改變農村基層民主建設推進緩慢的現狀

寧 杭

(中共江蘇省委黨校校刊部,江蘇南京 210004)

改變農村基層民主建設推進緩慢的現狀

寧 杭

(中共江蘇省委黨校校刊部,江蘇南京 210004)

我國農村村民自治組織法實行十多年來,已取得一定成效。但是,農村基層民主建設推進緩慢,其癥結在于農村一些干部官本位意識濃厚、權力過于集中、推進農村民主建設的切入點抓得不準。這些已成為推進我國農村基層民主建設觀念和體制障礙,也是延緩農村基層民主建設進程的關鍵所在。

農村;基層民主建設;切入點

新中國成立60多年來,我國農村基層民主建設取得了一定的成效。近十多年來,黨中央加大了推進農村基層民主建設力度,并在憲法上作為建設有中國特色社會主義目標內容之一加以肯定。但這項任務在農村基層落實難度較大,進展十分緩慢,大大滯后于突飛猛進的經濟建設,更與廣大農民強烈要求相差甚遠。這種局面如不能迅速改變,將極大地影響我國社會主義現代化建設,挫傷和壓制廣大農民建設新農村的積極性、主動性和創造性,影響社會主義現代化新農村建設目標的實現。

一、提高農村基層干部對推進民主建設的認識

中國共產黨的宗旨和奮斗目標,就是在中國建立民主、文明、強盛的社會主義社會。改革開放30多年來,我國經濟體制改革取得了巨大成功,但政治體制改革滯后,成為我國經濟持續、健康發展的阻力。政治體制改革的核心,就是發展和擴大人民民主,尤其是大力推進農村基層民主建設。為此,黨中央和國務院采取了一系列措施,大力推進農村基層民主建設,制定了村民自治法,村干部由村民、村黨支部委員由黨員直接選舉產生,引入競爭機制過半數當選;農村基層實行黨代表常任制,發揮黨代表對基層黨委的監管作用;村委會管理實行決策公開、財務公開、辦事公開、信息公開等,這對加快我國農村基層民主建設發揮了積極的作用。

但基層組織對基層民主建設的態度比較冷,熱情不高,興趣不大。究其原因,首先是思想認識不到位,沒有認識到加強基層民主建設是一項關系到國家興衰、黨是否變質的百年大計,跟每個人利益息息相關,而是把它看作軟任務,可做可不做,可多做也可少做。其次,不正確的政績觀直接影響農村基層民主建設進程。農村基層民主建設時間長、見效慢,而經濟建設周期短、見效快,直接影響到自己的升遷,基層干部都熱衷于經濟工作。所以,在基層可以看到,除經濟部門外,黨政部門各個口子也都在忙于招商引資,一切工作都是圍繞保增長、促發展而展開。農村基層民主建設的任務,根本排不上議事日程。再次,基層組織整天忙于應付事務工作,上面千條線,基層一根針,各種會議、檢查、評比都要在基層落實,許多基層干部根本無精力過問民主建設工作,使基層民主建設寫在文件上,停留在口頭上。

除上述原因外,還有兩個關鍵的問題。一是某些農村基層干部的封建意識、官本位思想較濃。他們習慣于發號施令,一切由自己說了算,壓制和打擊不同政見者;二是民主意識缺乏,“私利”膨脹。“權利”是權與利的合成,權是為利服務的,無權將失“利”。發揚民主就是還政于民,由人民群眾當家作主,基層干部一切活動都將在人民監督下進行,為所欲為的謀私利行為將被嚴格禁止。有些人當干部根本不是為人民服務,造福一方,而是為了多貪多占。推進農村基層民主建設,必然會觸動既得利益者的“私利”。因此,他們對推進農村基層民主建設工程明擁暗抗,成為阻力和障礙。

以史為鑒,可以知興替。在長期革命戰爭中,我黨一直注重培育和發揚民主的優良傳統和作風。毛澤東把發展政治民主、經濟民主、軍事民主作為軍隊建設的根本任務,作為以弱勝強、奪取革命勝利的法寶之一;把發揚民主作為治國平天下、國不變色、黨不變質的唯一路徑。推進農村基層民主建設,當前首要的問題是要統一全黨思想,提高干部認識水平,徹底清除封建主義、官僚主義等不健康意識,為大力推進農村基層民主建設奠定扎實的思想基礎。

