加強全省河道管理促進綠色湖南建設

文柏海

（湖南省洞庭湖水利工程管理局長沙市410007）

1 全省河道及管理工作簡要概況

湖南省土地總面積21.18萬km2，其中96.7%屬長江流域洞庭湖水系，由洞庭湖、長江四口和湘、資、沅、澧四水及入湖小河流組成，匯水面積約26.3萬km2（湖南境內20.48萬km2）。境內河流總長度90 300 km，5 km以上的河流有5 341條，流域面積10 km2以上的河流有4 512條，長度約84 500 km；流域面積（10～100）km2的3 928條，（100～1 000）km2的537條，1 000 km2以上的57條。全省水面總面積135.37萬hm2，占國土總面積的6.4%。

近年來，湖南省河道管理工作不斷取得新的進展。涉河建設項目由過去的“不管”到現(xiàn)在的“納管”，河道采砂活動由過去的“十分混亂”到現(xiàn)在的“重點控制”，河道執(zhí)法由過去的“漠視”到現(xiàn)在的“專項整治”，贏得了管理上的實效和主動權。據統(tǒng)計，全省依法查處非法采砂船只5 600多條次，取締非法采砂淘金船只1 700多條；河道清淤除障工作穩(wěn)步推進，共清除阻水房屋2 579棟34.9萬m3，清除阻水碼頭440多處、土石方1 057萬m3，清除卵石堆2 277處、1 425萬m3，清除棄渣1 030處、441萬m3，對保障河道行洪安全、航運安全和生態(tài)安全起到了積極的作用。同時，河道管理的相關法制建設步伐加快，省人大常委會繼2008年1月對湖南省實施《中華人民共和國河道管理條例》實施辦法進行修訂后，2009年11月又對《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》進行了修訂,為河道管理提供了一定的法制保障。

2 全省河道存在的突出問題及原因

2.1 全省河道存在的突出問題

（1）河道水體普遍污染，部分污染嚴重，水環(huán)境現(xiàn)狀堪憂。

根據《湖南省2009年水資源公報》，2009年湖南省155個地表水監(jiān)測斷面中，Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類及劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為31.3%、44.7%、7.9%和16.1%，全省河流水質汛期呈輕度污染，非汛期呈中度污染，大多數(shù)大中型支流呈間歇性污染，流經城鎮(zhèn)和工礦企業(yè)的河段水域污染嚴重，且呈惡化之勢。長江流域的19個省份，湖南省省級行政水功能區(qū)水質達標率不到60%，位居倒數(shù)第3。洞庭湖的大部分水體處于輕度污染狀態(tài)，局部水體在枯水期為重度污染，一些地方淺井地下水甚至出現(xiàn)發(fā)臭或有毒污染的狀況，湖區(qū)水質污染呈逐年加重之勢。近幾年，湖南省先后多次發(fā)生水環(huán)境事件，造成了惡劣的社會影響。2007年6月，洞庭湖突然暴發(fā)10年來最大的一場鼠災，水環(huán)境事件震驚中外；2010年6月，有關媒體驚爆南洞庭漉湖大面積水污染事件，再一次向人們敲響了河湖水污染危機的警鐘。

（2）河道水域肆意占用，河流空間日益萎縮。

在開發(fā)建設和生產生活中，非法占用河道、水域現(xiàn)象普遍存在，致使大部分河道河床抬高、河道淤塞、行洪斷面減小、河道功能減弱。據初步統(tǒng)計，全省水面面積由1996年的141.48萬hm2（占7.97%），減少到2009年的135.37萬hm2（占6.4%），年均減少0.44萬hm2；洞庭湖水面面積較建國初期減少了39.7%，容積減少了43%，內湖面積減少了775.5 km2，內湖轉化為魚塘的面積達144.3 km2；近5年長沙市各類項目建設，占用河段及內湖水域總面積超過80 hm2，年均16 hm2以上；益陽市區(qū)河段有涉河違章建筑60多處，侵占行洪斷面14.6萬m2，使河道平均束窄30多m，安化縣境內占用資水河道斷面9萬多m2，每年向河道傾倒固體垃圾580萬m3；邵永高速新邵縣境內的壩灣大橋，建設單位擅自改變施工方案，引橋路基占用桐江河行洪斷面約300 m，造成該橋上游地區(qū)農田和房屋頻繁受淹，農民損失慘重，上訪不斷。

