論議會權力

馬 嶺

（中國青年政治學院法律系，中國北京 100089）

論議會權力

馬 嶺1

（中國青年政治學院法律系，中國北京 100089）

議會權力的本質是民主的多數決，但以充分協商為前提。議會權力可以分為立法權和非立法權兩類，其中議會立法權的地位高于議會非立法權；立法權是制定規范，非立法權在一定程度上是執行規范。議會立法如果規范的對象是議會，一般應“根據”憲法制定，規范的對象如果是其他國家機關（如監督法），則可能“根據”憲法制定，也可能“不抵觸”憲法即可，規范的對象如果是全社會（如民法），則基本適用“不抵觸”原則；議會非立法權力的行使既要根據憲法又要根據憲法性法律。對議會權力的監督主要有違憲審查、提名權、否決權、解散議會、全民公決、選民選舉和罷免等形式。

議會權力；立法權；非立法權；法律效力；監督

一、議會權力的本質

與行政權主要是個人權力、司法權通常具有貴族性不同，議會的權力具有民主的特征，議會是由民選的議員所組成，代表人民行使權力，實行的是多數決，這是議會權力的本質。①

多數決追求的是多數人的決定，而不是正確的決定。多數人的決定可能是正確的，也可能是不正確的，議會應當盡量追求既正確同時又是多數人認可的決定，但當正確與否不能確定時，它注重的是多數人同意這一形式要件，它把“多數人同意”看得比“正確”更重要。其理由是，首先，如果把追求正確的決定而不是多數人的決定作為目標，很有可能會走向專制，因為在很多時候，少數人很可能是更正確的。正確與否需要經過實踐檢驗，在沒有經過實踐檢驗之前，多數人正確還是少數人正確都是未知數，此時采用多數人的決定至少不比采用少數人的決定更差。其次，多數決照顧到了多數人的感受，獲得了多數人的認可。民主制度就是在一個國家內尊重多數人，照顧多數人的情緒，以多數人的同意作為標準，哪怕多數人不那么正確，但他們感覺自己正確這一點本身就很重要。民主理論認為，正確不是絕對的，從歷史的觀點看，有時侯（當然僅僅是有時候）多數人認為正確在當時的歷史條件下就是正確。民主強調“重在參與”，如果人民不參與，他們就將變得“消極被動”，即使有“善良而賢明的統治者”為人民作出了最正確的決定，人民也會因此在知識、道德、感情等方面變得“狹隘和不健全”，因此“在專制國家最多只有一個愛國者，就是專制君主自己。”②再次，不論多數人作決定還是少數人作決定，決定最終都要貫徹執行，而多數人的決定一般更有利于執行，因為多數人認為這是他們“自己”的決定，按照自己的決定去做還是別人的決定去做，對于人類的心理來說是很不同的。最后，多數決的范圍并不是無限的，在各國家機關中它只適用于議會，而議會的權力是有限的。“相信事事都必定有一個多數看法”是一種“迷信”，在某些領域（如經濟、軍事、行政等），“必定有一個單一的觀念，即使議會能按部就班地就某個方案達成一致，它最終也必然不能令任何人感到滿意。一個各部分必須極其精心地相互適應的復雜整體，不能通過各種沖突看法的妥協而達成。”有些任務“不可避免地要授給專家。”[1]密爾也指出，“代議制政府的適當職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監督和控制政府”，“一個團體能比任何個人做得好的是對問題的考慮。當聽取和考慮許多相沖突的意見成為必要的或重要的事情時，一個進行審議的團體就是必不可少的。”③將多數決限制在議會內而不是適用于一切國家機關，既防止了多數決的濫用，又發揮了議會所長。

