加州高等教育總體規劃成功經驗探析

周愛珍

(大慶師范學院 黨政辦公室，黑龍江 大慶163712)

加州高等教育總體規劃全稱《加利福尼亞州高等教育總體規劃(1960—1975)》，是美國州級規劃中第一個直接命名為“總體規劃”的高等教育政策文本。該規劃是加州也是美國及至世界高等教育領域的一大成功，它通過科學的規劃過程構建了加州具有內在邏輯、相互聯系的高等教育體系，為高等教育從“大眾化”走向“普及化”找到了一種規模、結構、質量、效益動態平衡的發展模式，實現了“平等”與“優秀” 的有機結合，促進了加州經濟的騰飛。本文旨在梳理加州高等教育總體規劃的來龍去脈，挖掘總體規劃成功的深層次原因并提供可資借鑒的經驗。

一、加州高等教育總體規劃的產生與影響

(一)加州高等教育總體規劃的產生背景

20世紀50年代，在人口、經濟、政治等各方面綜合因素的作用下，美國加州面臨著不斷膨脹的高等教育入學需求，而高等教育系統內部卻愈發表現出無序、沖突與低效。沖突的焦點是加州大學與州立學院之間的矛盾。州立學院想升格為研究型大學，要求政府加大對其研究項目的資助力度，并試圖獲得教育學博士學位的授予權，同時增設越來越多的工程學專業，借以從師范學院向綜合學院發展。但大學對此持反對態度，竭力維護自身在研究領域和專業領域的壟斷權威。此外，很多初級學院希望成為四年制學院。加州三級公立高等教育系統的無序發展造成了不必要的重復建設與行政經費的浪費，各級機構培養的學生在能力上的真實差別程度受到置疑。加州立法機關也對加州高等教育系統的低效率運行強烈不滿，表達了對高等教育的接管意向，提出制定一個合作與擴張的新規劃。1957年，克拉克·科爾就任加州大學的新校長，他致力于領導加州高等教育系統在轉型的關鍵點建立共識，發起一系列新策略，促進不同機構研究協商各種問題的解決途徑，希望能在保護大學利益的同時也發展一個和諧的高等教育系統，最終形成一個有序的規劃。在科爾的倡導、斡旋與協調下，加州高等教育系統奪回了決策權。經過一年多艱苦的調查、研究與磋商，《加利福尼亞州高等教育總體規劃(1960—1975)》最終于1960年出臺。

(二)加州高等教育總體規劃的主要內容

加州高等教育總體規劃對高等教育的結構、功能，學生規模，學生質量與管理協調等方面的問題進行了現狀分析研究、解決對策建議和未來發展預測，其中建議部分是核心內容。規劃指出，加州公立高等教育機構包括初級(社區)學院、州立學院及加州大學。每個部分必須力求自身領域內的優秀。初級(社區)學院提供到第十四年級水平為止的教學。其課程領域包括為轉學到四年制院校做準備的課程，為直接就業做準備的職業技術課程以及通識類課程。州立學院提供文理科及職業類、應用類本科教學和碩士研究生教學。州立學院教師可以從事為教學職能服務的科學研究。加州大學提供文理科教學和專業教學，包括(但并不局限于)教師教育、牙科、法學、醫學、獸醫及建筑學碩士專業，除教師教育專業外，其他幾種專業教學及學位授予權為加州大學獨有。加州大學獨享各學科的博士學位授予權，但它可以同意與州立學院在某些特定領域聯合授予博士學位。規劃建議將加利福尼亞公立中學畢業生的前12.5%作為加州大學的招生庫，前33.3%作為州立學院的招生庫，初級(社區)學院實行開放入學。初級(社區)學院的學生成績達到標準可轉入加州大學和州立學院繼續求學。規劃建議成立“協調委員會”。協調委員會由12名成員組成，加州大學、州立學院、初級(社區)學院和私立學院(大學)各派出3名代表。協調委員會擁有廣泛的咨詢權和預算權。規劃還建議將州立學院從州教育委員會管轄的范圍內分離出來，成立州立學院董事會，賦予其更大的自主權。規劃要求保證和增加州級財政對初級(社區)學院的資助。確保州政府用于初級學院的資金不能挪用，且到1975年為止，州財政對初級(社區)學院的資助預算要從30%提高到45%，督促州政府在第一時間直接支持其基本建設。規劃對教室、實驗室、教學儀器設備等資源的充分利用和新校區建設做出了明確規定。此外，規劃還對優秀教師的儲備和成人教育的分類實施等方面問題提出了建議。

