論高校依法治理的幾個問題

徐德剛，張 俏

(湖南科技大學法學院，湖南湘潭411201)

論高校依法治理的幾個問題

徐德剛，張 俏

(湖南科技大學法學院，湖南湘潭411201)

公辦高校管理中存在著產權、教師、學生與高校的法律關系問題，以及高校內部管理制度的不規范問題進行了解讀和分析，提出了轉變政府職能、明確高校地位、規范高校制度、構建高校依法治校相關機構等各項對策，切實保障高校及其師生權益。

高校;依法治理;問題;對策

隨著經濟全球化進程的加快和知識經濟時代的來臨，我國公立高校不斷發展，制度日益完善，高校管理逐步步入有序、規范、科學的軌道，依法辦學的理念也逐漸深入人心。盡管如此，作為一項系統工程，高校依法治理仍存在著諸多不足，主要問題是:

一 高校依法治理存在的問題

(一)產權管理問題

產權關系模糊，首先是高校教師知識產權的歸屬問題。在高校普遍存在著教師知識產權歸屬不明晰的現象，其中以教師在參與學校學科建設或者各種優秀評比過程中所形成的某些學術成果的產權問題而產生的糾紛最為典型。其次是由一些學校為吸引和留住優秀教師人才而實施的分房等優惠政策引申出來的產權問題:如某高校規定:學校獲得博士學位或教授職稱的教職工可以獲得一套高級公寓的使用權，但產權仍屬于學校，由此必然產生產權問題糾紛。其次是高校投入不足，部分學校為了滿足擴招的需要，不斷加大基礎設施建設，學校用于基礎設施建設的資金，可能把用于改善教職工福利待遇的金錢間接地變為了國有資產。

(二)主體法律關系問題

教師本身的法律地位模糊，雖然高校與教師的關系發生了明顯的變化，但變化后兩者關系的實質仍然處于一種相對模糊的狀態，這很大程度上是因為教師本身的法律地位尚未有一個真正的界定。

《中華人民共和國教師法》第3條規定“教師是履行教育教學職責的專業人員”，把教師確定為專業人員，但該法一些規定中(如第29條關于待遇的規定;第39條關于申訴的規定)我們仍能看出與1993年實施的《國家公務員暫行條例》相似的條款，出發點仍是把教師納入到傳統的行政管理的框架中去考慮的，和一般的專業工作者顯然不具有同等的法律地位。這表明，在聘用制下，教師的身份依然不明確。要實施法律保護首先就必須對該法律保護的對象有一個準確的認定，否則就無從談及保護。如果教師在某些方面歸屬于公務員，而在某些方面又歸屬于一般專業人員，這就勢必使得教師權益一旦受到侵犯后，難以準確地找到相應的法律依據來維護自身的合法權益。

2．主體間實質意義上的地位不平等

《教師法》、《高等教育法》將“平等自愿”作為聘任制的基本原則。但盡管學校和教師的聘用合同是在平等原則下簽訂的，由于對社會資源的占有不對等，校方處于相對優勢的地位，這在某種程度上就不可避免地會導致教師的權益受到校方侵犯，尤其是在學校內部管理體制不完善，缺乏有效的監督與制約機制的情況下，教師權利被侵權的現象會更嚴重。我國現有的教育法規都存在一個共同的傾向，那就是對教師義務規定的多，而對行政管理人員的規范則相應較少，《教育法》和《教師法》諸多條款更多的是強調了教師對學校、對社會的義務，權利的賦予也似乎只是為了使教師更好地履行義務。于是就產生了這樣一種狀況:對學校行政管理行為監管嚴重缺失，致使教師的合法權益難以得到有效的保障。