作為對多數決的補救措施，民主要求在多數決之前要進行充分的商討和辯論，這為少數說服多數、少數轉化為多數提供了可能性。洛克指出，“在未聽到辯論并權衡各方面的理由以前就進行投票”，則不可能真正“確定國家和公共福利的需要”，“布置這樣的御用議會，力圖把公然附和自己意志的人們來代替人民的真正代表和社會的立法者，這肯定是可能遇到的最大的背信行為和最完全的陰謀危害政府的表示。”[2]多數決不僅僅是一種簡單的表決，而是包括了表決之前的充分醞釀協商。議會“既是國民的訴苦委員會，又是他們表達意見的大會。它是這樣一個舞臺，在這舞臺上不僅國民的一般意見，而且每一部分國民的意見，以及盡可能做到國民中每個杰出個人的意見，都能充分表達出來并要求討論。……不是專對朋友和同黨的人說，而是當著反對者的面經受相反爭論的考驗。……每個政黨或每種意見都能檢閱自己的力量，也都能矯正有關它的追隨者的人數或力量的任何錯覺。”[3]民主制度的設計要求精英們不應過于清高、孤芳自賞，而是促使其不遺余力地對群眾進行說服工作，力求得到多數人的接受和贊成。民主強調的是協商，在協商中獲勝靠的是說理，是智慧，是分析能力、邏輯推理能力的展現，而不是權力本身的壓制、威嚇，更不是暴力的屈從，對有些事情“一直討論到‘眾所公認’，這種‘公認’被視為是圣靈的指示”。[4]因此民主體制能夠培養人民服從真理的習性，而專制統治只會令人民盲從、懦弱而幾乎剝奪了他們的判斷力和思考力。如果精英們竭盡全力也仍然不能說服多數，那么精英們應該服從多數人的決定（哪怕這個決定在精英們看來是明顯錯誤的），等待多數人的覺悟（不是消極地等待，而是在等待的過程中不斷地說服）。④這種覺悟可能要經過挫折、碰壁之后才能逐步獲得，有時甚至是經過不斷的重大挫折、反反復復碰得頭破血流之后才能有所覺醒，因為多數人比起少數精英來說，在智慧上，判斷力、洞察力上，往往遜色一些。⑤或許在有的人看來，這是代價太大的一種制度，所以我們的祖先總是強調應當將國家交由少數精英來統治，但歷史也已經證明，如果允許少數人以強制力推行他們的哪怕是正確的主張，在某一個階段、某一件事情的處理上可能很有成效，但從長遠來看代價可能更大。因為少數人的強制統治必然走向專制，而專制必然導致腐敗。所以，我們寧肯選擇多數決的民主決策機制，哪怕它看上去慢一點，效率低一點，并且有可能出錯。民主不是萬無一失，但民主的確利大于弊。⑥

二、議會權力的分類

一般來說，立憲建國后，第一個建立的國家機關是議會，在議會制國家中，由議會再產生其他國家機關。與其他國家機關的權力相比，議會的權力通常具有基礎性。在憲政體制中，議會權力是各國家權力中距離憲法最近的權力，其中議會的立法權又是議會權力中距離憲法更近的權力。

1.議會權力可以分為立法權和非立法權兩類

依筆者之見，議會的權力可以分為兩類，一是立法權，二是非立法權（即立法權以外的議會權力，如監督權、任免權、決定權等。）⑦這兩類權力在性質上是不同的，立法權是“制定”規范的權力，非立法權是“執行”規范的權力。立法權與憲法有更密切的關系，它們都是在制定規范，所不同的是，憲法制定的規范具有宏觀性，全局性，抽象性，法律制定的規范具有微觀性，專屬性，相對具體性，在法律體系上，憲法就像一個總則，各法律是它的分則。但制定規范本身通常是行動前的約法三章，而不是行動本身，議會非立法權的行使則是在行動，是在“實施”規范。憲法打制了一個民主框架，立法權在此基礎上將這一框架打造得更加精致、細密、牢固，而非立法權是在“運轉”這一框架，使它“動”起來，議會的任免權、決定權等都是在實行民主，它們標志著民主制度進入了操作階段。操作階段是很長、很復雜的，如還有行政權、司法權的實施都是民主制度的操作，但議會任免權、決定權的行使是操作階段的啟動，議會監督權是對行政、司法運做的監督。因此，其權力順序應該是，議會先行使任免權，由此產生政府，政府行使行政權，議會再對政府行使行政權進行監督。在這個過程中，議會也在不時地就某些重大問題行使決定權，但就每一個決定權來看，一般是先由議會決定，然后由政府執行，再由議會加以監督。

