論我國農村宅基地制度的改革與創新

潘書宏 ，林建偉

（1,2.福建江夏學院，福建福州 350108）

論我國農村宅基地制度的改革與創新

潘書宏1，林建偉2

（1,2.福建江夏學院，福建福州 350108）

我國農村宅基地是農民從農村經濟組織分配所得的用于建房的土地，具有福利性，承擔著社會保障的功能。農村宅基地同時是一種資源，具有經濟有用性和生態有用性。但長期以來，我國農村宅基地制度的設計只重視其福利保障性，而忽視了其經濟有用性和生態有用性。在這“三性”失衡的制度構建下，我國農村宅基地的利用與管理存在種種亂象和問題。農村宅基地制度迫切需要改革與創新，現階段，應以平衡農村宅基地的“三性”為方向進行改革與創新。

福利保障性；經濟有用性；生態有用性；平衡

一、農村宅基地的社會屬性

農村宅基地是指農村集體經濟組織基于身份、以戶為單位分配給其內部成員使用的土地，其包括3種具體形態，即已建房屋的土地、建過房屋但已經廢棄的土地和規劃用于建造房屋的土地。作為土地資源當中的一員，農村宅基地，毫無疑問，也是一種資源，所以，我們也可以稱之為農村宅基地資源。農村宅基地資源有三種屬性：自然屬性、社會屬性和法律屬性。自然屬性是農村宅基地資源的固有、由構成宅基地資源的諸要素，如巖性、坡度、海拔、土壤質地、地表形態等長期相互作用、相互制約而形成的特性；社會屬性，主要是從農村宅基地資源在人類社會活動中所起的功能作用等方面來考慮的，是指通過人類的社會活動賦予農村宅基地資源的特性，如社會保障與福利性、經濟有用性和生態有用性等；法律屬性是指農村宅基地資源所承載的權利在法律權利體系中的歸屬，如所有權，用益物權等。農村宅基地資源的這三種屬性是有機統一的，三者相互影響：自然屬性是社會屬性和法律屬性的前提，社會屬性決定法律屬性，法律屬性反映社會屬性。因此對農村宅基地資源社會屬性的正確認識將直接影響其法律屬性的定位，直接影響宅基地制度的設計。我國農村宅基地資源的社會屬性主要包括福利保障性、經濟有用性和生態有用性。

（一）福利保障性

1950年 6月 30日中央人民政府頒布《土地改革法》，實行農民的土地所有制，承認一切土地所有者有自由經營、買賣及出租其土地的權利。1962年9月27日黨的八屆十中全會正式通過并頒布《農村人民公社工作條例修正草案》，該草案修改了《土地改革法》中的相關規定，使農民對宅基地由享有所有權向只享有使用權轉化，確立了農村宅基地所有權與使用權相分離的狀態。這一分離狀態一直延續到現在。現階段，農村宅基地是基于農民身份，以“戶”為單位從所有權人——農村集體經濟組織那里分得的無償永久使用的土地。盡管現階段農民對宅基地享有的權利不如 50年代完整，但“農村宅基地使用權的取得與保有具有無償性、農村宅基地使用權的存續具有永久性(無期限限制)。農村宅基地使用權作為對農村村民最基本的生存生活條件，實行無償取得制度，使用權人可對其無償使用、永續使用，具有明顯的生存保障性質。”[1]因此，無論是過去還是現在，我國農村宅基地都是基于保障農民“居者有其屋”這一生存利益而無償分配給農民的，是國家基于對農民生存和居住保障的考慮和關懷而分配給農民的一種惠益，具有明顯的社會保障性和福利性，而且這種保障性和福利性始終貫穿農村宅基地的制度設計。

（二）經濟有用性

農村宅基地是一種重要的資源，這已經形成一種共識。根據聯合國環境規劃署解釋，所謂資源，特別是自然資源，是指在一定時間、地點條件下能生產經濟價值，以提高人類當前和將來福利的自然環境因素和條件。因此，作為自然環境因素和條件的農村宅基地以其特有的物理、性能、生物性能和氣象等條件，成為農民生產活動和生存發展的最基本的物質條件，是對農民有用或具有使用價值的東西，具有重要的經濟價值。我國的法律法規也歷來將農村宅基地定性為一項財產，2007年頒布的《物權法》首次以基本法形式對宅基地使用權用益物權的法律地位作了明確的規定。對農民來說，農村宅基地資源是財源，具有使用價值和可開發利用性。

