關于健全財政支農補貼制度的思考

劉化勇

（湖南省東安縣委黨校，湖南 東安 425900）

關于健全財政支農補貼制度的思考

劉化勇

（湖南省東安縣委黨校，湖南 東安 425900）

財政對農業給予有效補貼，是當今世界許多國家（尤其是發達國家）普遍采取的措施，旨在保護和發展農業的一項重要政策。我國“三農”問題依然比較嚴重，探索政府利用財政補貼方式支持“三農”發展，克服財政支農補貼制度中存在的一些不容忽視的問題，具有理論研究意義和實踐價值。

“三農問題”；財政支農；補貼制度；思考

財政對農業給予有效補貼，是當今世界許多國家（尤其是發達國家）普遍采取的措施，旨在保護和發展農業的一項重要政策。我國存在農業不發達、農村欠發展、農民不富裕的“三農”問題，通過財政對“三農”給予有效補貼，更是十分重要、刻不容緩的。我國財政對“三農”的支持與發達國家的農業補貼有一定的區別，兼負著更多更重的任務，具有明顯的中國特色。如果用“農業補貼”的名稱，不能概括我國財政對“三農”支持的全部內容，也不能體現我國財政對“三農”支持的特殊性，因此筆者認為用“財政支農補貼”的名稱較為貼切。所謂財政支農補貼，就是指政府利用財政補貼方式支持“三農”發展。財政支農補貼是“三農”發展的有效途徑，但如何把這一政策用好卻是一個難題。我國當前的財政支農補貼制度就存在一些不容忽視的問題。要解決這些問題，必須遵循一定的原則，確定合適的目標，進而采取相應的改進措施。

一、我國財政支農補貼制度的問題

我國財政支農補貼政策經過近幾年的演變、調整和發展，財政支持“三農”的政策框架體系已經顯現。就湖南省永州市的情況看，中央、省、市財政用于“三農”的各項補貼有87項，涉及到農業、林業、民政等27個系統。在這些補貼政策的執行實施過程中，也顯現出一些亟待解決的問題，具體表現在以下幾個方面。

1.財政支農補貼資金總量偏小

近年來，通過一系列的支農惠農政策的實施，財政支農補貼資金不斷增加，但相對于我國廣袤的農村來說，總量仍顯不足；加上一些地方財政支農補貼資金不能及時足額到位，因此城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。美國2000年聯邦預算支出的農業補貼就高達711億美元，我國2009年中央財政農業補貼支出只有1230億元，兩者的差距是顯而易見的。

2.財政支農補貼資金穩定增長機制未形成

近年來，我國的財政支農補貼資金呈不斷增長的趨勢，并且增長速度較快。但這種增長更多的是來源于中央對解決“三農”問題，建設社會主義新農村的政策安排，而不是來源于對農村經濟發展規律的準確把握，我國財政支農補貼資金的來源和增長缺乏穩定性和長期性，財政支農補貼資金穩定增長機制未形成。例如，關于村道建設（暢通工程）配套補貼資金將于三年后取消的傳言，就讓那些還沒籌措到自有資金的農民很是擔心。

3.財政支農補貼資金管理體制運行不暢

財政支農補貼政策的執行和實施，貫穿中央、省、市、縣、鎮五級政府和村（居）委會，涉及財政、農業、民政和銀行等二十多個部門，需要廣大干部辛勤工作和農民群眾積極配合，這是一項繁重復雜的工作。貫徹執行財政支農補貼政策對管理體制運行的要求非常高，要做到上下聯動、左右協調是很難的；加之部門本位主義、地方保護主義和腐敗分子尋租活動的影響，使得財政支農補貼資金中的“跑、冒、滴、漏”現象時有發生，從而增大了財政支農補貼的成本，降低了財政支農補貼的效益。據調查，一些地方或部門在支付補貼資金時效率不高，甚至存在截留挪用、推遲支付的現象，農民群眾意見很大。

4. 財政支農補貼的依據有待客觀

從我國目前正在執行實施的80多項財政支農補貼政策來看，其補貼依據主要有面積（糧食三項補貼、退耕還林補貼等）、人數（陽光工程補貼等）、消費額（農機購置補貼、家電下鄉工程補貼等）、工程量（暢通工程補貼、土地整理項目補貼等）、項目數（沼氣工程補貼等）等。這些補貼依據除糧食三項補貼按計稅面積發放比較客觀公允之外，其余的補貼依據都容易人為造假。因此，在健全財政支農補貼制度時一定要注意補貼依據的客觀化、準確化，防止不良用心者弄虛作假，套取補貼資金。