2.議會立法權的地位高于議會非立法權

在法律地位上，議會的立法權高于議會的非立法權，我們通常說議會的立法權是高于所有權力的權力，⑧其中包括議會的立法權也是高于議會自己的其他權力的權力，因為立法權所創造的法律為議會其他權力的行使制定詳細規則（憲法大多只為這些權力制定原則）。在英國這樣的議會制國家，議會的立法權在國家權力中是至高無上的，由議會產生政府也說明議會的地位高于政府，但議會的監督權、罷免權并不一定是最高的，如政府有權解散議會以對抗議會的監督權（倒閣）。而在美國這樣的總統制國家，即使議會的立法權也不是至高無上的，總統的立法否決權和司法的違憲審查權都是對立法權的制約，雖然這種制約是有條件的（如總統只有相對否決權，違憲審查權一般也不會經常行使），但它們畢竟對“立法權是高于所有權力的權力”進行了挑戰，20世紀各國建立的憲法法院體制則基本上否定了立法權的至高無上性。⑨相形之下，我國憲法學界的“傳統”觀點不僅堅持立法權高于所有權力，而且堅持全國人民代表大會的所有權力都高于其它國家機關的權力，“任何國家機關都不能超越全國人民代表大會之上，也不能和它并列。”⑩這種樹立絕對權威的思維與憲政體制是有距離的，不論是樹一個人的絕對權威還是樹一個集體的絕對權威，都不可能實現權力的真正制衡。因此對現行政治體制進行改革是中國現代化進程中的必然要求，當然這并不排斥改革的漸進性，如在條件成熟時可先嘗試著對議會的某些非立法權進行權力制約，最后再對議會的立法權進行違憲審查。認識到同一個機關的不同權力有不同的等級，并分別予以不同形式的監督，應該是較為可行的。

我國憲法第 63條規定全國人民代表大會有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定”，依照我國憲法對全國人民代表大會與其常務委員會的有關規定來看，這里的“決定”應該作廣義的理解，即包括常委會的法律、決定、任免等所有權力的行使，而不是僅僅局限于常委會“決定權”的行使。對此《立法法》第88條第2款有明確規定，“全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律”。而全國人民代表大會行使撤銷權時一般會以“決定”的方式出現，這說明全國人民代表大會不僅在立法權方面高于其常務委員會的立法權，而且其決定權也高于其常務委員會的立法權。雖然憲法第 63條強調的是全國人民代表大會在一切方面都高于其常務委員會，但全國人民代表大會可以用決定權制約其常務委員會的立法權，也給予我們某種啟示。過去我們多強調議會中同一性質的權力之間的可比性，如全國人民代表大會的立法權高于其常務委員會的立法權，卻忽略了議會中不同性質之間的權力可比性，如全國人民代表大會的決定權也高于其常務委員會的立法權。

3.議會的非立法權具有一定的執行性

議會在行使非立法權時所要遵循的法律是議會自己頒布的，在這個領域內，議會自己既是法律的制定者又是其主要的執行者，那么，這是否與分權原則相矛盾呢？筆者認為，分權原則最初的要求的確是議會立法，政府執法，法院司法，但這只是分權的早期模式。如洛克在論及議會權力時只談到立法權，在他看來議會的唯一職責似乎就是立法，“當法律制定以后”，掌握立法權的人們“重新分散，自己也受他們所制定的法律的支配”，“人民設置一個立法機關，其目的在于使立法機關在一定的時間或在有需要時行使制定法律的權力”。[2]89-90、95隨著社會的發展這種模式有了一定的變化，如立法權在許多國家已經在一定程度上被政府侵占，議會的功能已經不僅僅是、甚至主要不是立法而是更多地轉向了監督。當議會的功能主要是監督政府時，依法監督正是分權制衡的要求。這使得用立法規范議會行使監督權成為必要，而能夠為議會行使監督權而立法的只能是議會自己（它是國家唯一的立法機關），而不太可能是其它部門。在議會行使權力的領域，議會自己立法又自己執行的確是令人擔憂的，洛克曾說，“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會的其余成員有不同的利益，違反了社會和政府的目的。”[2]89但洛克論述的“執行法律”是指政府的執法，而不是議會自己的執法，在他看來執法完全是政府的職能。但他忽略了實際上議會也有部分職權具有執法而不是立法的性質，如議會行使決定權、任免權、監督權就不是在立法，而在一定程度上是執法（執行憲法和有關議會法）。

當然，議會執行法律與政府執行法律有顯著不同，議會執行的法律是議會自己制定的，而政府執行的法律是別人（議會）制定的；議會執行的法律主要是程序性的，而政府執行的法律既有程序性的，也有實體性的；政府執法的情況主要由議會監督，一定情況下司法也有權監督，而議會執法的情況主要由選民監督，一定情況下其它國家權力也可以監督。議會自己既立法又執法與皇帝既立法又執法顯然也是不同的，皇帝立法是約束別人，對他自己則沒有拘束力，他執法時可以隨時隨地立法，也可以隨時隨地地修法、廢法，還可以完全不要法，他的立法、執法都具有任意性、獨裁性，缺少有效的制度制約。而議會立法是有章可循的，在內容上不能違背憲法，在程序上要遵循立法法，而不是任性的隨意而為；議會不僅在為別人立法，它自己也要執行自己所制定的法律，法律對議會自己也有約束力。法律應該代表國民的最高理性，議會并非時時刻刻都能保持最高理性，尤其是其中作為個體的議員，也時有沖動，因此議會在自己最理性的時候為自己在日常工作中制定行為準則和程序規范就成為必要。議會以法律的形式規范自己行使權力不僅有利于實現自己權力的規范性、合理性，而且節省成本，提高效率。