3．學生權益保護不到位

學生權益保護不到位加強對高校學生權利的保護，必須先確定高校學生的確切法律地位。作為社會成員中的一員，大學生是國家公民，也是國家法律權利與義務的執行者，他們已具有普通公民所具有的完全民事行為能力和完全民事行為能力，其地位由我國《憲法》、《刑法》等其他法律法規所確認。然而，作為高校大學生，他們又具有不同于一般公民的特殊地位，其地位由我國《教育法》、《高等教育法》等相關教育法律法規所確認。但是在現實的生活中，這兩種權利卻時常發生沖突，比較突出地表現在以下幾個方面:一是對學生學業成績及日常考核具有太多的主觀性和隨意性，評價標準不統一;二是對學生的處分具有一定的不規范性，且學生的救濟途徑和機制也存在問題;三是高校教育收費或多或少存在不合理、不透明及重復收費等問題。

(三)高校內部管理制度問題

1．規則合法合理性存在缺陷

高校規章制度在其合法性和合理性方面還存在以下問題:首先是制定規章制度的主體混亂。高校管理涉及的工作方方面面，但對于哪些規章制度必須由學校自行制定，哪些授權由職能部門制定這個重要問題，許多高校并沒有明確的規定，進而造成規章制度的制定主體混亂。比如，某高校的《本科專業設置管理規定》是由教務處負責制定的，缺乏權威性。甚至還有職能部門擅自修改學校制定的規章制度的情況。

2．制度內容矛盾或沖突

在大多數高校的管理規章制度中，或多或少存在內容不一致或沖突的問題。一種情況是不同職能部門制定的規定之間內容不一致，另一種情況是同一職能部門先后制定的規定之間內容沖突。

3．制度實施有違正當程序原則

正當程序原則是指行政主體在做出影響相對人權益的行政行為時，必須遵循正當的法律程序，包括告知相對人所實施行為的依據和理由，聽取相對人的陳述和申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑，以確保做出的行為公開、公正、公平。正當程序原則來源于英國行政法上的自然正義原則，即“一個人不能在自己的案件中做自己的法官，人們的抗辯必須公正地聽取”

4．管理規章制度缺乏時效性

一個規章制度的實施期限是規章制度不可缺失的重要部分，高校管理規章制度作為學校日常工作的基本依據，其實施日期應有明確的記載，尤其是當制度涉及到學籍、獎懲、人事等方面的事情時尤為重要。規章制度過時得不到及時有效的清理，也造成了規章制度多、雜、不實用的局面。

二 存在問題的原因

(一)投資管理體制不順

對于公辦高校，不少人必定顧名思義地認為其產權屬于國有。然而，隨著市場經濟體制的改革和發展，我國高等教育投資體制也發生了變化——“幾乎所有的公辦高校都已具備了準公共產品和市場化的特征”。在絕大多數高校都存在這樣的情況:除了政府所擁有的那部分學校產權屬于公共產品外，其余如學生的學費投入、社會的集資投入、私人捐贈的投入等產權均歸學校所有，可以自由支配和處置。高校中的產權結構不再是單一的了，其私人性和產業性趨于明顯。此外，公辦院校產權不明晰，也不利于糾正以往的錯誤。比如，在以往高校與校辦產業所簽的合同中，多數院校通常是以投資者的身份獲得合同所規定的收益，而不是以校辦產業的所有者身份獲得最后利潤。這種混亂狀況造成了部分高校產權的流失，是一種極不正常的現象，也是造成投資效率低下、產權糾紛不斷的原因。

長期以來，高等教育無論是招生規模還是專業設置，除了少數高校有部分自主招生權外大都還是由政府統一安排。由于政府很難做出社會對于人才需求的準確預測，因此政府對公辦高校的投資，主要是根據各高校的招生計劃。伴隨著高校畢業生就業困難，高等教育在培養人才的數量和結構上失衡的問題日益暴露:一方面適應市場的好學校、好專業炙手可熱，總是供不應求;另一方面教育質量差的學校，不適應市場需要的專業，年年難分配，年年要擴招。公辦高校在高等教育供應上處于壟斷地位，缺乏對市場需求應變的積極性和能力，有效供給不足，結構性失衡進一步放大。由于管理體制的制約，對學校的投資和管理產生影響。