從加州高等教育總體規劃產生的背景和其內容可以看出，總體規劃要解決的歸根結底是高等教育規模、結構、質量、效益的平衡和高等教育的治理問題。

(三)加州高等教育總體規劃的影響

20世紀50年代，加州高等教育正處在從“大眾化” 階段向“普及化”階段發展的重大轉折期，總體規劃幫助加州高等教育從“大眾化”階段成功過渡到“普及化”階段，取得了高等教育系統的整體性成功，也推動了加州經濟的加速騰飛，以至于成為高等教育綜合規劃的國際范例。

首先，加州高等教育總體規劃確立了初級(社區)學院在加州高等教育系統的地位，通過增加州級財政對初級(社區)學院的資助，壓縮加州大學和州立學院的低年級招生比例，在初級(社區)學院實行開放入學任務，并為初級(社區)學院的優秀學生提供升入州立學院和加州大學的轉學保障等政策，將普及高等教育的需求有序導入了運作成本低得多的社區學院。

其次，加州高等教育總體規劃將混亂的加州高等教育系統轉化為相互支持的“共生網絡”。加州高等教育通過“共生網絡”中每一部分承擔各不相同、彼此互補的使命，既避免了重復設置學術課程而帶來的高昂成本，又保障了高等教育質量的提升。總體規劃實施近四十年的時間中，加州三級公立系統的生均成本一直保持等于或低于全國平均水平。在1997年美國針對公立研究型大學進行的一項權威研究中，加州大學8大分校中有7所位列前20名，4所排在前10名。[1] 293

此外，加州高等教育總體規劃在推動高等教育巨大發展的同時為加州經濟騰飛提供了合理的人才結構和不斷更新的知識基礎。20世紀60年代以來，加州硅谷的發展大體實現了三次產業升級，在這三次產業升級中，加州高等教育系統為高、中、低端的人才梯隊提供了充足恰當的供給。加州大學系統更是在加州高等教育系統中強化選擇性，專注于精英教育和領先科技的發展，使之為加州高科技含量的產業結構和人力資源作出了巨大的貢獻。加州經濟也因此以區域經濟為基礎持續排名在世界各國經濟總量的前列。

加州高等教育總體規劃影響了一個規劃新時代，其模式在20世紀60年代的美國許多州得到廣泛采用。1960年以來，經過了州政府三次官方檢查，總體規劃基本完整地保存下來并依舊發揮著作用，這是同時代許多不同國家曾經制定的任何規劃所無法做到的，因此加州高等教育總體規劃被視為高等教育“綜合規劃的國際范例”。總體規劃出臺不到一年時，OECD(聯合國經濟合作與發展組織)就曾建議其成員國在國內推行“加利福尼亞式發展規劃”；1989年，OECD又再次指出：“整個經合組織都把這個規劃當作提供大眾化中等后教育機會的藍圖。”[1] 288

二、加州高等教育總體規劃的成功因素

(一)加州高等教育總體規劃的哲學理念

加州高等教育總體規劃之所以成功，首先源于蘊藏在規劃制定過程及其內容之中的哲學理念。這些哲學理念以美國的民族信仰為基礎，在加州特定的文化中加以選擇和運用，憑借規劃制定者的共同信念引導著加州高等教育的發展方向，最終通過總體規劃的形式表現出來。