議會為自己立法時之所以不太可能以權謀私，是因為有憲法的約束，法律如果違憲將可能被撤銷；還有選民的監督，如果議會以權謀私，選民將可能行使罷免權或至少下次讓他們落選；在有的國家還有全民公決、總統的制約等手段，以及在所有民主國家都有的輿論壓力等等。議會的任期是有限制的，一屆議會關于議會相關權力的立法不僅是甚至主要不是為自己，也是為以后歷屆議會制定規范，即使某屆議會自己在立法時以權謀私，下屆議會在民意的壓力下也可以進行修正。議會自己立法自己執法的內容雖然是重大的（這由憲法規定），但其范圍是有限的，行使權力的方式也受到一定的制約，如全面行使任免權通常只有一次（本屆議會和政府上任之初），以后多是零星的調整；而決定權被憲法限制在有限的領域內；監督權雖然比較經常地行使，其范圍也較為寬泛，但監督權本身已經不是權力的重心，而是對權力重心的監督，權力的重心往往是被監督的權力（如行政權）。相形之下，政府執行法律的范圍是極為廣泛的，且是長期的，穩固的，政府是最主要的執法部門。政府作為行政機關的執法與議會作為立法機關的執法有明顯不同，行政使執法的范圍、頻率、力度都得以極大的加強，如果再由它自己立法，則明顯有違分權原則。

三、議會權力行使的根據

雖然所有國家機關的基本職權都是憲法賦予的，但各國家機關活動的直接依據卻并不一定都是憲法，如行政機關和司法機關更多的是依法行政、依法審判（所依的“法”是法律而不是憲法）。那么，議會行使權力的直接根據就是憲法嗎？顯然也不完全是，如議會在行使任免權時，其根據主要是憲法，但還包括組織法；在行使監督權、決定權時其直接根據是憲法，但還有監督法以及有關議會議事程序法等；即使是行使立法權，在遵守憲法的前提下一般也還要遵守立法法。因此可以說，議會行使權力的實體根據主要是憲法，也有憲法性法律，而其程序依據則多是相關憲法性法律。

1.議會立法權行使的根據

議會通過行使立法權從而產生了眾多法律，這些法律依其制定根據的不同大體可以分為四類：立法法、規范議會非立法權的法律、規范其它國家機關權力的法律、規范全社會的法律。

其一、制定立法法的根據。立法法是規范議會立法權的法律，它要求議會行使立法權時不僅要遵守憲法的原則，而且要依據法律的規則，不僅要符合憲法的實質內容，而且要遵守立法法的具體程序，以保證立法質量、避免立法中的任意性、隨意性。立法法通常是直接根據憲法制定的，議會的立法權是憲法授予的，憲法不僅授權議會制定法律，而且還規定了立法權行使的某些具體內容，如立法權的范圍。由于這些具體的憲法規則的規定，立法法的某些內容在制定時遵循的是較為嚴格的“根據原則”而不是相對寬松的“不抵觸原則”。但憲法不可能為立法法的條文一一提供依據，因此，立法法中仍然有許多內容是具有原創性的，是議會根據立法的需要和規律以及借鑒了各國立法體制之后的產物，尤其是立法程序的相關條文，如我國《立法法》第二章第二節“全國人民代表大會立法程序”（共12條）和該章第三節“全國人民代表大會常務委員會立法程序”（共18條），其中有許多都是我國憲法中沒有涉及的、較為具體的規范，在憲法中找不到相應的“原則性”條款，它們是立法者“創造”的。“根據”原則與“不抵觸”原則的區別不是該法律的條文是否全部都根據憲法制定（那是不太可能的），而是其中是否有相當一部分條文必須根據憲法制定，這些條文的制定除了要遵循憲法原則外，是否還要遵循憲法的有關規則。

