行政許可收費探析

汪 云

(廣東工業大學華立學院，廣東 增城 511325)

行政許可收費探析

汪 云*

(廣東工業大學華立學院，廣東 增城 511325)

文中從行政許可收費的意義展開，首先對行政許可收費進行了一個簡明的界定，接著分析了行政許可收費的立法和實施現狀，然后論述了行政權適用于行政許可收費時，應偏重哪些功能，最后把理論和實際進行聯系對行政許可收費的法律構建作了一些探討和前瞻。

行政許可收費;控權與保權論;服務論

行政許可收費關系到政府形象的樹立、人民利益的保障、社會主義市場經濟的持續、健康、和諧的發展。鑒于當前的實際情況，急需通過立法來規范行政許可收費，因此，有必要深入地進行探討。

一、行政許可收費的界定

行政許可收費就是有權主體在行政許可過程中的收費。行政收費可能是專門性收費，也可能是附帶性收費。所謂專門性收費，指這種收費不依附于其他行政行為;行政收費也可能是附帶收費，所謂附帶指這種收費不獨立存在，其發生是由另一行政行為引發的，如因核發許可證而征收的工本費、勘驗費等。可見行政許可收費是一種附帶收費。

二、行政許可收費的立法和實施現狀

根據2003年頒布的行政許可法第五十九條規定，行政機關實施行政許可和行政許可事項進行監督檢查，禁止收取任何費用。對于行政機關提供的行政許可對申請書格式文本也不得收費。行政機關實施行政許可收取費用的，必須以法律和行政法規的規定為依據，并且應當遵守以下重要規則:按照公布的法定項目和標準收費;所收取的費用必須全部上繳國庫;財政部門不得向行政機關返還或者變相返還實施行政許可所收取的費用。即行政許可收費方面有兩個基本制度，即禁止收費和法定另外的原則性規定，而行政收費法(應包含于行政征收法)至今尚未制定。而行政許可收費的設定現狀大致有以下幾種情況:

(一)法律作了原則規定，授權國務院或其他行政機關作出具體規定。如《礦產資源法》第五條的規定，其后國務院據此制定發布了《礦產資源補償費征收管理規定》。以及《漁業法》中的外海捕撈許可收費、《森林法》中的林木采伐許可收費等。

(二)法律沒有任何規定，由中央政府各部門和地方政府規章設定收費。如國家煙草專賣局公布實施的《煙草專賣條例實行細則》第35條第1款關于許可收費規定:“凡經營煙草專賣品、煙草專賣管理品產、銷業務的企業、單位、個體經營戶都必須按規定填寫申請書，領取煙草專賣許可證，并按有關規定繳納管理費。

(三)法律、法規、規章都沒有規定行政收費，沒有法規、規章制定權的地方權利機關或地方政府制定規范性文件設定的行政收費。據吉林省的統計，1996年全省各級農村審計站共審計資金總額38億元，砍掉不合理農民負擔40余項，不合理費用5200萬元。［1］再如1997年2月河北省政府明令取消對企業的收費項目79項，均屬其職能部門非法自設收費項目。［2］僅此，河北省企業每年可減負近十億元。

凡此種種，都是導致行政許可收費混亂的根源。

行政機關之所以通過許可來收費，原因很清楚，就是因為許可是一種授益行為。申請人要得到許可，許可機關借機收費，這是無可奈何的事，因此許可越設越多，收費項目也越加越多。再加上部門利益和地方利益的影響，在立法具體性規定不足甚至無法可依的情況下，許可收費的亂是可想而知的。如1992年，為了借機收費和其他部門、地方利益，十幾個省將《土地管理法》賦予的省政府的土地審批權限通過文件的形式下放給下級政府;［3］廣州市一位領導上任后，一聲令下，把原來是由規劃局統一管理的規劃權下放給區里，造成大量的土地被無規劃地批了出去，［4］等等。《2000年國務院公報》披露，1999年10月財政部、國家計委發出通知，降低468項收費標準，2000年兩部委聯合頒發文件取消了238項交通和車輛收費。最近新聞媒體也對亂收費事件頻頻進行曝光。這些收費項目是由省、自治區、直轄市政府及其所屬部門設立的，還有的是由省以下政府及其所屬部門頒發文件設立的。可見，收費問題上的亂，源頭是文件。要徹底改變這種混亂局面，必須根據法治精神和行政法理論來加強法律構建。