（三）生態有用性

農村宅基地資源具有重要的經濟有用性，但它是一種珍稀和不可再生資源，其數量是有限的。因此要使這一資源得到持續可靠的供給，就必須進行科學地規劃和保護，進行可持續地利用和經營。因為，農村宅基地資源首先是作為環境的一員而存在的，只有它可持續地存在，它才有可能長久地發揮其經濟有用性。從這種意義上說，農村宅基地資源具有明顯的生態有用性，而且，其生態有用性是其經濟有用性得以存在和發揮的基礎。作為土地生態系統中的重要成員，農村宅基地資源與其他類型的土地一樣，參與自然生態循環和生態調節，具有涵養水分、調節氣候、維持生物多樣性、調節生態平衡等生態功能，只是當它被建上房子以后，其有些功能將被削弱，但這并不影響農村宅基地資源整體具有的生態屬性。

二、當前農村宅基地制度存在的問題及其分析

我國對農村宅基地資源的這三種社會屬性的認識，經歷了由最初只重視其福利保障性，到后來開始意識到其經濟有用性，再到現在開始意識到其生態有用性的過程。在這個變遷過程中，宅基地制度的價值取向由原始的居住權保障的價值取向開始向經濟性權利保障和生態性權利保障等方面進行了有限的擴張，但三者仍然嚴重失衡，在制度安排上表現為：

（一）對福利保障性關懷有加

雖然農村宅基地資源經歷了產生初期的“完全農民私有，可以自由處分”到“所有權和使用權分屬集體和農戶，使用權完全不能流轉”再到現在的“所有權和使用權分屬集體和農戶，使用權嚴格條件下的有限流轉”的轉變，但縱觀 60多年來的改革歷程，福利性和保障性始終都是農村宅基地制度的變革與發展的理念基石和主線。這無論是從法律法規來看，還是從黨和國家的政策來看，均體現了“農民基于其身份從集體獲得分配”、“無償取得宅基地”、“無限期使用”、“一戶一宅”等反映福利性和體現保障農民居住權的思想。如 1950年通過的《土地改革法》規定“國家將依法沒收或征收得來的土地無償分配給無地或少地的農民，建立農民私人所有的土地制度。”1963年的《中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》指出，“宅基地歸農戶長期使用，其附著物屬社員所有，社員只有買賣房屋或租售房屋的權利。”后來的《土地管理法》（2004）、《關于加強農村宅基地管理的意見》（2004）、《物權法》（2007）、《進一步加快宅基地使用權登記發證工作通知》（2008）、《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》（2010）等有關政策法規均重申了依法保護宅基地使用權人的合法權益，強調了國家對農村宅基地福利保障性的保護和重視。

從總體來看，農村宅基地的福利性和保障性的保護力度雖然有所減弱，但依然是始終貫穿宅基地制度改革與發展的一條主線，在宅基地制度中占有重要地位；而且，對其的保護，除了用積極的保護性規定之外，更多的是用消極的限制性規定來實現的，換句話說，是以犧牲農村宅基地的經濟有用性來突出其福利性和保障性的，如在規定農民以戶為單位獲得分配、無償使用的同時就對其收益、處分（尤其是流轉）進行了嚴格的限制。這種追求“一戶一宅”的具有中國特色的農村宅基地福利性分配制度，在商品經濟意識不濃、生活水平不高的改革開放初期的農村實行得比較好。[2]但是，隨著農村經濟的發展和農村生活水平的提高，這種過于強調農村宅基地資源的福利保障性的慣性，已經帶來了不少的問題，在事實上已經成為體現其福利性和真正發揮其保障功能的絆腳石了。

（二）對經濟有用性關懷缺失

如上所述，從某種程度上而言，過于強調農村宅基地資源的福利性和保障性在一定程度上扼殺了宅基地資源的經濟有用性。農村宅基地制度的經濟有用性主要表現為有關交換、買賣、出讓、出租、抵押、質押等權利流轉和繼承、征收征用等制度上。自從 1963年《關于對社員宅基地使用作一些補充規定的通知》確立農村宅基地的“一宅兩制”以來，我們在強調其福利性和保障性的同時，均對發揮其經濟有用性進行了嚴格的限制。如《關于對社員宅基地使用作一些補充規定的通知》規定：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變”。《土地管理法》（1998）、《關于加強宅基地管理的意見》（2004）等大量法律法規和政策均規定了類似的內容。2007年國家頒布《物權法》，該法雖然首次以基本法形式明確了宅基地使用權的用益物權性質，但對于宅基地使用權的取得、行使和轉讓問題仍參照《土地管理法》、《關于加強農村宅基地管理的意見》等法律法規。