(二)教育法律法規不完善

1．實施細則滯后

關于高等學校教師合法權益的保護，現行法律法規中已作規定的有:1993年《中華人民共和國教師法》中關于教師申訴的制度、1995年《國家教委關于〈中華人民共和國教師法〉中若干問題的意見》中的關于行政復議和行政訴訟的制度、1997年人事部發布的《人事爭議處理暫行規定》中關于仲裁的制度及1999年《教育部關于實施〈中華人民共和國高等教育法〉若干問題的意見》中的第29條關于申訴的制度。但由于我國的一些教育立法通常都是在相關條件尚未完全形成的情況下出臺，所以即便這些法律條款規定老師有申訴、行政復議及行政訴訟的權利，它們也都只是就教師的這些權利做出了原則上的、整體上的規定，具體該如何操作，條例并無詳細說明。這就使得這些法規在實際操作中必然會存在一些問題。并且，針對這些法規的實施細則又常常嚴重滯后，這就給法規的具體適用帶來了更大的困難。同時，大多數教育規則是以規范文件而非法規的形式出臺，在時效上都受到一定限制，在一定程度上損害了教育法規的權威性。

2．缺少具體的配套規定

《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等都對教師權利做了明確但不具體的法律規定。以對教師影響最大的聘任制為例，規范教師聘任制施行的僅限于上述法律中的有關聘任制的抽象、原則性的規定，教育行政部門未曾出臺具體的實施細則和配套的的規章文件，這使教師聘任制在實踐中缺乏可操作性。目前，教師聘任制仍然在模糊的理論背景和缺少法制保障的情況下進行。事實上，正是由于現行教育立法對教師聘任制的規范還只停留在原則性表述的層面上，各類學校在聘任制實施的過程中遭遇到諸多難以化解的問題，如聘任制下學校與教師之間新型關系的界定問題、學校聘任或解聘教師的條件及其程序問題、聘任糾紛的化解問題等等。同時，具體立法的缺失還不可避免地導致了聘任制實施過程中的“一校一規”現象，學校各行其是地確定聘任規則，制定的相關規定缺少科學論證，教師聘任甚至存在“暗箱操作”現象，這對于教師合法權益的有效維護顯然是不利的。

3．缺乏完善的救濟途徑

《教育法》和《高等教育法》都規定學校有行使對受教育者進行學籍管理和實施獎勵或者處分的權利。校規作為內部管理規范，是一種自治行為，在合法的前提下，可以看做是對法律法規的一種補充或完善措施，也是高校不可或缺的管理學生的重要手段。但是，不少高校制定的對大學生管理的內部規定有很多不規范之處。處分是學校教育管理中對學生進行懲戒的比較嚴厲的管理方式，以勒令退學和開除學籍為最重。依據《普通高等學校學生管理規定》第54條之規定，高校管理中開除學生學籍似乎有法規依據，然而《教育法》和《高等教育法》并沒有這些相關規定。根據《立法法》的規定，高校規范性制度文件的相關規定必須與上位法中體現的法律規范保持一致，不能與其相抵觸。由規章制度來設定勒令退學和開除學籍這兩種直接影響受教育權這一權利的處分罰則，與行政處罰法對行政處罰設定權的行為規范形成了較大的反差。作為憲法規定的公民的一項基本權利，最終可能會被學校制定的規章制度所剝奪。《教育法》第42條規定了受教育者有權對“學校給予的處分”不服即可“向有關部門提出申訴”，然而對申訴結果不服，又該如何維權法律則采取了回避的態度。僅僅靠申訴的方式來保護學生的學籍權利是遠遠不夠的，無救濟則無權利，通過司法途徑才是維護學生權益的有效方法，而現有的教育法律并無相關條款。