1．進步主義理念。進步主義堅信教育是社會進步和改革的根本方法，主張用新型教育促進人民個性的充分發展和社會的民主。20世紀初在“進步主義運動”中經歷社會各方面改革的加州將公立高等教育作為改善州和地方政府的重要工具，加州人民也把接受高等教育當作一項基本權利。1920年建立的加州公立高等教育三級體系是進步主義的直接產物，它以實用的方式兼顧了“精英”與“大眾”的雙重需要。同時，加州高等教育在進步主義的影響下堅持理性、公平和成本效益平衡的分配原則。加州高等教育總體規劃的制定正是要在社會環境發生變化，加州公立高等教育三級體系受到挑戰的情況下繼續堅持進步主義最初的信念與原則，探索新的有效的實施方案。

2．凱恩斯主義理念。凱恩斯主義主張在宏觀層次有計劃地引導經濟，在微觀層次充分發揮個體的自由和主動性。凱恩斯將經濟學說視為“一種方法，一種思維工具，一種構思技術”[2]，其宏觀調控的觀點也的確對總體規劃起到了這樣的作用。加州高等教育總體規劃的目的就是要建立一個有引導的使命框架，在這個框架以內實行分權和競爭。即一方面保證各層次機構遵循規劃協議的指導，另一方面充分給予各機構不與協議相沖突的自我決策權，保證其自我利益的實現。這一“計劃指導”與“自我利益”相平衡的智慧既維護了功能分化過程的秩序，又釋放了分化功能主體的活力。

3．高等教育自治理念。 高等教育自治理念源于中世紀大學的理想與實踐，隨著高等教育機構的多元發展，我們可以把高等教育自治理解為高等教育系統作為一個整體“相對于外部權威”所進行的自我管理。[3]自治是美國高等教育的核心特征之一。加州高等教育總體規劃的制定者們充分認識到，“自治”在現代社會并不是一種想當然的“權力”，而必須“通過負責的行為和對社會有效的服務”去“不斷地獲得”[4]145。因此，在高等教育系統即將被剝奪決策權的危急時刻，他們堅持以和諧求發展，共同商討確定各部分的戰略空間以及功能的分化與整合，最終成功達成共識，奪回了話語權，推出了適合加州各方面需要的總體規劃。同時由于總體規劃機智地克服了自治的封閉性，充分吸取外部相關系統成員參與決策，高等教育自我發展、自我約束的良性機制取得了更為有利的支持環境。

對于加州高等教育總體規劃，上述三大理念發揮著不同的作用，進步主義理念是規劃對理想與現實進行調和的工具，凱恩斯主義是規劃發展框架的指導思想，高等教育自治理念是規劃制定過程的基本追求。三大理念相輔相成，依托規劃成為一個獨具特色的思想體系。

(二)加州高等教育總體規劃的決策研究

規劃是關于“今天必須為不確定的明天做什么”[5]的決策。這種決策過程要求對未來的不確定性進行盡可能的研究與預測。加州高等教育總體規劃的制定過程正是采取了一種“研究策略”，并且針對當時的問題“非常低層次地實際地考察可能的解決辦法”[4]133，而不是在高層次的尖端理論上提供選擇的辦法。總體規劃的成功證明了其研究策略的正確性與研究機制的有效性。

1．決策研究的組織架構。加州的創新之處在于為決策層——加州高等教育聯絡委員會——成立了總體規劃調查小組，負責規劃的決策研究。總體規劃調查小組包括來自大學、州立學院和初級學院的代表，還增加了私立機構的代表。磋商的關鍵是選擇了一位與大學和州立學院沒有任何關系的中間人作為調查小組的組長。此外，還指定了一位州教育部工作人員和一位退休的公立學校督學作調查小組的聯絡員。調查小組下設6個“技術委員會”，分別針對調查小組確定的6個研究專題進行調查研究，相應命名為“學生的甄選與保持”小組、“入學人數預測”小組、“成人教育”小組、“機構容納與面積需要”小組、“高等教育成本”小組和“加利福尼亞高等教育籌資能力”小組。這些技術委員會也是由來自所有公立和私立學校的代表們構成的數據取樣組，主席由公立三級系統中的教員和管理人員擔任。

