總統制的推崇與他對當時社會心理的體認有關。在美國建國時期，漢密爾頓一度主張建立君主制，以建立強有力的政府。杰斐遜雖然反對君主制，但是也主張強化聯邦政府的權力。在這種氛圍下設計的美國總統制必然具有一定的君主制色彩。如亨廷頓認為，美國的總統制類似于英國都鐸王朝的體制[21]109-119。托克維爾也認為美國總統的權力近乎王權[22]140。中國有著幾千年的封建專制傳統，人民久居普遍性、彌散性的王權統治之下，虛權元首的觀念不符合當時中國人的政治心理和政治習慣。謝俊美認為：“考慮到中國長期推行君主專制制度，實行集權政治的傳統，以及民初政治和民眾的思想基礎，實行總統制較為實際”[20]386。徐宗勉認為，總統制賦予行政機關較大的權力，可能和中國的政治傳統稍微接近，“相對而言，唯一可行的只是總統制或總統制的變體”[23]。孫中山對當時的這種社會心理有著較為深刻的認識。他指出，當時的許多人有“希望真命天子出現，或者滿清復辟，把民國再變成帝國的心理”[5]1。他用“四萬萬人來做皇帝”來宣傳人民的主人地位，從一定意義上說，正是對時人“皇帝情結”的一種遷就。因此，孫中山推崇總統制是他對當時社會心理的體認使然。

四、簡評

在長期的革命斗爭歷程中，孫中山從未放棄對共和制的向往和追求，共和制是他一以貫之的政體構想?！坝嘁匀巳鹤灾螢檎沃畼O則，故于政治之精神，執共和主義”[2]172。孫中山對總統制的推崇與他對共和制的熱愛是分不開的，反應了他力圖以總統制的方式在中國建構一個民主共和國的理想。

近代中國內憂外患，迫切需要建立一個強有力的政府來保持社會穩定，推進現代化進程。羅茲曼正確地指出，對于落后國家來說，“一個國家的行政管理實行高度的中央集權有助于力量的協調和資源的征用以支持現代化進程”[24]54。而一個強有力的政府首先必須是一個穩定的政府。在總統制下，總統的任期是固定的，其是否在位不依議會的是否信任為轉移，這就避免了內閣制下的黨爭不斷、政府更迭頻繁的弊端。正是這個優點，使它一度在中國頗受歡迎，成為中國民族資產階級知識分子心儀的政體模式。武昌起義勝利后，師法美國幾乎成為一種潮流，武昌方面、上海方面以及立憲派都贊成采用美國的建國程序和政體模式。

總統制的缺陷在于它容易導致行政專制?？偨y總攬行政大權，政治地位極其重要。如果總統職位落入野心家之手，他就會以自己的意志來蹂躪立法和司法機關的意志。袁世凱以總統制為階梯而登上帝位，蔣介石改總統制為總統獨裁制都說明了這一點。因此，只有在民治素養已達相當程度，行政機關已經不復含有多大危險性的國家，總統制才不會變形蛻化，總統制才能發揮其正當的功用。另外，總統制的剛性可能導致動亂和沖突，如同宋教仁所說的那樣：“蓋內閣不善而可以更迭之，總統不善則無術變易之，如必欲變易之，必致搖動國本”[25]489。從這些缺陷來看，總統制在近代中國不過是“華盛頓神話”而已。

在具體的理論表述中，孫中山常常將國體與政體相混淆的。“由于孫中山將政體問題視為國體問題，其結果必然是對國體的忽視而過于強調政體的作用，以致舍本逐末”[26]。在國體問題沒有從根本上解決的情況下，孫中山企圖以總統制來實現“三民主義共和國”的目標注定是一種幻想。當然，這不是說探討孫中山的總統制思想沒有意義，它在具體操作層面上的制度設計對于我們當下的政治體制改革仍然有一定的借鑒意義。

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Studies on Sun Yat-sen's Thoughts on Presidential System

SUN Fa-feng

(School of Public Administration,Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,China)

Sun Yat-Sen's thoughts on presidential system are an important component of his theory of government form.Before the 1911 Revolution,Sun Yat-Sen advocated that China should transplant American presidential system.After the failure of the 1911 Revolution,Sun Yat-Sen further consummated the five-power constitution thoughts.The government form stipulated in the five-power constitution belongs to the presidential system.The reasons that Sun Yat-Sen esteemed the presidential system are various and can be explained reasonably,but there are many deficiencies.

Sun Yat-sen;presidential system;cabinet system

K257；K258

A

1008-2794（2010）07-0104-06

2010-05-28

孫發鋒（1977—），男，河南信陽市人，鄭州大學公共管理學院講師，法學博士。