5.財政支農補貼結構不盡合理

一是對農業直接補貼政策目標的短期化。我國財政對農業的補貼長期存在著補貼政策目標短期化現象，容易受到中央和地方制定的農村經濟政策的制約，影響了補貼效果的發揮。二是補貼重點欠明確，某些方面補貼力度不夠強。譬如，對農產品的補貼主要集中在糧棉油產品，雖然已開始有選擇地補貼某些優質品種，但還不夠普及、穩定等等。

6.對財政支農補貼資金使用監督不力

財政支農補貼資金，絕大部分是要補貼農民，讓農民得到真正的實惠。但由于部門本位主義、地方保護主義和腐敗分子尋租活動的影響，財政支農補貼資金的到位效率不高，效益也大打折扣。這就要求加強對財政支農補貼資金使用的監督力度，防止“跑、冒、滴、漏”，最大限度減少財政支農補貼的成本，讓財政支農補貼資金發揮最大的效益。對財政支農補貼資金使用的監督要從源頭抓起，貫穿整個工作流程，特別要注意對各種補貼依據的核實核準，加強對財政支農補貼所涉及部門、單位和人員的檢查監督。

二、健全財政支農補貼制度的意義

我國現在已經進入工業化的中期階段，經濟社會發展的階段決定我們要實施“工業反哺農業、城市支持農村”的發展戰略。怎樣實施這一戰略呢？最好的政策選擇就是執行實施財政支農補貼政策，通過國家財政的二次分配，將更多的資金投入到“三農”領域。2009年中央一號文件指出：“擴大國內需求，最大潛力在農村；實現經濟平穩較快發展，基礎支撐在農業；保障和改善民生，重點難點在農民。”因此，從現階段來說，我國執行實施財政支農補貼政策具有十分重要的意義。

1.保護農民的利益

財政支農補貼政策目標不是主要體現在地區、部門、企業利益上，而是主要體現在農民利益上。財政支農補貼就是通過財政的補貼資金讓農民直接或間接受益，不斷提高農民的收入水平，激發農民的生產熱情，促進農業的穩定發展。近幾年，國家通過一系列的支農惠農政策，已經切實提高了農民的收入水平，隨著國家的財政支農政策的的執行實施，廣大農民的利益將得到更好地保障，收入將會更快地增加。農民群眾說：以前在農忙時節還要向國家交稅費，現在國家不但不收農民的稅費，反過來還對農民進行多種補貼，這讓廣大農民心里感覺很溫暖。

2.穩定主要農產品有效供給

財政支農補貼政策的一個非常重要的目標就是要通過政策的導向作用和資金的扶持作用來穩定主要農產品的有效供給。我國是一個擁有十三億多人口的大國，解決全國人民的吃穿問題始終是我們的頭等大事，工業等其它產業的發展也依賴于農業的產品供給。農業歷來是我國的基礎產業，我國的經濟社會發展必須依賴于農業這一基礎產業的發展。因此，保證糧食安全和主要農產品的有效供給，是我國一項十分重要的中心工作，必須抓緊抓好。例如，國家對種糧農民的三項補貼和對糧食實行保護價收購政策，有效地抑制了土地拋荒現象，確保了糧食連年高產。

3.促進農業可持續發展

財政支農補貼與農業可持續發展有著極其密切的關系。可以說，沒有農業生產的可持續發展，就沒有整個國家經濟社會的可持續發展；沒有農村生態的良好，就沒有全國的生態良好。國家通過一系列的財政支農補貼政策的導向作用和資金的扶持作用，引導農民在生產生活中節約資源、保護環境，建設資源節約型、環境友好型社會，走生產發展、生活寬裕、生態良好的發展道路。

4.拉動國內消費需求

財政支農補貼政策的另一個重要的目標就是要促進國內的消費需求。拉動我國經濟增長的三駕馬車是投資、消費和出口，投資和消費是針對國內市場的，出口的針對國際市場的。我國是一個國內市場龐大的國家，發展經濟主要應從國內的因素來考慮，防止受制于人。國家的財政支農補貼資金其實是一種投資，農民對這一筆巨額資金的使用又是一種消費。國家通過對農民群眾購置農機具、家用電器等產品進行適當的補貼，既擴大了投資，又拉動了消費；既提高了農民的生活水平，又發展了農業生產，真可謂一舉多得。