（3）河道采砂秩序混亂，堤防河勢破壞嚴重，后患無窮。

全省河道采砂管理極不規(guī)范，大量采砂作業(yè)船在河道盲目、超量、無序開采，非法采砂淘金屢禁不止。據調查，全省共有各類采砂淘金作業(yè)船3 231條，其中取得河道生產作業(yè)許可的僅1 870條，其余1 361條均無證作業(yè)。湘、資、沅、澧四水及大部分一、二級支流均遭到嚴重破壞，河道被挖得千瘡百孔，河道內砂堆林立，棄置在河道內影響行洪的采砂尾堆達2億多m3；澧水石門縣易家渡鐵公堤村河段亂采河砂，致使堤防崩塌30 m；淥江醴陵板衫鄉(xiāng)古城村河段亂采濫挖，造成500多m堤防下沉。同時，受暴利驅動，沿河鄉(xiāng)村因采砂引發(fā)的群體械斗流血事件時有發(fā)生，成為社會穩(wěn)定的隱患。

（4）河道洪水之災、斷流之患頻繁，水資源問題凸顯。

全省河道、湖泊、水庫、山塘淤積嚴重，常常出現(xiàn)“小流量、高水位、大災害”的現(xiàn)象，洪旱災害頻發(fā)。湖區(qū)年年修堤，年年防洪，防洪除澇成為湖區(qū)社會經濟健康發(fā)展的沉重包袱；山丘區(qū)發(fā)生山洪災害的頻次和損失急劇增加，許多縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)大雨大淹，小雨小淹，連年受淹。據統(tǒng)計，1996～2006年10年間，全省平均每年因山洪災害造成死亡人數(shù)超過150人，多的年份達到600～700人。2009年綏寧縣“6.9”山洪，倒塌房屋512棟，有383棟建在溪邊甚至河中，占75%。同時，“水多”過后是“水少”，洪旱并存、旱澇急轉現(xiàn)象屢見不鮮。2006年，藕池河西支斷流長達338天，南縣、華容、安鄉(xiāng)等地出現(xiàn)灌溉困難，導致農作物改種甚至絕收。洞庭湖區(qū)目前需要解決飲水安全的人口已達350萬人，占全省的24.5%，出現(xiàn)了“身在湖中無水喝”怪現(xiàn)象；湘江長沙段因采砂淘金，河床25.00 m水位以下平均下切2.3 m，長沙段水位屢創(chuàng)新低，特枯水位持續(xù)的時間越來越長，斷流的危險性越來越大，將嚴重影響長株潭城市群“兩型社會”綜合改革試驗區(qū)的建設。

（5）工程的累積影響日漸顯現(xiàn)，河湖系統(tǒng)生態(tài)功能退化加劇。

多年來，湖南省在河道上興建了大量工程設施，約70%以上的河流經過了人工改造。這些水工程雖然帶來了一定的經濟和社會效益，但也導致了河流生態(tài)系統(tǒng)不同程度的退化，反過來又損害人類自身的利益。例如大規(guī)模水電站的建設，改變了河流天然水文過程，導致相當多的河流轉變?yōu)榘胩烊换蛉斯た刂坪恿?，生物生境片斷化和破碎化，生物群落多樣性降低。目前，全省已建或在建水電? 795處，生態(tài)負面影響日益顯現(xiàn)。資江的攔河建壩，導致資水家魚產卵場消失；湘江梯級開發(fā)，嚴重破壞了湘江四大家魚的產卵場，使家魚的產卵季節(jié)推遲，產卵江段萎縮，繁殖量減少；通道縣境內40 km的渠水河段已建小水電站6座，平均6.7 km一座，枯水期下游數(shù)公里河道斷流，生態(tài)系統(tǒng)遭到毀滅性破壞；洞庭湖以血吸蟲病疫情回升為標志，水環(huán)境呈繼續(xù)惡化之勢。

2.2 問題產生的原因

導致全省河道“臟、亂、差”現(xiàn)狀的原因很多，但長期存在的管理不到位是其主要原因，突出表現(xiàn)在五個方面：

（1）社會河道管理保護意識淡薄。

無論是政府領導，還是普通民眾，大部分都沒有把河道管理保護提升到事關民生和社會經濟可持續(xù)發(fā)展的大事來看待，沒有以主人翁的態(tài)度自覺參與河道管理保護，沒有形成全社會愛護河道、保護河道的強大聲勢。

（2）河道管理法律法規(guī)不健全。

湖南省河道采砂管理條例未出臺，《四水干流及洞庭湖區(qū)河道采砂規(guī)劃》未批復，占用水域管理措施未明確，涉河行政管理、違法案件的查處缺乏具體的法律依據和運作規(guī)范，可操作性不強。