(三)規章制度不規范

規章制度的制定程序不規范，是影響規章制度質量提高的“瓶頸”。目前許多高校制定規章制度時，一般是職能部門根據工作需要，起草相應的規章制度，在一定范圍內討論和征求意見并修改，然后經學校主管領導同意或通過有關會議審議后由該職能部門頒布實施。這樣的程序在幾個重要環節上存在明顯問題:一是缺少立項審批環節，對草擬的規章制度缺乏必要性和可行性的審查;二是對擬制定制度內容的審查機制不健全，使得所擬制度“帶病”接受最終的審議;三是征求意見環節由于沒有法規部門和師生的參與，使得征求意見的過程和對意見的處理受到起草部門主觀意愿的影響，從而難以起到真正的效果。四是學校對實施環節沒有嚴肅正規的頒布，以學校為主體制定的規章制度常常由學校各職能部門發文頒布實施;五是規章制度開始實施后，沒有后續的審查、解釋、修訂和廢止等環節。所以，經過這樣的程序制定的規章制度就顯得十分的隨意，規章制度的質量沒有很好的保證。制定規章制度十分重要，但如果在實施過程中不加強管理，規章制度不僅難以發揮其應有的效用，有時甚至會產生一些負面作用。

三 推進高校依法治理的舉措

(一)加強組織領導，增強法制保障

高校在國家社會經濟發展中發揮著越來越大的作用，逐步從社會的邊緣轉移到了中心地帶，來自社會各方面的期待和關注越來越多。在自身不斷的發展中，高校如何解決所遇到的各種問題和矛盾，提高管理水平，理順各種關系，是迫在眉睫的課題。

1．在立法上，加強對高等教育的立法工作

提高立法質量，要把高等教育體制改革中暴露出的重要法律問題納入法律規范的軌道。第一，應從基本法律的角度確定高校的法律性質，明確其權力的行政性，授予師生對高校提請行政訴訟的權利。第二，作為事業單位法人，要確認高校在市場經濟下進行商業運作的合法性，明確高校具有民事訴訟主體的地位。通過具體的法律規范，對高校運作中與教師、學生之間的各種法律關系等做出明確界定。

2．在執法上，高校要依法行使管理權

要嚴格執行教育法律、法規、規章，無法定依據或未經法律規范允許的管理權不得隨意行使;在行使自主管理權時，高校必須按照法律規定的條件和程序操作，不得濫用自由裁量權。對可能侵害教師、學生權利的處罰行為，要謹慎為之。可以參考《行政處罰法》的有關程序規定，采用舉辦聽證、進行專門調查等方式，客觀地認定事實，嚴格按照程序擬定處罰決定，要給予教師和學生申訴、答辯的機會和時間。在做出處罰決定以后，要征求本人的意見，若其不服，可以在限期內提出申訴并請求復查;若其仍不服，還可以向教育行政部門申訴或向法院起訴。

3．在司法和守法上，應不斷完善救濟制度

要把高等教育法律關系中的申訴制度、訴訟制度、仲裁制度、行政復議制度以及調解制度等詳細地規定到教育法當中，使教師、學生和高校之間產生的糾紛可以明確通過民事、行政、刑事訴訟等司法途徑來解決，通過協調法律救濟制度之間的關系，使教師和學生的各項合法權益得到充分保障。對于非法行使高校管理權的案件，建立冤案、錯案責任追究制度，追究相關人員的法律責任。

(二)轉變政府職能，落實辦學自主權

高校有了充分的依法辦學的自主權，才能真正成為具有活力的教育教學主體，發揮積極性和創造性。高校要強化依法辦學的責任感，教育行政部門也要依法加強監督。政府要明確作為舉辦者、管理者與學校的權利義務關系，依法下放權力，改變對高校事務管得過多、過細的情況。通過制定規章、標準等立法手段，逐步建立完善的監督管理機制，形成對高校辦學行為和教育質量的社會監督機制及評價體系，規范對高校辦學行為、招生活動、收費和經費使用、國有資產管理等問題的監督和管理行為。

(三)規范規章制度，加強民主管理

高校內部規范性文件屬于內部管理規范，是一種自治規則，是法律規范之外的自我內部約束。在合法的前提下，它可以作為對法律規范的一種補充和完善。然而現有的高校內部規范性文件明顯存在計劃經濟體制的思維定勢，從實體到程序上，都存在與《高等教育法》相悖之處，亟待修改和完善。要遵循法制原則，制定教育者和受教育者權利行使的程序規范，保障當事人有充分的被告知權、知情權、申辯權和申訴權。