三、健全財政支農補貼制度的原則

財政支農補貼制度在我國執行實施時間不長，效果雖然顯著但不可自滿，還要從各個方面加以完善。健全財政支農補貼制度主要應堅持以下幾條原則。

1.目標清晰

要解決“三農”問題，需要大量的資金支持，需補要貼的地方很多，因此在執行現有的一些財政支農補貼政策中，有意無意加入了過多的附屬功能，使得補貼的目標混雜起來。因此，為了使補貼政策充分發揮出效力，從政策制定來講，應注意使各項補貼政策的目標導向更加清晰；從政策推行來講，應注意加大對農民群眾的宣傳力度，使補貼政策導向能夠迅速準確地傳到千家萬戶。

2.受益直接

財政支農補貼政策的直接受益者應當是從事農業生產的農民，政府部門和其他中間環節在實施財政支農補貼政策的過程中只能間接受益。但農民處在被支配的地位，實施國家補貼政策的政府、部門或單位，有人自覺或不自覺地侵占農民的利益。關于良種補貼是向農民發現金還是發種子的爭論就充分說明了讓農民直接受益是最好的選擇。所以，健全財政支農補貼制度要盡可能地采取讓農民直接受益的方式發放，同時要加大監督機制的建設，使“跑、冒、滴、漏”降到最低限度。

3.整合統一

世界上并不存在功能齊備的農業補貼，加之我國實施的財政支農補貼制度本身具有明顯的中國特色，兼負了許多特殊功能（如計劃生育等），因此必須設計出各類不同功效的補貼制度，對“三農”實施全面完整的保護。但是，應注意區分各類補貼各自不同的功能和效用，讓各類補貼配合使用，起到綜合效用，也起到放大各種單項補貼功效的作用。現在各項補貼分散在不同的部門掌管，容易出現各唱各的調的現象。因此，努力整合各類補貼使之產生綜合效益，是我們健全財政支農補貼制度的應有之義。

4.操作簡便

多年實踐證明，好政策往往是簡便易行的政策。因為政策是要通過基層的干部和群眾理解實施的，太復雜的政策不易被基層的干部和群眾準確把握，缺乏可操作性，很難產生預期的效果。當然，很多簡便易行的政策，缺點肯定不少、漏洞在所難免；但是，簡便易行的好處就是在執行中不容易走樣，容易取得政策效應最大化的效果。譬如，關于糧食的三項補貼政策容易理解、操作簡便，補貼資金直接發放到農民手中。盡管有人說這是直接發錢給農民，并沒有對糧食生產起到太大的促進作用。筆者在調查中深切感受到農民領到補貼資金后對黨和政府的感激之情，并化為了種糧的積極性。因此，健全財政支農補貼制度，也必須朝操作簡便的方向努力。

四、健全財政支農補貼制度的措施

健全財政支農補貼制度應綜合考慮各項補貼政策的相互配套和相互補充，使之成為一套支持“三農”發展的長期政策制度安排，真正實現促進農業發展、農民增收、農村進步的強農惠農的戰略目標。

1. 加強和改善財政支農補貼的管理

第一、建立健全財政支農補貼的法律法規。我國財政支農補貼長期存在著補貼目標短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數額的隨意性等，使補貼效果難以集中體現出來。必須建立健全一套完整的財政支農補貼的法律法規，使財政支農補貼制度成為支持、保護和發展“三農”的一項長期和穩定的法律制度。美國把支持農業的資金投入公眾化、固定化并寫入農業法的做法，對我國從法律上明確財政支農補貼的政策安排和資金數量具有很好的借鑒意義。

第二、建立健全財政支農補貼綜合管理體制。就湖南省永州市的情況看，80多項財政支農補貼分屬20多個部門管理，政出多門，容易出現各唱各的調的現象，難以發揮綜合效益。應強化各級農辦的綜合管理的職能，或成立一個專門負責財政支農補貼管理體制的部門，整合財政支農補貼資金，集中、高效地協調財政支農補貼，解決目前財政支農補貼多頭管理和財政支農補貼資金“跑、冒、滴、漏”的問題。特別注意加強對財政支農補貼資金的監督管理，確保資金落到實處、發揮效益。

第三、成立各種農民專業協會。國外經驗表明，成立專業性農民協會有利于保護農民利益。適應加入WTO新形勢和國際農產品市場的激烈競爭，借鑒國際上的成功做法，建立小麥、大米、玉米、大豆等主要農作物的全國性農民專業協會，加強行業服務，規范交易行為，調解或仲裁有關貿易糾紛，充分發揮政府與企業、農民間的橋梁紐帶作用，保護農業生產者和經營者利益。