（3）河道管理執(zhí)法軟弱缺位。

大量的涉河違法行為沒有得到嚴厲地查處，助長了涉河違法現(xiàn)象的滋生和漫延；行政干預嚴重，地方政府經常以“重點工程”為由進行“統(tǒng)一調度”，相當一部分省、市、縣重點工程在涉河項目開發(fā)建設時，邊報邊建、未批先建、不按規(guī)范施工、回避水利部門監(jiān)管，成為涉河監(jiān)管的“盲區(qū)”；政府相關涉河部門配合協(xié)調不夠，出于利益驅動，在執(zhí)法過程中互相扯皮、推諉，難以形成執(zhí)法合力。河道管理和保護工作一直處在“大家都管，大家都不管”的無序狀態(tài)。

（4）河道管理體制不順。

河道管理涉及水利、國土、交通、航運、環(huán)保等多個部門，行政職能交叉,權責不清，缺乏協(xié)調機制，多家發(fā)證、多家收費、多家管理，造成河道管理范圍內的建設項目越權、越級審批的現(xiàn)象嚴重。全省河道管理機構建設滯后，65%的市（州）、82%的縣（市、區(qū)）沒有設立專門河道管理機構，已設置的也只有2～5個編制。洞工局河道處作為全省從事河道管理的職能部門，只有6個編制，而鄰近的江西、湖北、安徽、廣東、浙江等省類似機構的編制大都在20～60名之間，湖北省還設有9個廳直屬的河道堤防管理局，湖南省與之相比反差巨大。

（5）基礎工作薄弱。

由于河道管理缺乏經費、缺乏人員、缺乏設備，大量基礎工作難以開展，河道管理基礎工作十分薄弱。目前，河道管理中的涉河建筑物審批、采砂許可、河道保潔清障等很多方面缺乏相應的技術規(guī)定；全省所有河道確權劃界工作嚴重滯后，河道管理范圍不明、界限不清，執(zhí)法范圍不明確，執(zhí)法依據缺少。

3 湖南省河道管理的對策

河道工作事關人民群眾的根本利益，事關全省經濟社會發(fā)展大局，事關“兩型社會”的建設進程。面對日益嚴峻的河道管理形勢，必須著眼長遠，立足省情，學習和借鑒外省先進經驗，對癥下藥、標本兼治。

（1）加強河道管理保護目標責任考核，促進各級政府轉變經濟發(fā)展方式，將水系保護擺在經濟發(fā)展同等重要位置，自覺承擔起河道水環(huán)境和水安全的保護任務。

首先明確各級地方政府行政首長對本地區(qū)內河道整治及管理應負的責任，不斷強化各級政府行政領導的“河道資源”意識和憂患意識，增強河道管理保護的緊迫感、責任感；健全河道管理的目標責任和定量考核制度,把河道治理的各項任務作為“硬指標”，納入到市、縣社會經濟發(fā)展年度計劃，實施科學的政績分類考核,促進各級地方政府轉變經濟發(fā)展方式，按照不同區(qū)域、不同河流、不同河段的功能定位，合理有序地規(guī)范經濟社會行為，使產業(yè)結構和生產力布局與河道水資源承載能力和河道水環(huán)境承載能力相適應，杜絕不符合河道功能定位的涉河開發(fā)活動；同時，減少行政干預，充實管理力量，加大資金投入，營造寬松環(huán)境，支持河道管理部門依法行政、嚴格執(zhí)法，全方位履行職責，全面加強河道管理，維持河湖生命健康。

（2）加強政策法規(guī)體系建設，建立適合實際、比較完備的河道管理法律法規(guī)和標準化體系柜架，促進河道法制化、規(guī)范化管理。

抓緊修訂《湖南省實施〈中華人民共和國河道管理條例〉辦法》，盡快出臺《湖南省河道采砂管理條例》，進一步明確河道管理活動的主體及管理內容、管理體制、管理權限、管理責任；應充分發(fā)揮經濟手段的調節(jié)作用，大膽進行制度創(chuàng)新，制訂和實施水工程建設生態(tài)成本核算和生態(tài)補償制度，先行出臺《建設項目占用水域管理辦法》規(guī)范性文件，推行建設項目占用水域“占補平衡”制度，有效扼制當前水域無序占用的勢頭；從人水和諧、河流健康的理念和湖南省河道管理實際需要出發(fā)，制訂或修訂有關河道整治、涉河項目審、采砂管理、河道保潔等技術規(guī)程、規(guī)范，逐步建立相對完備的河道管理法律法規(guī)和標準化體系柜架，徹底解決好當前河道管理職責不清、權責利不統(tǒng)一、處罰力度不強等問題，為推進河道管理法制化、規(guī)范化進程打下堅實的基礎。