2．決策研究的基本思路。總體規劃的決策研究思路是首先建立通達的數據信息采集渠道，將各層面、各角度翔實的數據作為研究的基礎。其次，針對不同情況進行分類分析與預測，從中判斷各種條件下的現有發展模式是否符合規律。最后，根據事實與理性分析得出結論，根據需要制定對策建議。每個技術委員會進行專題調查研究后分別向總體規劃調查小組呈報專題報告，總體規劃調查小組根據專題報告形成結論與建議，以主體報告的形式呈報給聯絡委員會。

(三)加州高等教育總體規劃的實施保障

1．法律保障。盡管加州高等教育總體規劃的各項建議是高教共同體自己組成的專家小組調研提出的，但就如其開始需要被授權一樣，最后形成的報告也仍需要提交議會聽證審議。參眾兩院立法聯合委員會對之進行反復討論并修改后通過。立法機關在尊重高等教育系統基本自治權的前提下積極參與規劃的最終協商確定，是現實中多方力量的再次平衡，包括高等教育系統與外部系統利益的調和，雖然有些干預是高等教育系統不情愿接受的，但客觀上也促進了教育政策的民主化、法制化程度。立法聯合委員會審議修訂總體規劃的建議后，有選擇性地將其中可以長期穩定的主要建議及時以立法的形式確定下來，有利于依法照章行事，有利于依法照章行事。

2．經費保障。加州高等教育總體規劃闡明了州政府資助高等教育不斷擴招的義務，總體規劃頒布后的30余年，加州對高等教育大規模有序擴張的資助趨勢一直沒有減退，加州公立高等教育系統獲得的州和地方資助呈現整體性的持續攀升，直到20世紀90年代長期的經濟衰退時，才有所下降。其中加州大學由于擔負著更重要的研究任務和研究生培養的使命，穩拿公共資助的大部分資金。初級(社區)學院也依法享有在運行和基建等方面更大的資助，由此經歷了20世紀60年代以后的大發展。與此同時，總體規劃對重復建設的嚴格控制降低了整個加州高等教育的生均成本，減少了內耗，也有力地保障了投入經費的使用效益。充足的經費保障了加州高等教育“令其他州望塵莫及”的發展速度。

3．體制保障。總體規劃制定前，雖然很多州政府傾向于對高等教育實施更大程度的控制，加州政府和立法院還是明智地避免了對高等教育自治的不當干預，加州高等教育總體規劃最終由高等教育系統研究、協商、制定，形成了多方共識并確立了“協議內引導下的分權與競爭”的發展框架。這種自治模式從高等教育總系統和分系統之間的關系進一步滲透到了各分系統內部和高等院校內部的管理體制當中。加州高等教育系統整體性活力因此得以保障。

三、加州高等教育總體規劃的經驗

(一)高等教育系統的功能分化與整合

根據美籍奧地利理論生物學家、一般系統論創始人貝塔朗菲的理論，有機系統中相互作用的密切性有不同強度。我們進入有機體的層次越高，“分工”越明顯。逐漸整合與各個部分的逐漸分化協同進行，部分的分化同時意味著專一化。唯有專一化才使有機體各種功能的增強和完善成為可能。而且，隨著逐漸分化，某些部分獲得比其他部分更多的優勢。與此相關的是逐漸集中化。系統論社會學流派代表人物盧曼在其“一般社會系統理論”中指出，隨著社會的進化和復雜化，社會系統之間不斷分化。分化的過程和結果會引起沖突。盧曼認為系統的分化，即系統內部及系統間的分化，包括部門分化、等級分化和功能分化三個方面的內容。

加州高等教育的重要特點就是成功地根據社會對高等教育不斷細化的需要，通過系統的功能分化保證了各個部分功能的“增強與完善”，并逐漸成為專一化的子系統。然而系統的分化過程也同時引起了沖突，為了調和各子系統追求自身利益最大化而產生的矛盾，加州高等教育總體規劃應運而生，更加清晰地界定了不同子系統的角色分工，保證了系統總目標下各個子系統之間的有序銜接和密切配合。這是分化與整合有機統一的功效。