三、行政法基礎理論概說及行政許可收費的功能

最近幾年，有關行政法理論基礎的討論，呈現百花齊放的局面。其中影響較大的主要有:管理論、控權論、保權與控權論、平衡論、服務論和行政權力論等。

保權—控權論。這種理解認為，行政法溶保權與控權于一體。行政法的性質和作用具有雙重性:既保障行政機關有效地行使行政權，又對行政機關進行法律控制和保證公民的合法權益。

服務論。服務論認為現代行政法實質上是服務行政法，它兼具服務與受益的功能。服務論要求政府不應該以管理者的身份自居，而應以服務者的身份為作為主人的人民提供各種服務。服務論是將現代國家服務行政的特點一并囊括，較為全面地概括了現代行政法民主、法治、福利的本質。不同意見者認為，服務是行政的一種功能，但不能以服務概括現代行政的全部功能，也不能以服務否定管理。服務論以服務行政為中心，仍舊是從行政管理的角度來認識行政法的。對認為服務行政是現代行政法的發展趨勢的觀點，有人認為此種論斷是過時的，它并不符合目前西方國家的行政模式轉換情況。［5］

一般而言，行政許可是指行政機關根據相對人的申請，以書面形式作出決定允許相對人從事某種活動，或使其獲得從事某種活動的行為能力和資格的行為。根據這種性質與政府形象、人民利益、經濟社會發展進行綜合考慮的話，行政許可收費應偏重于服務、保權—控權功能。

四、行政許可收費立法的完善與前瞻

(一)“良法”的制定對行政許可收費的要求

法治首先應當是良法之治，如果只強調服從法律，但不講求法律內容的好壞，這只是形式上的“法治”。實質意義上的法治，不僅僅是強調差別地服從法律，更是強調這種被服從的法律是“良法”。

根據“良法”的要求，行政許可收費立法首先要限定許可設定權，不能任何行政機關、任何事項都可設定許可，通過規范許可設定達到制止亂收費的目的;其次，機關通過行政許可法應規范許可核發、許可收費的范圍。行政許可收費是一種附帶收費，它不能超越核發許可過程中行政機關的特別支出，其具體范圍，筆者認為應按如下規定:(1)收費法定原則設定權應限于一定層次的行政機關享有。這一點可以參照現行的行政許可法;(2)非盈利與節約原則，行政機關是國家機關，與企業不同，不以盈利為目的。它們不能為收費而收費，只能按特別支出收取費用。節約原則是針對“特別支出”而言的。許可機關不能隨意花費并讓申請人照單支付。許可機關應本著節約的原則“支出”，并按此支出收費;(3)許可收費標準的特別支出原則，行政機關大部分活動的費用，都是由國家財政支付的。許可機關審查、核發許可的活動，其費用是由許可機關為申請人提供特殊服務而造成的，由受益人承擔這種特別支出，應該說是合理的。但要嚴格把握特別支出的范圍，即只能審查(包括調查、勘查、勘驗)的特別勞務支出和金錢或物品的支出。

許可收費具有無償性、強制性，如果不加以監督控制，行政機關很可能利用權力，隨意收取費用，以致損害行政相對人的合法權益。因此，除實體性規定外，按“良法”的要求制定和實施“收支分離”、“監督”制度等程序性規定也是十分重要的。

(二)落實憲法、組織法、立法法關于權限劃分的規定，力求不同行政立法主體之間的權限明確。關于立法權限的劃分，“依法行政”給行政立法提出了“法律優先”、“法律保留”原則的要求，盡管立法法已經將法律優先、法律保留的精神條文化、具體化了，但是法律原則總是抽象的、概括的，因而就執行而言，今天的法律規則比法律原則好操作得多。因此，完善許可收費立法，先是要強調落實憲法、組織法、立法法的規定，這也符合依法行政的原則。