（3）加強采砂管理部門協(xié)作，著力理順管理體制，探索和建立河道采砂長效管理機制，保證河勢穩(wěn)定和行洪暢通，保護沿河兩岸生態(tài)環(huán)境。

把理順河道采砂管理體制作為頭等重要的工作來抓，通過立法或出臺規(guī)范性文件等措施，進一步明晰涉砂部門的責權。當務之急是要建立責權清晰、運轉流暢的“河道采砂管理部門協(xié)作”的工作機制,可借鑒湖北、江西、浙江等省的成功做法，實行河道采砂統(tǒng)一許可和統(tǒng)一收費制度，即在各級人民政府組織領導下，由縣級以上水行政主管部門按照河道管理權限分級統(tǒng)一辦理采砂許可、統(tǒng)一收繳“河道采砂資源費”，其他部門和單位不再辦理河道采砂許可手續(xù)，不再收繳河道采砂管理費或礦產資源補償費；同時，積極探索河道采砂管理新模式，推廣省內先進做法，如芷江縣的“岸上分篩、市場運作”的一條龍采砂管理模式、望城縣的“六統(tǒng)四定”現(xiàn)場監(jiān)管模式、新寧縣的河道“生態(tài)化”管理模式等，走出一條切合湖南省實際的新路；堅持“以防為主、防查并重”的原則，著力構建以日常執(zhí)法為基礎、重點水域專項整治為手段和輿論宣傳為輔助的河道采砂控制框架，繼續(xù)開展河道采砂聯(lián)合執(zhí)法行動和專項整頓活動，嚴厲打擊違法違規(guī)采砂活動，有效清理砂石尾堆和非法砂場，使河道采砂始終處于可控狀態(tài)，促進河道采砂長效管理。

（4）加強涉河非防洪工程建設項目管理，以水域、岸線和堤防保護為目標，綜合運用行政和經濟手段，嚴格控制河道水系的過度開發(fā)和低效利用，維系河道的正常功能。

河道內非防洪工程建設項目大多為基礎設施，數(shù)量大，問題多，行政干預重，監(jiān)管乏力，對水域、岸線和堤防造成的影響日益突出，應作為管理的重點。建議成立河道內非防洪工程建設項目審查委員會，統(tǒng)籌落實建設項目水行政前置審查制度，從嚴把好項目審批“事前審查、事中監(jiān)督、事后資料備案”三個關口，使非防洪工程建設項目的管理進一步規(guī)范化；同時，進一步加強日常巡查工作，建立公眾參與的社會監(jiān)督網絡，依托河道管理信息化技術，實施占用水域、岸線的動態(tài)監(jiān)測，及時獲取涉河管理信息，并嚴格執(zhí)法，照章處理；積極探索用經濟手段加強非防洪工程建設項目的管理，依據土地“占補平衡”理論，借鑒浙江省的經驗，盡快制訂《建設項目占用水域管理辦法》，設定占用水域“占補平衡”制度，對確因公共利益需要占用河道水域的，在科學論證的基礎上，實施等效等量補償，確保河道、岸線開發(fā)利用有序，保障河道水域面積不減少；積極探索建立河道堤防長效管理機制，分級分段落實管理責任，推行管養(yǎng)分離，實行目標考核，確保河堤防洪安全。

（5）加強河道整治工程建設，結合中小流域治理，以村鎮(zhèn)水系整治為重點，建成一批示范工程并加以推廣，著力恢復河道的基本功能。

針對湖南省河道“臟、亂、差”的實際情況，迅速作出整體規(guī)劃，按河道水系有重點、有步驟地啟動全省河道整治工程建設。整治過程中要積極踐行“生態(tài)治河”的理念，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，盡量采用生態(tài)治河方法，以梳理溝通河網水系，提高河道的水體流動性和自凈能力，恢復河流生物的多樣性，維護水系生態(tài)平衡為重點理性治理。同時，注重地方特色和文化傳承，營造親水環(huán)境，使之更適合人民群眾生產生活的需要。近期，可以結合中小流域治理，省政府出臺資金補助政策，以農村河道疏浚整治為重點，把河道整治與新農村建設“千村示范、萬村整治”、“碧水、青山、藍天行動”、“洞庭湖區(qū)江湖河渠活水網絡工程建設”、“千里湘江碧水行動”等結合起來，以水系為單元開展河道疏浚、溝渠清淤和生態(tài)河堤工程建設，爭取建成一批具有示范意義的精品河道治理工程，不斷向全省推廣。通過連續(xù)多年的努力，著力恢復全省河道基本功能，提高行洪排澇能力，改善農村水環(huán)境。