(二)高等教育系統與相關系統的協調與合作

1998年《世界高等教育大會宣言》第17條指出：“以共同利益、相互尊重和相互信任為基礎的合作伙伴關系，應成為改革高等教育的主要方式。”大學作為傳承學術和研究學問的組織，既要主動適應政府所代表的公共利益的需要并接受政府和社會的監督，又不能為短期功利目標所左右，還需要堅持從追求科學真理的角度引領社會的可持續發展，以提供更持久的服務。如果政府以自己的偏好，憑借權威地位，通過行政、立法、財政等手段對大學嚴格控制，束縛大學的創造性，最終也只能欲速不達。

加州高等教育總體規劃的形成與實施過程是“網絡治理”的方式，多中心的公共行政者和治理主體通過制度化的合作機制，“放棄自己的部分權利，依靠各自的優勢和資源，通過對話來增進理解”， 政府、立法機構、高等教育系統、社會公眾之間 “相互適應目標，共同解決沖突，彼此增進利益”。這種治理模式的實質是合作管理，它強調協調而非控制，“最終要建立一種公共事務的管理聯合體。”“參與”、“談判”、“協商”是其治理理念。總體規劃實現了各利益主體之間“必要的張力”與“動態的平衡”。[6]

(三)高等教育決策系統的建立與完善

一個健全的決策系統應由三個子系統構成：決策中樞系統、決策咨詢系統和決策信息系統。中樞系統是決策的組織指揮中心，對整個決策進行宏觀規劃和指導，負責提出決策任務、組織決策過程、抉擇決策方案。咨詢系統是由專家學者組成的“外腦”，輔助中樞系統進行決策，是中樞系統領導者或者領導集團的智囊團或思想庫，能夠克服決策者自身認知水平、能力、時間、信息等方面的局限，保證決策的科學化；負責進行戰略性預測，圍繞決策目標擬訂決策方案，在業已執行的決策方案難以執行的情況下，為決策者擬訂追蹤決策方案。信息系統是為決策的中樞系統和咨詢系統服務的組織機構，通過信息的輸入、轉換和輸出保障決策的基礎需要。[7]

加州高等教育總體規劃制定過程中的決策研究充分發揮了中樞、咨詢與信息系統的作用。由聯絡委員會作為中樞系統，經過內部和外部協商明確規劃的方向與策略，把握規劃的整體進程與重要原則；成立了“總體規劃調查小組”作為咨詢系統，下設六個專題技術委員會作為信息系統。專題技術委員會負責在全州開展全面調查研究，調查小組形成分析預測報告并提出政策建議，聯絡委員會磋商抉擇決策方案，最后提交議會聽證審議。中樞系統在規劃后時代根據規劃的建議由具有更加廣泛代表性的協調委員會來承擔。

綜上所述，加州高等教育總體規劃有三個“系統化”推進的經驗，一是通過促進高等教育“系統內”的功能分化與整合解決無序競爭的問題。分化是基礎，只有各層次高校強化自身職能與特色，系統的整體功能才可能提升；整合是目的，分工是為了更好的合作，不同層次的高等教育機構只有遵守系統的優化規則，才能形成相互支撐的“共生網絡”，為高等教育系統贏得更多的話語權與發展權。二是處理好“系統間”的關系并以此理順高等教育宏觀管理和微觀管理體制。政治系統、經濟系統、法律系統、社會系統共同“參與”、“談判”、“協商”高等教育相關事宜，通過“網絡治理”實現協作而非控制，是釋放高等教育活力的根本途徑。三是為決策中樞系統建立了配套的咨詢系統和信息系統，三級決策系統相互支撐的架構及其專業性、民主性、中立性、開放性的特征是保障科學決策的重要條件。

[參考文獻]

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