立法法已經將法律優先、法律保留體現在條文之中:(1)立法法將法律保留的立法項目明列出來，其中某些項目是絕對保留，是行政法規在任何情況下都不能涉足的。(2)“法律優先”原則。“根據”、“不抵觸”、“職權”原則都在這一原則下，可以找到準確的定位。在行政許可收費法律制定過程中必須貫徹落實這些原則。

(三)落實立法法關于行政立法過程民主化的具體規定。

1.許可收費立法過程的要素和環節:許可收費立法與立法相同之處在于其過程是相同的，比如都要通過立項程序、起草、滾動磨合條文、專家論證程序、聽取群眾意見程序、會議討論程序、會議通過程序、簽署程序、公布程序等。但是這些程序在繁簡程度、正式程度上是有區別的。如行政法規的“滾動磨合條文”是一種非公開的過程，它可能表現為內部協調的過程，也可能表現為起草人員不斷地與負責的首長磋商、協調的過程。

2.參與程序的民主

許可收費立法的民主參與并不意味著所有的環節都需要民主參與。象起草、執筆修改等不需要、也不可能民主參與。但是立法應當反映人民群眾的意志，在哪個環節最能反映人民群眾的意志，這一環節就應當成為民主參與程序的重點。為了有所借鑒，簡單介紹一下美國行政立法的“通知—評議”程序。

美國的“通知—評議”程序是一種非正式的程序，是美國委任立法采用的最多的程序，其具體步驟大體如下:行政機關事先在特定刊物上公布法規或規章草案，允許公民在規定期限內對該草案提出意見;［6］行政機關考慮這些意見――但不是必須采用在評議過程中的所有意見，然后將正式法規在該刊物上再次公諸于眾;公布正式法規時要附行政機關的說明，指明行政機關制定該法規時的主要根據和理由。美國聯邦行政程序法規定，公布的法規要在30日之后生效。通知—評議程序已為美國實踐證明是行之有效的，我國的行政立法在程序上應有所吸收。立法法規定規章的制定程序由國務院規定，希望有權或經授權的立法主體在作出行政許可收費規定時能借鑒這一成功經驗。

3.必要的會議討論、通過制度

行政許可收費立法雖然是在行政首長負責制的前提下討論、通過，但并不是說就不用集體討論、通過了。會議討論通過的好處在于可以集思廣益。行政法規一般要經過國務院常務會議討論通過，或者國務院全體會議討論通過;按照立法法的規定:部門規章要經過部務會議、委員會會議決定;地方規章要經過地方政府常務會議或全體會議決定。行政立法的會議討論的情況應當記錄在案，以便以后查閱。行政許可收費規定作為行政法的一種應充分地貫徹這一制度。

此外，在立法技術上向“立法”看齊，力求行政立法的規范、統一。包括立法預測、立法規劃的宏觀立法技術，以及立法語言、外部結構、內部結構的微觀立法技術。

綜上所述，只有根據實體正義和程序正義的要求，通過完善行政許可法和行政征收法來規范行政許可收費，以人民利益、市場主體權利為本位在市場經濟條件下配置行政權，使行政權服務于人民權利;行政權不得超越法律授予的限度和范圍，沒有法律依據，行政權不得侵入市場主體權利所涉及的范圍。只有這樣，才能根治許可收費的混亂，從而使許可收費取之有度，用之得當;才能把握機遇，推波助瀾，使行政許可收費立法乃至行政法更加規范、更加符合實際、更加有利于促進社會、經濟的發展，有利于保障人民的利益。

［1］關杰，李妍文.亦喜亦憂話減負［N］.光明日報，1996－12－02.

［2］鄧茂生.河北規范對企業收費［N］.經濟參考報，1997－02－21.

［3］唐建兵.哭泣的土地［N］.法制日報，1995－11－09.

［4］中國人民廣播電臺《午間半小時》節目組.防止審批權濫用［R］.北京:中國人民廣播電臺，1996.

［5］劉莘，應松年.1995年行政法學研究綜述［J］.中國法學，1996，(2).

［6］王名揚 .美國行政法［M］.北京:中國法制出版社，1995.360－361.

D922.1

A

1671－5136(2010)02－0052－03

2010－04－25

汪 云 (1975－)，男，湖南永州人，廣東工業大學華立學院助教、法學碩士。