立法法應是法律體系中最具初始性的法律，是比較標準的“依憲立法”。從理論上說，立法法應是立憲建國之后議會制定的第一部法律，有了這部法律之后，議會才可以開始有章可循地行使其立法權；而議會制定出一系列有關議會權力的憲法性法律之后，議會據此才能“依法行使”任免權、監督權、決定權等；有了議會這些權力的依法行使之后，其他國家機關才能建立并運轉，才能依法行政、依法審判。但在實踐中往往并沒有出現這樣理想的狀態，如組織法很可能比立法法出臺得更早，此時組織法等法律的制定程序有可能表現為一些憲法慣例。但由于憲法慣例通常只具有軟效力，因此，盡快制定立法法顯然是十分必要的。

其二、制定其他議會法的根據。規范議會任免權、監督權、決定權的法律（如組織法、監督法和各種議事規則等）通常也是“根據”憲法制定的，因為憲法中不僅有關于這些權力的原則性規定，而且有相對具體的憲法規則的規定，如日本憲法第 60條規定了預算應先向眾議院提出，兩院對預算有爭議時的處理辦法；德國基本法第 44條規定了議會設立調查委員會的條件（1/4議員的要求）以及該委員會的工作方式和手段等；法國憲法第49條第2款規定了國民議會通過不信任案的具體程序。這些憲法中的規則性規定是議會制定有關方面的法律時必須遵循的規范，議會在涉及這些方面的立法規范時靈活機動的權限相對較小甚至沒有。議會在制定有關議會非立法權力的法律時，除了要“依憲立法”外，還要“依法立法”（依立法法），“依憲立法”是對這些法律內容的要求，“依法立法”是對這些法律制定程序的要求。

規范議會權力的法律都是憲法性法律，它們是根據憲法制定的，但這不等于所有的憲法性法律都是“根據”憲法制定的，當憲法性法律制定的依據是憲法原則而不是憲法規則或所依據的憲法規則并不那么具體時，它們就仍然可能遵循的是“不抵觸”原則，而不是“根據”原則，如部分人權法以及國籍法等。

其三、制定規范其它國家機關法律的根據。如規范國家行政機關、司法機關權力的行政法、訴訟法等，它們程度不同地遵循的是“不抵觸”原則而不完全是“根據”原則。一般來說，關于這些機關的組織法基本上是“根據”憲法制定的，而規范其權力具體運行的法律大多只要求與憲法“不抵觸”即可，如行政法的數量之龐大，涉及面之廣，都是憲法不可能詳細規范，而只能作出某些非常籠統的原則性規定的。

其四，制定規范全社會行為的法律（如民法、經濟法等）的根據。這些法律在制定時，其內容需要充分考慮歷史文化傳統以及社會時代的變遷等因素，因此基本上實行的是與憲法“不抵觸”原則；在立法程序上，它們則要依據立法法制定，要依法（立法法）立法。

在上述四類法律中，第一、二類都是規范議會權力的法律，憲法中都有相關較為具體的規定，因此它們都應該是“根據”憲法制定的；第三類法律中有的是“根據”憲法制定，有的是“不抵觸”憲法即可；第四類法律制定時基本上實行的是“不抵觸”原則。除第一類法律即立法法外，其它三類法律的制定，不論是“根據”憲法原則還是只要求其“不抵觸”憲法，都還要遵循立法法的相關規定。

立法法畢竟只有一部，規范議會非立法權的法律也是非常有限的，而其余的法律則是大量的，它們在數量上構成法律體系中的絕大多數，在作用上體現的是法律最基本、最普遍的功能，“法律不是為了法律自身而被制定的，而是通過法律的執行成為社會的約束，使國家的各部分各得其所、各盡其應盡的職能。”[2]132

2.議會非立法權行使的根據

議會的任免權、監督權、決定權等非立法性權力的行使，一般來說既要根據憲法，又要根據相關的憲法性法律，如監督法、議會法、議事程序法等，使議會的監督行為、任免行為、決定行為不僅在憲法的原則控制下，而且在法律的具體規范內有序進行。如議會有監督權，但議會不能隨意監督，不能只在憲法的原則規范下沒有具體程序地隨意行使監督權，那樣既可能導致議會的監督權被擱置或架空，也可能給政府的工作造成過多的干擾和混亂。議會不能“事無巨細對負責行政管理的人發號施令。即使是好心好意的，干涉幾乎總是有害的。”因為“每一個公共行政部門都是一種技術性業務”。[3]72議會行使監督權時，其監督對象是由憲法規范的，監督程序主要是由監督法等法律規范的。