從當時的立法背景和立法意圖來分析，嚴格限制農村宅基地流轉的一個重要原因是考慮農村宅基地的福利保障性，擔心承擔著基本的社會保障功能的宅基地一旦流轉進入市場將會喪失其保障功能，損害公平，加劇貧富差距，不利于農村的社會秩序穩定。而事實上，近年來，這種“堵”的做法不僅沒有增強其福利保障功能，反而給我國的土地市場秩序帶來了不良影響。因為，中國更廣大地區的農村已不再是過去封閉型的“生于斯，老于斯”的靜態社會，農民的流動和遷徙是社會常態。依靠宅基地，農民僅僅是實現了居有定所，而無法實現病有所醫、學有所上、老有所養等諸多的社會保障。[3]而且，法律嚴格限制農村宅基地使用權流轉，但法律并沒有禁止宅基地上房屋的流轉和繼承，根據“地隨房走”的原則，宅基地使用權實際上是發生了轉移的。這種宅基地使用權流轉的客觀現實大量地在廣大農村地區發生，導致了宅基地使用權流轉秩序的混亂，嚴重干擾了我國農村土地市場秩序。

（三）對生態有用性關懷不足

在法律、法規、規章層面，涉及農村宅基地資源的生態有用性規定很少，只有《物權法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《城市房地產管理法》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《土地權屬爭議處理暫行辦法》等7部。在這7部中，只有《物權法》和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》兩部對宅基地資源的生態有用性關注的比較多，其余5部有關宅基地的規定大多是關于保護和促進農村宅基地資源的福利保障性和經濟有用性的。而且，雖然這些法律法規出于節約和集約使用目的，都對宅基地的申請和使用進行了一定的限制，如規定“一戶一宅、面積不得超標、符合規劃、依法審批”等。這些規定表面上看，似乎是考慮了農村宅基地資源的生態有用性，但事實上，當初作出這些規定主要是考慮到農村宅基地的社會保障功能，是基于其福利性和公平理念而作出的一種限制，并不是出于其生態有用性的考慮。

在政策層面，涉及農村宅基地資源的生態有用性的規定相對多些，有《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》、《國務院關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》等11部。初看，涉及宅基地資源生態性的規定數量很多，但仔細分析這些規定，我們可以發現，這些規定的主要目的是為了保護更重要的資源要素——耕地免受占用和破壞，其過分強調對農村宅基地資源的集約和節約使用，陷入“頭疼醫頭，腳痛醫腳”的窠臼，缺乏系統和整體的思路，導致宅基地資源生態有用性實現效率低。此外，由于這些規定層次較低，在以經濟總量為主要考核依據的體制下，其被執行和貫徹的可能性較低，在經濟價值與生態價值相沖突的情況下 ，犧牲生態價值而看重經濟價值成為普遍的選擇，農村宅基地資源的生態問題日益嚴峻。

三、農村宅基地制度的改革與創新

農村宅基地制度的漏洞與不足，在實踐中產生了很多問題和亂象，已經影響到農村的改革與發展。因此，農村宅基地制度必須進行改革。根據以上的論述，筆者認為，改革應抓住社會主義新農村建設的大好時機，從平衡農村宅基地資源的“三性”入手。

（一）淡化福利保障性

如上所述，我國農村宅基地資源的福利保障性得到現行法律制度比較充分的保護和體現，但隨著農村改革的推進和農村社會經濟水平的提高，原先的制度設計顯得對它過分重視了。這種現狀必須得到糾正，現階段應是淡化其福利保障性，在具體方式上，可以通過“消極的限制”和“積極的發展”兩種方式來實現。