二、找準推進農村基層民主建設的切入點

我國是人民民主國家,人民群眾是國家和社會的主人。建立人民民主社會是社會文明的標志,是社會主義的本質要求。民主有兩種含義:一是指人民群眾參政議政;二是公權力公開和透明。毛澤東同志多次強調,我們的權力是人民給的,發揚民主就是還政于民,由人民行使國家權力,其目的就是團結全體人民同心同德、為社會主義而努力奮斗。

民主是一個政治概念,針對集中而言,民主跟政府有密切關系,沒有公權力的地方,也就無所謂民主,只能是無政府主義的狀態。加強農村基層民主建設應從何入手,必須找準切入點。在以往所發文件中,把村民自治作為核心內容,強調村民對村級事務實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。十多年的實踐證明,實現村民自治是推進農村基層民主建設的重要方面,對調動村民的生產積極性起到了重要作用。但是,農村基層民主建設效果不明顯,進程步履艱難,并沒有達到預期的效果,究其原因,就是切入點沒有找準。我們認為推進農村基層民主建設的切入點應放在鄉鎮一級,而不是村級自治。理由如下:

其一,鄉鎮是我國政權的最基層單位,具備推進民主建設的物質基礎

我國現代化建設、政權建設、精神文明建設、生態文明建設任務,都要歸口到鄉鎮并通過鄉鎮落到實處。鄉鎮一級雖處于政權的最基礎,但擁有行政、人事、司法、財政、規劃、公共管理等職能。這些職能賦予基層官員相應的決策權、管理權和監督權,是推進農村基層民主建設的基礎。沒有這樣的物質條件和社會政治環境,農村基層民主建設根本行不通。

行政村是村民自治組織,不是政權機構,沒有工作機構和人員編制,它在政府和群眾間只起到上傳下達的作用。在經濟上,多數村級經濟以農業為主,財政收入很微薄(除富裕村外)。村級行政組織力量薄弱,村干部也只有幾個人,他們的收入主要靠自食其力和一些微薄的補貼。村級機構雖有發展規劃,但重大決策還主要掌控在鄉鎮干部手里,沒有自主發展的能力。

實現村民自治是擴大農村基層民主建設的一項重大舉措,對調動村民積極性具有重大意義。但是,村與鄉鎮比較而言,加快推進鄉鎮民主建設,顯得尤為迫切和重要。眾所周知,民主與權力是一對矛盾,他們之間是對立統一關系,相輔相成。沒有權力的保障,民主不可能推開,只是空談;相反,沒有高度民主為基礎,權力就會走向腐敗,成為欺壓民眾的工具。擴大或推進農村基層民主建設,首先要從有權力的鄉鎮一級抓起,這樣才能抓住問題的關鍵。

其二,村級組織和村干部現狀難于承擔起推進農村基層民主建設的重任

村級自治組織陷于雙重身份的糾纏。鄉鎮政府要求村級組織扮演基層政權代理機構的角色,承擔起國家行政權力延伸的功能,而村民則期望通過選舉產生的村干部能夠成為全體村民利益的代言人。從現實情況看,村干部要扮演鄉鎮行政權力延伸的角色、村民代言人的角色以及個人和家庭利益承擔者三重角色。當三重角色不一致時,就不可避免地發生沖突和矛盾。集三種角色于一身的村干部就陷于角色困境而不能自拔。在現實生活中,三種角色的同一性是相對的,不一致是絕對的。村干部從實質上說是農民,不是國家干部,他既要為村民利益服務,更要為自己和家庭生存而努力。當村干部認為自己所取得的經濟收入不能滿足家庭生活所需時,他們就可能不擇手段地侵占集體財產。可見,村干部處于國家行政管理系統和農村社區自治系統的中介位置,既是兩個系統利益一致的集合點,又是這個系統利益沖突的觸發點,民主建設的意識也就難在村干部頭腦中扎根。再說,“黨政二元結構”存在,也使村民自治組織難于獨立地開展工作。村自治組織按照民意行事,但村黨支部受鄉黨委領導。這種自治權與黨權并存的二元結構,常因話語指向不一致產生對立和責任的沖突。