四、議會權力的法律效力

議會的所有權力無疑都具有法律效力，其中立法權的法律效力最為突出，所謂“有法必依”、“執法必嚴”、“違法必究”，其中的“法”主要是指議會所立的法律。但在強調議會立法權的法律效力的同時，我們不應忽略議會非立法權的法律效力以及議會立法權的法律效力與議會非立法權的法律效力之間的區別。議會的非立法權也是有法律效力的，但它們與議會立法權的法律效力有所不同，議會行使立法權而產生的法律具有的是規范性法律效力，而議會行使非立法權而產生的效力是非規范性的法律效力。如議會對其它國家機關領導人的“任免”無疑是有法律效力的，但它只是對特定人的法律效力；1988年我國全國人民代表大會關于海南建省的“決定”、1981年全國人民代表大會通過的《關于推遲審議憲法修改草案的決議》，都是有法律效力的，但同樣不是規范性的法律效力，它們不是法律，但有法律效力。洛克強調立法機關或最高權威不能“以臨時性的專斷命令進行統治”，的確，“臨時性”的權力不是議會立法權的特征，但卻可能是議會“非立法權”（如決定權）的特征。還有的議會決定權其性質甚至可能屬于國家權利（而非國家權力）或國家私權力，如我國憲法第62條、第67條規定的最高權力機關的職權中，有議會行使的國家權力（多），也有其行使的國家權利或國家私權力（少），其中第 62條第（十四）項規定全國人民代表大會有權“決定戰爭和和平的問題”，就具有一定的國家私權力性質，具有對外性（針對他國）；第67條第（十八）項規定全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰爭狀態的宣布”，這種戰爭狀態的宣布有對外的意義（向敵國或全世界宣布），屬于國家權利或私權力的使用，也有對內的意義（向本國人民宣布），屬于國家權力的使用。

一般來說，議會立法權所產生的法律效力高于其非立法權產生的法律效力，即議會法律的效力一般高于議會決定、任免、監督的效力，議會在行使決定權、任免權、監督權時要遵守相關法律，其決定的內容、監督的方式、任免的程序等不得與相關法律抵觸。如議會作出決定時，一方面要遵守有關法律中關于議會表決的程序性規定，另一方面議會的決定在內容上也不能違背相關法律的內容，但議會用決定的形式修改或廢除一部法律時除外。

五、對議會權力的監督和制約

凡權力都可能被濫用，因此都需要監督和制約，議會的權力也不例外。但由于各種權力的性質不同，強度不同，因此對不同的權力其監督和制約的力度和方式也有所不同。如行政權是最需要監督和制約的，對行政權監督的頻率是最高的，監督的力度是最強的。相形之下，對議會權力的監督是較弱的，頻率是相對較低的。對議會權力監督的途徑主要有：

1.違憲審查

違憲審查權是監督議會權力的權力，是最重要的制約議會的手段之一。但違憲審查權主要針對的是議會的立法權，是對議會立法權的監督和制約，而不是對議會所有權力的監督和制約，如對議會任免權的行使，就很難進行違憲審查；對議會決定權的行使，一般只在建立了憲法法院的國家，才有可能（不是必然）對其中的某些（而不是全部）決定進行違憲審查。如根據《德國聯邦憲法法院法》第13條第3項的規定，憲法法院有權審理議員不服聯邦議院審查議員資格的決議而提起的憲法訴愿。在此，憲法法院監督的是議會的“決定”，審查的是議會的決議（議會審查議員資格后作出的決議）而不是立法。

2.提名權

主要是對議會任免權的制約，如美國總統“掌握著五千多項任命，包括幾百個聯邦法官和軍事、外交部門的高級職務。”[5]雖然對這些任命總統只是提名，最終大多還要經過參議院的同意，但這些提名往往具有實質性的意義，從而在很大程度上“拿走”了、事實上也就制約了議會的任免權。同樣，我國憲法中關于國家主席“提名”國務院總理的規定，使全國人大只能“決定”產生總理，從而與國家主席、人大委員長由全國人大“選舉”產生有了很大的區別。

3.對議會行使否決權

這主要是針對議會的立法權，如美國總統對國會立法有相對否決權和口袋否決權，德國憲法法院對法律合憲性的審查等，這種否決一般不會針對議會的決定權和任免權。

4.解散議會

這主要是對議會監督權的制約，一般只存在于議會制國家，如法國憲法第 12條規定總統在同總理和議會兩院議長磋商后可以宣布解散國民議會；日本憲法第 69條規定內閣在眾議院通過不信任案或信任案遭到否決時，可在10日內解散眾議院；在英國，“如果議會拒絕通過政府有關重要政策的議案、財政案，或通過了對議會的‘不信任案’，則內閣就應集體辭職；如果內閣拒絕辭職，則應提請英王下令解散議會下院，接著進行提前大選。”[6]