“消極的限制”，是指堅持農村宅基地資源的福利保障性的基礎上，限制其適用范圍。之所以要堅持其福利保障性，是因為，目前，我國的社會保障體系還很不健全、很不完善，存在二元結構，即對城鎮居民實施的是以貨幣支付為主要方式的社會保障制度，而對農民實施的則是以無償提供宅基地使用權與土地承包經營權為特征的實物式生存保障制度。[4]近幾年，我國雖然一直提倡建立健全社會保障體系，并進行了一系列的有效探索，如建立農村最低生活保障制度、制定《社會保險法》等，但事實的二元社會保障結構尚未得到根本改變，農村居民和城市居民的社會保障水平較大。在這種現實面前，為維護農村社會秩序的穩定和為新農村建設創造良好的外部環境，農村宅基地資源的福利保障性仍應得到保護，不能貿然完全取消。但堅持農村宅基地資源的福利保障性，并不意味著對其的保護和肯定不發生任何變化。相反，應與時俱進地進行改進和完善。我國現行農村宅基地是農民基于其農村集體經濟組織的成員身份以戶為單位申請取得，實行一戶一宅、無償取得、無償保有、永久使用、不得單純流轉、禁止宅基地長期閑置等具體制度。這種貫穿農村宅基地資源的申請、取得、保有、使用、流轉等各環節，涵蓋農村宅基地資源整個生命周期的保護模式是一種過度保護模式。這種過度保護模式不僅影響了其福利保障性的充分發揮，而且影響了其經濟有用性的發揮。因此，當前應該限制其適用范圍，將農村宅基地資源的福利保障性的適用范圍限定在申請和取得環節。因為，農村宅基地資源的福利保障性來源于其身份性，其表現主要是國家對宅基地資源的按戶無償分配，農民獲得分配后，宅基地資源就屬于其家庭財產，具有跟其它普通的財產相同的屬性，應該彰顯其財產性權利屬性，發揮其經濟有用性。

在實踐中，“消極的限制”應主要在申請和取得環節作如下安排：（1）農村宅基地資源的申請主體只能是本集體經濟組織的成員，城鎮居民以及本集體經濟組織外的成員均不得申請；（2）農村宅基地資源的申請以戶為單位，根據家庭成員數量在審定的標準內計算面積，不得超標；（3）集體經濟組織的每一成員只能申請一次，已分配宅基地資源的成員不得再次申請分配；（4）申請分配的農村宅基地資源應以自住為其主要目的；（5）申請所得的農村宅基地資源長期使用，可以繼承；（6）成員身份喪失時，分得的農村宅基地資源應予以核退；等等。

“積極的發展”，是指積極發展社會保障體系，加強農村社會保障制度建設。通過健全完善農村社會保障制度，實現城鄉社會保障一體化，從而使廣大農民群眾減少對宅基地資源的福利保障功能的依賴。健完和完善農村社會保障制度，要求國家除了增加投入健全農村最低生活保障制度、完善《社會保險法》配套制度以外，更主要的要“授之以漁”，即盤活農民手中的宅基地資源。如此，必須發揮宅基地資源的經濟有用性。

（二）激活經濟有用性

根據我國現行法律，農村宅基地是一種財產，但事實上，它已成為低價財產和可能會成為“死產”或已真正成為“死產”。其根本原因是農村宅基地權能的缺失和流轉制度缺乏。因為，宅基地使用權作為用益物權只有進入市場，按照市場規律讓它流動起來，才能夠真正實現和最大限度地實現“物”的經濟效用，才能保障農民的用益物權。[5]因此，要激活農村宅基地資源的經濟有用性必須建立健全農村宅基地資源的流轉制度，尤其要重視以下幾點：

1.賦予完整用益物權

我國《物權法》雖然明確了農村宅基地的用益物權性質，但依據該法第152條規定，宅基地使用權人對宅基地只有占有、使用和依法利用之建造住宅及其附屬設施的權利，卻沒有收益和處分的權利。完整的用益物權是包含占有、使用、收益和處分權能的，因此，宅基地使用權是一種權能不完整的用益物權。不能處分、沒有收益是宅基地變成“低產”、“死產”的根本原因。要使農村宅基地能進入市場流轉，發揮其經濟有用性，首先就應該賦予農村宅基地完整的用益物權。因為，沒有處分權也就不能獲得收益，而收益權可以說是土地產權的核心，資產的名義所有者有得到該宗資產產生的收入的權利[6]，如馬克思所說，“……不支付地租就使用土地，意味著對地主土地所有權的取消”。[7]此外，農民獲得分配后，宅基地的財產屬性對農戶來說更具有現實意義，農村宅基地資源應該得到最優化利用。農村宅基地使用權最大化效益的實現，既需要有可供選擇的眾多權利實現方式，也需要有實現權利處分的充分自由。這就需要明確農村宅基地使用權的權利屬性，尤其是財產性權利屬性，并擴充農村宅基地使用權的權能，除去對農村宅基地使用權行使的各種不當限制。[1]45其路徑應是將目前農村宅基地使用權的純利益屬性轉換為權利屬性，尤其應該明確其財產性權利屬性，賦予其完整的用益物權。[8]