因此,“在傳統社會影響深遠的農村實施現代民主制度面臨著種種困境,其中主要表現為角色困境、利益困境、權利困境、道德困境。這些困境無異構成了現實中中國農村基層自治的觀念或制度性障礙”[1]。把推進農村基層民主建設的落腳點由村級組織轉移到鄉鎮,這是突破目前農村基層民主建設困境的關鍵所在。

三、干部制度要適應推進農村基層民主建設的需要

長期以來,由于鄉鎮領導干部的權力來源于上級的任命而不是基層民眾的選舉,他們只對上負責而不對民眾負責。下級干部只要對上級領導關照好,即使庸官,無所作為,照樣能保住官位。干部任命制另一個弊端是跑官、賣官現象十分普遍。跑官、賣官是封建時代固有的現象,是官僚體制下滋生的毒瘤,在當今時代依然能夠生存和發展,不能不說我們的政治體制存在著很多的缺陷。如果在縣以下各級黨政部門實行公推公選制,群眾監督機制,被推選的干部在思想上就形成一個為選民負責的意識;如果不認真為選民辦實事,對選民負責,就隨時會被選民罷免,這樣,被推選上的干部就不需要去找上級領導作靠山。如此,行賄、受賄現象就會得到一定程度的遏制,黨風、政風就會得到好轉。

另外,對農村違紀和違法犯罪干部的處分失之過寬。有的只是黨紀、政紀處分,甚至移地當官或升職。如此做法,就會助長一些農村干部囂張氣焰,使民主成為民眾可望而不可求的奢望。當前,在農村基層中壓制和打擊民主現象十分普遍。普通老百姓沒有發言權、知情權,干部損害農民切身利益的現象屢見不鮮,老百姓只能忍聲吞氣。有的人對基層干部腐敗現象提出批評,或者向上級機關舉報,就要受到干部打擊報復,甚至安全都不保。我們的舉報和信訪制度有一個弊端,即轉回制度,你舉報到市,市批到縣,縣批轉到鄉鎮,接辦人員如果是某干部的好友或親戚,舉報信息很容易轉到被舉報人手中,于是,打擊報復的事就不可避免地發生。

我國現行干部選用制度,雖有民主推薦、筆試、政審、面試等環節,但信息并不公開,只有少數人知情,這樣產生的干部仍然只對上負責,不可能按民主程序為民辦事。因此,必須實行公推公選的直接民選制度,引入優勝劣汰競爭機制。

第一,廣大民眾直接選舉產生鄉鎮(包括村委會)一級領導人。群眾把自己信任或得到絕大多數人擁護的人推薦到領導崗位,為當地群眾切身利益服務,這是人民當家作主、行使社會管理權力的集中表現,是社會主義民主的最本質、最核心的部分。這種直接選擇在國內外都有成功先例。在我國民主革命時期各抗日根據地,鄉鎮(村)長都是由民眾直接選舉產生。其辦法是在每一位被選人背后放一個竹筒,民眾投誰票,就把豆子放在誰的竹筒里,然后當場開點豆子數,得豆最多的人當選。被推選出來的干部真能以身作則,嚴格要求自己,兢兢業業、任勞任怨地為老百姓服務。中共黨的七大中央委員會候選人名單,先由各代表團提出,然后由會議主席團集中大多數代表團提出的候選人作為初選名單,再由代表團審議。經過幾上幾下反復審議,最后形成大家公認的候選人名單。近幾年來,不少地方試點的成功經驗,也證明了直接選舉的重要意義。

第二,引入競爭機制,實行差額選舉。有政治權利的公民都可報名參選,參選人不限于本地干部,外鄉鎮、外縣人都可以報名。經過筆試、面試、政審后確定入圍人名單。選舉當天由入圍者發表演講,由民眾代表、專家和領導組成的評審組進行評議,確定正式候選人交群眾投票選舉。通過這種形式選拔出來的干部,就會得到大家的信任和支持。競爭機制使有才華的人脫穎而出,解決了庸人長期占位不下的問題。只有競爭,才能打破干部鐵飯碗、終身制,淘汰一些不合格的干部。