2.擴大補貼規模，改進補貼方式

第一、擴大財政支農補貼的規模。近年來，我國的財政支農補貼的項目、數量、范圍不斷擴大，財政支農補貼政策的各項目標陸續顯現。但由于我國“三農”問題較為突出，與美國、日本等發達國家相比，我國的財政支農補貼總量偏小，農民受益不多。因此，要繼續擴大財政支農補貼的規模，全面貫徹“工業反哺農業、城市支持農村”的發展戰略，徹底扭轉城鄉財政資源配置不對稱的狀況。

第二、探索高效便捷的財政支農補貼資金運行模式。切實改變過去財政支農補貼過多直接投入生產建設領域的做法，探索建立“政府出資，市場運作”的新型財政支農補貼資金運作模式。將財政支農補貼資金從競爭性領域退出來，更多地支持農村公共產品建設，把錢用到農民直接受益的項目上，提高財政支農補貼資金使用效益。

第三、建立對農業投入的激勵機制。通過貼息、擔保、政策優惠等方式，引導并刺激銀行信貸資金、外資、民資工商資本投入農業，提高農業投資的吸引力。對目前的財政支農補貼資金扶持對象、項目審批等方面的政策進行清理，減少社會資金投入農業的體制性障礙，調動農村集體經濟組織和廣大農民的投資積極性，明確凡是社會資金投入農業都可以平等享受財政資金的扶持，從而引導社會資金的廣泛投入，豐富財政支農補貼資金的投入方式。

3. 調整優化財政支農補貼結構

調整優化財政支農補貼結構，理性合理的選擇就是突出重點、順序推進，把有限的財政支農補貼資金補貼到關鍵區域和重點品種上，以強化其比較優勢和國際競爭力，進而提高農業生產效益，提升農民收入水平，改善農村生態環境。

第一、重視糧食等主要農產品的補貼。保證糧食安全和主要農產品的有效供給，是我國一項十分重要的中心工作，必須抓緊抓好。2009年中央一號文件指出，“要較大幅度增加農業補貼”，并且將補貼資金主要用在保證糧食、棉花、油料等主要農產品的有效供給方面。例如，國家對種糧農民的三項補貼和對糧食實行保護價收購政策，有效地抑制了土地拋荒現象，確保了糧食連年高產。

第二、重視農村生態環境補貼。要逐步擴大退耕范圍，加大對退耕還林、還草、還水等的投入；加強對生物質能源林、防護林、生態公益林和農村沼氣工程的補貼等等，引導農民在生產生活中節約資源、保護環境，建設資源節約型、環境友好型社會，走生產發展、生活寬裕、生態良好的發展道路。所以，農村生態環境補貼資金要大幅度增加。

第三、重視農村基礎設施和公共事業建設補貼。農村基礎設施和公共事業建設，是全面發展農業生產，增加農民收入，促進農村進步的前提。農村基礎設施和公共事業建設所需資金量大，僅僅依靠農民自籌和地方財政支持是非常困難的。中央財政要加大對農村基礎設施和公共事業建設的補貼力度，按照建設社會主義新農村的部署，大力推進農村地區的交通、水利、能源、通訊和醫療衛生等基礎設施和公共事業建設。

第四、重視對農村人才培養培訓的補貼。在搞好九年制義務教育的同時，為培養培訓農村人才，財政要安排足額的資金重點做好以下幾項工作：對在農村工作的教育工作者進行補貼，充分調動農村教育工作者的積極性；對在農村工作或愿意到農村工作的農業科技人員進行工資補貼，使其工資待遇不低于在城市工作者；對農民接受農業技術培訓進行補貼，鼓勵在農村建立農業科技職業學院；繼續抓好陽光工程，做好農村勞動力轉移培訓。通過這些政策措施的執行實施，讓廣大農民成為有技術、懂經營、會管理的人才，逐步在農村和城市之間建立大進大出的人才流動機制，統一城鄉勞動力市場。

五、結論

財政支農補貼是政府運用財政資金給予特定對象、特定環節的導向性支出,是實現特定目標的財政支農政策手段,也是國際上普遍應用的對農業的支持保護方式。財政支農補貼具有目標具體、操作簡單、效果直接等特點,對調動農民的生產積極性作用明顯,已成為近年來我國支持糧食和農業生產的重要措施。健全財政支農補貼制度,對于促進增糧增收,推動農業農村經濟又好又快發展,具有重要的調控和保障作用。

[1]劉斌,張兆剛,霍功.中國三農問題報告[R].北京:中國發展出版社,2004.

（責任編校：凌 云）

F812.8

A

1673-2219（2010）08-0155-03

2010－04－26

劉化勇（1964－），男，湖南東安人，講師，主要研究方向為財政制度。