2.確權登記

確權登記是建立健全農村宅基地資源流轉制度的基礎環節，包括初始登記、變更登記和注銷登記。初始登記大體可以按照國土資源部2007年11月頒布的《土地登記辦法》和2008年7月頒布的《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》進行，但對有些歷史遺留問題要具體問題具體分析：第一，關于“一戶多宅”問題。《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》規定“嚴格落實農村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規定。除繼承外，農村村民一戶申請第二宗宅基地使用權登記的，不予受理。”筆者認為，目前，農村絕大部分的農戶事實上有兩處或兩處以上的宅基地，如果堅持“一戶只能一處”，不僅會造成登記工作無法進行，而且增加執法的成本，應區別對待：總面積沒有超出當地省級以上政府規定的面積標準的，一戶即使有兩處或兩處以上宅基地，可以受理其第二宗宅基地申請；由于繼承而擁有多處宅基地的，可以受理其第二宗宅基地申請，但如面積超標的，應注明超標部分面積；因建新不拆舊且面積超標的，超標部分不予受理；城鎮居民在農村購買的宅基地資源，現階段不予登記；農村居民購買農村房屋而導致“一戶多宅”的，可以受理，但應注明超標部分面積。第二，關于閑置問題。現行法律法規要求對閑置的宅基地資源收回集體經濟組織，但執行的很不到位。筆者認為，實踐中也應區別對待：對于因繼承而造成閑置的，可以按照《確定土地所有權和使用權的若干規定》中關于“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權”的規定，將宅基地使用權登記到繼承人名下；對于已經取得城市戶口的原村民在農村的舊房，可以根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》中“非農業戶口居民（含華僑）原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。房屋拆除后沒有批準重建的，土地使用權由集體收回”的規定，將宅基地使用權登記到原房屋所有人名下。如果所閑置的房屋已經滅失，則不予登記，已經登記的，應當注銷并收回村集體組織。第三，關于違建問題。《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》規定，“違法建造住宅申請宅基地使用權登記的，不予受理。”筆者認為，對違建房屋所占的宅基地也應具體問題具體分析：對于符合土地利用總體規劃且用地面積在核定標準面積以下，未辦理建房用地手續而違建的宅基地，經批準補辦宅基地用地手續的，可以登記；對于符合土地利用總體規劃但超過核定面積標準的，對于超出部分不予登記。但如屬于不宜拆除或收回的，可以在補辦農村集體非農建設用地手續后登記為非農建設土地；對于違反土地利用總體規劃而違建的，不予登記。

由于宅基地資源流轉受到嚴格限制，因此宅基地資源的變更登記和注銷登記制度都尚未建立。為真正發揮宅基地資源的經濟有用性，在建立健全初始登記制度的同時，必須建立農村宅基地資源的變更登記和注銷登記制度。

3.超標收費

超標收費不僅是流轉制度的組成部分，也是用經濟的手段來發揮宅基地資源生態效用的反映。它要求在合理確定宅基地資源使用標準面積的基礎上，將農村宅基地資源分為免費使用部分和超標梯度收費使用部分。標準面積以內的面積為免費使用的部分，超標的部分將按照超標的幅度實行梯度收費，超標幅度越大，收費越高。通過繼承、買賣（農村居民之間買賣）等途徑獲得的土地與確權獲得的土地一起計算交費面積。需要注意的是，收費不是目的，而是為了避免浪費、促使宅基地資源得到集約節約利用，所以超標收費主要針對歷史遺留問題而設計的。對于新申請且超過核定標準面積的用戶來說，不能用收取超標使用費的方法來限制其申請大面積的宅基地，否則會造成只要有錢就能申請到大面積的宅基地的局面，反而助長盲目貪大風氣，造成宅基地資源的浪費，與超標收費制度的宗旨相悖。針對這類新申請宅基地的用戶，應該嚴把審批環關，從嚴檢查與核實，不合條件的一律不予批準，違建的要求拆除、恢復原狀。對于收取的宅基地超標使用費應該加強管理和監督，專款專用于村莊規劃和宅基地資源的整理以及農村人居環境治理。