5.全民公決

這主要針對的是議會的立法權、決定權，如法國 2005年四千萬登記選民就縮短總統任期舉行全民公決投票，對議會有關修改總統任期的法律草案進行了表決。

6.選民的選舉和罷免

可以針對議會的所有權力，這是選舉、罷免權與全民公決的不同之處，全民公決一般只針對特定事情（此時人民代替議會行使決定權）或個別法律（此時人民代替議會行使立法權），或憲法內容（此時人民進入修憲程序），它重點是針對“事”；而選舉權和罷免權主要是針對“人”，定期選舉權是公民對議員行使所有權力進行的總體評估，罷免權通常是對議員們某一權力的行使表示強烈不滿時采取的措施。但它們都不是選民直接代替議員行使權力，因此全民公決是直接民主，而選民的選舉和罷免仍然是間接民主。

在這些對議會監督的各種途徑中，有的是法律途徑（如違憲審查），有時是政治途徑（如選舉、罷免、公決）。在沒有建立憲法法院的國家，對議會的監督和制約主要來自政治渠道，如美國分權體制下總統對議會的制約，瑞士的全民公決等。在建立了憲法法院的國家，對議會的監督和制約較多地通過違憲審查的方式進行，審查的對象主要是議會的立法權，也包括議會的監督權、決定權，但一般不涉及議會任免權，可以說在議會所有權力中，任免權是受監督最少的，其任免一般具有最終性，對任免權的制約多是在議會任免前（如提名）。在這些監督方式中，選民的選舉權是最基本的，是所有民主國家都應當具備的制度，選民選舉本身構成民主的基本特征，無此代議制便無從談起。而有的制度只在部分國家中實行，如全民公決、解散議會等。總的來看，現代民主體制對議會的監督已經不局限于選民對議員的選舉和罷免，不滿足于這種基本上是權利對權力的監督，而是普遍加強了權力對權力的監督，如違憲審查制在許多國家的建立。

注釋：

① 在洛克看來，議會還有一種統一國家的功能，“一個國家的成員是通過立法機關才聯合并團結成為一個協調的有機體的。立法機關是給予國家以形態、生命和統一的靈魂；分散的成員因此才彼此發生相互的影響、同情和聯系。所以，當立法機關被破壞或解散的時候，隨之而來的是解體和消亡。因為，社會的要素和結合在于有一個統一的意志，立法機關一旦為多數人所建立時它就使這個意志得到表達，而且還可以說是這個意志的保管者。”參見[英]洛克著：《政府論》（下篇），葉啟芳、翟菊農譯，商務印書館1981年版，第129頁。

② 密爾說，好政府的“主要成分，即人民本身的改進。自由制度的好處之一，就是在這制度下統治者不能放過人民的意愿不管，為他們改善事務而不改善他們。”“不負責任的統治者們需要的是被統治者的默從而不是除了他們所能強迫去做的以外的任何活動。服從命令是一切政府對完全不參加政府的人們當作自然法則諄諄教誨的。”“被排除在政體之外，不得不從門外向自己命運的主宰者懇求，而不是到里面去進行商談，對個人來說是很令人沮喪的，對一個階級來說是尤其會感到沮喪的。自由對性格的最大鼓舞效果，只有當受到影響的人成為，或者指望著成為和別人一樣享有充分權利的公民時才能得到。”“古雅典的陪審員和公民會議的實踐將普通雅典公民的智力水平提高到遠遠超過古代或現代任何其他群眾曾有過的”水平。而人民完全不能參與的政治制度無異于把社會中的大多數人變成“一群無害地并排在一起啃著青草的羊罷了。”參見[英]J.S.密爾著：《代議制政府》，汪揎譯，商務印書館1984年版，第38—42、52—55 頁。

③ 密爾說，“把政府的行為公開出來，迫使其對認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責那些該受責備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人。”參見[英]J.S.密爾著：《代議制政府》，汪揎譯，商務印書館1984年版，第80、71頁。“有許多事情是議會所不能做的。它既不能使自己成為行政機關，也不能處理由國王管轄的事務。它不能剝奪任何人的財產，就像在圈地的過程中那樣，在未經審問的情況下，即便是最卑微的村民的財產，它也不能剝奪。”參見[英]哈耶克著：《法律、立法與自由》（第一卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第225頁。