要使學校管理水平不斷提高，學校各項工作得以有序進行，就有必要確定專 門人員對規章制度進行管理，加強對規章制度的監督、清理、匯編。高校要通過以教師為主體的教職工代表大會、學生自助組織等組織形式，依法保障學校師生的合法權益。推行校務公開，把學校收費、招生、學生管理制度和管理辦法及獲得各級學位的要求等涉及公眾利益的內容向社會公開，把財務管理、工程建設、物資采購、干部人事、領導干部重要事項等涉及教職工切身利益的內容向教職工公開，自覺接受師生和社會的監督，以此促進廉政建設，密切干群、校群關系，促進學校各項工作的發展。

(四)構建校內機構，推進治理進程

為增強依法治校的操作性，逐步實現高校依法治校，需要構建起高校內部的相關機構——依法治校委員會。筆者認為，該機構應由精通行政、法律知識的專職人員組成，其主要職能包括規則審查、法制宣傳、法律咨詢和法律維權等。具體任務是:

1．進行制度審查

一是對新制度的審查，對高校規章制度的合法性、可操作性進行規范;二是對舊規則的監督，看該規則是否得到有效實施，并對已經失效的或相沖突的規則進行及時通告，要求相關職能部門進行清理。

2．強化法制宣傳

可以通過定期開展宣傳活動、辦理法制宣傳刊物等形式增強學校師生的法律意識。采取多種形式組織師生員工，特別是高校領導干部學法用法，提高依法辦學、依法管理的自覺性。特別要學習宣傳《教育法》、《高等教育法》、《教師法》及相關法律，要讓師生學會用法律保護自己的合法權益。

3．推進法律咨詢及維權

校內的專門法制服務機構要為高校在依法治理中遭遇的若干問題提供法律咨詢。如若學校、教師、學生對相關法律問題存在疑惑，都可以找該機構進行咨詢，此外還可以在校園內常設法律咨詢臺，為師生提供便利。在高校、教師和學生的合法權利遭到侵害的情況下，及時有效地維護其權利。

［1］張樹義．行政法與行政訴訟法學［M］．北京:高等教育出版社，2002:25－32．

［2］趙慶典．學校管理中的法律問題［M］．北京:北京郵電大學出版社，2005:76－79．

［3］王景斌．部門行政法學［M］．北京:北京大學出版社，2005:129－136．

［4］劉洪英，姚林．芻議高校依法治校［J］．科技咨詢導報，2007(24):223．

［5］蘇健清．從制度視角看聘任制實施中高校教師權益的維護［J］．漳州職業技術學院學報，2008(7):126－128．

［6］李劍華．關于高校依法治校問題的幾點思考［J］．高校講壇，2008(27)．

［7］元煥芳，關光輝．對我國公辦高校產權制度改革的探討［J］．中國西部科技，2006(11):74－75．

［8］張衛良，馮玉萍．秉承法治精神實現依法治校［J］．現代教育科學，2003(11):49－50．

(責任編校:松仁)

On Several Problems of Government of Colleges and Universities according to Law

XU De-gang，ZHANG Qiao
(Department of Law Science，Hunan University of Science and Technology，Xiangtan 411201，China)

Governing schools by law is an guarantee to realize the development of colleges and universities．Some problems about property rights in the management of colleges and universities，the legal relationship between teachers，students and these institutions，and the informality in the management of colleges and universities are explained and analyzed．Some countermeasures are addressed to change the function of government，make the status of the colleges explicitly and the higher education system formally，establish institutions which supervise the process of legal management of the universities and colleges，in order to guarantee the rights of universities and colleges as well as teachers and students．

colleges and universities;govern by law;problem;countermeasure

D916

A

1673－0712(2010)06－0016－04

2010－09－20．

湖南省科技廳軟科學研究項目(2008ZK3009)．

徐德剛(1964—— )，男，湖南常德人，湖南科技大學法學院教授，研究方向:憲法、行政法。