（6）加強河道管理基礎性工作，啟動水系規(guī)劃編制和河道確權劃界工作，建立水域信息化管理體系，實現(xiàn)河道的科學化、規(guī)范化管理。

抓緊編制河道水系規(guī)劃，研究探索加強水域、岸線利用的管理措施，研究確定規(guī)劃期內水系的布局和河道工程布局，提出河道管理初步意見，通過統(tǒng)一規(guī)劃明確不同河流、不同河段的功能定位，劃定河道管理紅線，制訂相應的開發(fā)、保護方案；加快推進河道確權劃界工作，明確省、市、縣、鄉(xiāng)管河道、湖泊的管理范圍和保護范圍；以全國水利普查為契機，深入開展水域調查，全面摸清目前全省河道、湖泊、水庫、山塘及其他水域現(xiàn)狀，在此基礎上啟動水域管理信息系統(tǒng)建設，實施占用水域年度統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)測，經過幾年的努力，初步形成了一套水域管理的體系，為實現(xiàn)河道的科學化、規(guī)范化管理創(chuàng)造有利條件。

（7）加強組織和能力建設，健全管理機構，理順管理體制，提高管理能力，形成齊抓共管的河道執(zhí)法和管理合力。

一是完善管理機構。切實加強省、市、縣河道管理機構建設，擴充部門職能，落實人員編制，建立全省機構統(tǒng)一、責權一致的河道管理機構；積極探索流域管理和分級管理相結合的管理模式，推動按水系設置的河道管理局或流域機構的建立。

二是科學劃分事權。按照“統(tǒng)一管理與分級管理相結合”的原則，進一步劃分各級政府和部門河道管理事權，深入推進河道分級管理的實施。

三是建立河道管理協(xié)調機制。積極探索部門協(xié)作工作機制，建立河道管理部門聯(lián)席會議等制度，建立權、責、利相統(tǒng)一和協(xié)調溝通順暢的工作機制。

四是加強執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法效果，逐步實現(xiàn)執(zhí)法管理目標化、執(zhí)法行為合法化、執(zhí)法文書標準化、考核培訓制度化、執(zhí)法統(tǒng)計規(guī)范化、執(zhí)法裝備系列化、檢查監(jiān)督經常化。

五是建立全社會的公眾參與機制。充分利用新聞媒體開展多渠道、多形式的河道保護宣傳教育活動，增強公眾的環(huán)保意識和對河道工作的關心程度，營造良好社會氛圍，形成齊抓共管的強大合力。

（8）加強河道管理資金保障，建立多元化的投融資新機制，不斷加大治河資金投入，以資金的增量保證河道管理的質量。

一是加大政府投入力度。充分發(fā)揮環(huán)境財政的主渠道作用，把河道管理作為公共財政支出的重點，保證河道管理人員經費和水系規(guī)劃、確權劃界、信息化建設等基礎性工作經費納入同級財政預算，并足額安排；同時，省財政安排一定的專項資金，啟動跨行政區(qū)的“生態(tài)治河”、河道保潔等工作，并通過出臺“以獎代補”政策，引導地方政府和受益單位不斷加大治河投入。

二是加大規(guī)費征收力度。繼續(xù)加大現(xiàn)有規(guī)費的征收力度，適當提高收費標準，增加收繳額度，并嚴格實行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ茫煌瑫r，按照“誰占用，誰補償”的原則，出臺項目占用水域補償規(guī)范性文件，開征占用水域補償費，籌措水域占用替代工程建設管理資金。

三是加大社會融資力度。制訂政策，開放部分環(huán)境基礎設施領域，將河道周邊土地開發(fā)升值所獲得的部分資金用于河道整治工作，實現(xiàn)“以河養(yǎng)河”；政府牽頭，整合部門資源，創(chuàng)辦采砂集團公司，所獲收入專項用于河道整治或防汛砂石儲備，彌補政府投入不足，實現(xiàn)“以砂治河”；進一步實行“管養(yǎng)分離”，將河道工程的維修養(yǎng)護推向市場，吸引民間資本進入河道日常運行管理領域。通過建立以政府為主、社會參與的多元化融資新機制，為河道管理和整治提供資金保障。