④ 如 2005年丹麥全民公決拒絕了本國貨幣加入歐元，丹麥政府對公決結果感到沮喪。拉斯穆森首相在議會會議上承認了失敗，他說：“我無法隱瞞事實，我只能說，我對公決結果感到非常的失望。”拉斯穆森說這番話時，幾近哭泣，他擔心，丹麥將來會有被歐洲清除出局的危險（參見 2005年9月29日人民網）。我們現在還很難說在這一問題上是精英們更有遠見還是百姓的選擇更正確，但在民主國家精英必須尊重人民的選擇則是顯而易見的，即使精英正確，他們在人民不接受其主張時也必須等待人民的逐步“覺悟”。同時，精英也不是天才，他們可能只是比大眾覺悟、覺醒得早一些或早很多，但并不是天生就先知先覺。

⑤ 筆者認為，精英與大眾的區別主要在思維和智慧方面，而不在品行方面。品行的優劣在社會的各階層都存在，每個階層都有高尚和卑鄙的人，而且很難說哪個階層的哪部分人更多。但一般來說精英在思維和智慧方面大多較民眾更突出一些，或者說民眾中較為聰慧的人大多通過各種方式進入了精英的行列。這是為什么即使在民主體制下也很難避免精英治國的原因，但精英在品行方面沒有優越性（如同樣受利益的驅使），使得制約精英成為必要。

⑥ 托克維爾認為，一個民族通常可分為三個階級，一是富人階級，二是中產階級，三是窮人階級。“假如國家的法律都由第一個階級制定，這時，他們大概很少考慮節省國庫開支，因為對大額財產的課稅只不過是動了一根毫毛，對它無關緊要。”“在窮人獨攬立法大權的國家，不能指望公共開支會有顯著節省，這項開支經常是很大的，這是因為立法抽稅的人可能不納稅，或者因為他們不讓賦稅的負擔落到自己頭上。”“假如國家的法律全是由中產階級制定的，這時，它準考慮不要揮霍國家的稅收，因為最大的災難莫如對小額財產課收高額稅金。”他認為，第三階級的政府是民主政府，中間階級的政府是自由政府。參見[法]托克維爾著：《論美國的民主》（上），董果良譯，商務印書館1988年版，第238—239頁。

⑦ 維爾指出，“‘立法機關’在權力分立理論中是同‘立法權’相聯系的，但它的代議性質又保證它事實上將同其它一些任務相聯系，諸如財政控制、監督行政、糾正冤錯，以及審議一些具有普遍意義的問題，即使這些問題不涉及立法，但看來它們也與這個具有特殊代議結構的機構而不是與其它機構相關。‘國會’這個比較陳舊的術語要比‘立法機關’這個比較現代的術語更好地表述了這一機構的性質。”參見[英]M·J·C維爾著：《憲政與分權》，蘇力譯，生活·讀書·新知·三聯書店1997年版，第324頁。

⑧ 如洛克強調，“只能有一個最高權力、即立法權，其余一切權力都是而且必須處于從屬地位”。“立法權是最高的權力，因為誰能夠為對另一個人定訂法律就必須是在他之上。”立法權“必須是最高的權力，社會的任何成員或社會的任何部分所有的其他一切權力，都是從它獲得和隸屬于它的。”參見[英]洛克著：《政府論》（下篇），葉啟芳、翟菊農譯，商務印書館1981年版，第91、92頁。

⑨ 所以立法權“先”于其它國家權力比立法權“高”于其它國家權力的表述更準確。有關論述可參見[英]M·J·C維爾著：《憲政與分權》，蘇力譯，生活·讀書·新知·三聯書店1997年版，第58頁。但這些對立法權的制約都來自議會外，在議會內，立法權仍然是高于非立法權的。

⑩ 這是我國許多憲法教材的共同表述。

[1] [英]弗雷德里希·奧古斯特·哈耶克.通往奴役之路[M].馮興元,等,譯.北京:中國社會科學出版社,1997:66.

[2] [英]洛克.政府論(下篇) [M].葉啟芳,翟菊農,譯.北京:商務印書館,1981:134.

[3] [英]J.S.密爾.代議制政府[M].汪揎,譯.北京:商務印書館,1984:80—81.

[4] [英]羅素.權力論[M].靳建國,譯.北京:東方出版社,1988:14.

[5] [美]詹姆斯·M·伯恩斯,等.美國式民主[M].譚君久,等,譯.北京:中國社會科學出版社,1993:527.

[6] 田穗生,等.中外代議制度比較[M].北京:商務印書館,2000:155.

（責任編輯：陳 嘉）

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1674-8557（2010）02-0031-11

2009-03-11

馬嶺（1960－），女，河北威縣人，中國青年政治學院法律系教授。