第三,實行嚴格的干部任期制。當選干部在任期內不能隨意變動,確保責任目標如期實現。干部實行任期制,鄉鎮領導干部任期一般為3年,在同一崗位上可連任兩屆。部門負責人要定期輪崗。為培養全面發展人才,要不斷地將高學歷、素質優的年輕人放到基層鍛煉,作為后備干部使用。

第四,加強對干部的培訓教育。政治路線確定后,領導干部是決定的因素。推進農村基層民主建設,關鍵是培養和造就千百萬具有民主意識、群眾觀念、公仆意識的干部,使之成為基層民主建設的積極推動者和實踐者。因此,要通過各種專業培訓,尤其是民主與法制知識的培訓,不斷提高干部的理論水平、知識水平、民主意識和工作能力。

第五,民眾應該擁有真正意義上的對干部的監督和罷免權力。民眾沒有行之有效的知情權、監督權和罷免權,直接選舉就沒有任何意義,只能走過場、搞形式。民眾有了這三個權力,才能產生威懾力量,使干部不敢怠慢、廉潔奉公,全心全意地為民眾服務。

四、提高村民參政議政的民主意識

農民是我國農村基層民主建設的主體,是行使民主管理、實施當家作主的主人。沒有農民群體的積極參與,任何民主建設工程都寸步難行,甚至毫無意義。當前,我國村民的素養,從推進農村基層民主建設的要求來看還遠遠不能適應。主要表現在村民的民主意識淡薄,法制意識不強,村民的文化素養整體偏低,參政議政的主體意識不夠,村民參政議政的綜合素質不高。據有關部門統計,在我國4.9億農村勞動力中,高中以下文化程度占90%。其中,文盲占相當大比例。村民政治參與水平的高低,是衡量農村基層民主建設的標尺之一,但從目前來看,“無論是從政治參與與目標、參與形式、參與范圍還是參與程度,村民的政治參與都是低層次、不成熟的”[2]。這種狀況如不迅速有效地改變,農村基層民主建設很難落到實處。要讓廣大農民積極、主動、自覺地參與到民主建設中來,成為該工程的主力軍,最有效的辦法是在民眾中普及民主意識、民主建設和知識教育。

第一,制定民主知識普及教育中長期規劃。民主意識的提高、民主知識的普及,需要有一個循序漸進的過程。各級黨委和宣傳部門應針對實際情況,有的放矢地施教,這是一項功在當代、利在千秋的大事,具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。各級黨委要把這項工作列入議事日程,做到組織落實、工作計劃落實、措施落實。

第二,培訓民主建設宣講員。各地黨政部門要抽調文化水平高、民主與法制知識豐富、宣講能力強的機關干部、中小學教師到黨校、行政學院進行短期培訓,組成民主建設講師團。在農閑季節,分別到農村基層向農民進行民主知識宣講,提高農民的民主意識、參政議政的積極性、主動性。

第三,采取切實有效措施,把民主建設普及教育落到實處。首先,要編寫好基層民主建設讀本。基層民主建設讀本必須通俗易懂,具有很強的可讀性;其次,運用各種新聞媒體進行直觀、現場的宣傳活動,做到家喻戶曉、老幼皆知;各級政府應撥出一定的經費,專款專用,支持農村基層民主建設宣講工作。

第四,加強對農村基層民主建設普及教育的督查工作。近20多年來,我們的一些黨政部門養成形式主義的工作作風,只滿足于發發文件,由領導人出面作作報告就算完成了任務。工作是否落到實處、效果如何,很少有人問津,群眾對此很反感。基層民主建設普及教育,應當專人專管,責任到人,誰布置誰就承擔督查之責。農村基層民主建設普及教育工作做好了,農村基層民主建設就等于完成了一大半的任務。□

[1]李建華,邢斌.目前中國農村基層自治面臨的政治倫理困境[J].學習論壇,2009(11).

[2]葉媛秀,古小明.政治社會學視野中的村民素養與村民政治參與關系略論[J].求實,2009(11).

責任編輯:黃 杰

D422.6

A

1004-1605(2010)12-0082-04

寧杭(1957-),男,安徽固鎮人,中共江蘇省委黨校校刊部副教授,主要研究方向為政治學與“三農問題”。