4.流轉

農村宅基地資源流轉包括基于房地一體化的原理由于農村房屋買賣產生的流轉，也包括純粹的宅基地使用權流轉兩種形式，具體包括買賣、轉讓、出租、抵押、質押等。農村宅基地資源流轉最終應該打破城鄉“二元”體制，突破“只能本集體內部符合宅基地分配條件的農戶”的范圍限制，擴展至全社會。這不僅是農村宅基地用益物權性質的要求，也是發揮其經濟效用的必然。但是，現階段，鑒于我國農村社會保障制度還很落后的現實，應對農村宅基地資源的流轉施加適當的限制，如在出賣人（或出讓人等）的范圍上應加以限制，如其必須證明自己有合法長期的居住用房以及提供本家庭成員一致同意處分的書面證明等；在購買人（或受讓人等）資格方面，必須是非城鎮居民，等等。

（三）貫徹生態有用性

農村宅基地資源的生態有用性長期被忽視，這已經帶來了不少的問題，造成了農村宅基地資源的不可持續發展。因此，這種局面必須得到改變：必須把對生態有用性的關懷貫穿于有關宅基地的各項制度中、落實到農村宅基地的利用和管理中。這不僅是建設生態文明的必然要求，也是農村宅基地制度改革和創新的一種必然趨勢。當前，貫徹生態有用性最重要的就是做好村莊規劃，要從根本上改變農村建設中存在的沒有規劃、無序建設和土地資源浪費現象，做到規劃先行、全盤考慮、統籌協調，避免盲目建設。實踐中應注意以下幾點：

1.村莊規劃的編制主體是鄉鎮級政府。由于村莊規劃的宏觀性、權威性和協調性，村莊規劃的編制應由鄉鎮級政府在尊重農民意愿的基礎上來履行。村級組織和農戶在村莊規劃中只是起輔助作用，不能將編制村莊規劃的職能轉嫁或變相轉嫁給村級組織和農戶。但考慮到鄉鎮政府的實際能力和條件，上級政府應該對鄉鎮政府在村莊規劃的編制中給予更多的指導和幫助。

2.村莊規劃的編制和實施需要依靠公眾的力量。村莊規劃的編制和實施要尊重和體現村民的真正意愿，確保廣大村民關心規劃、理解規劃、支持規劃；應當因地制宜、節約用地，發揮村民自治組織的作用，民主決策、民主管理。對于這一點，《城鄉規劃法》第 18條明確規定，“鄉規劃、村莊規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色。”第29條也明確規定，“鄉、村莊的建設和發展，應當因地制宜、節約用地，發揮村民自治組織的作用，引導村民合理進行建設，改善農村生產、生活條件。”

3.村莊規劃的經費要優先保障。由于村莊規劃在新農村建設的優先地位和龍頭地位，其經費也要優先保證。因此要求各級政府要優先保證村莊規劃經費的投入，可以考慮將收取的宅基地資源超標使用費和用于農村環境保護與治理專項費用的部分用于村莊規劃。

4.村莊規劃要嚴格實施。村莊規劃一經批準就具有法律效力，必須嚴格執行，不僅農民要嚴格按規劃建房，企事業單位要嚴格按規劃布點，各級政府、村級組織也要嚴格按村莊規劃進行。只有人人都嚴格按照村莊規劃辦事，才能實現村莊整體的整潔、錯落有致、布局合理，創造良好生態環境和整潔生活環境。

5.特別注重村莊規劃中的整治規劃。村莊規劃就其內容來說，主要包括村莊布點規劃、建設規劃與整治規劃，其中村莊整治規劃主要是指宅基地整理規劃。如果說村莊建設規劃主要是預防未來可能出現的問題，那么宅基地整理規劃則主要是處理歷史遺留問題。但不管是村莊建設規劃制度的完善還是宅基地整理制度的完善，都是為了發揮宅基地資源的生態價值，兩者是緊密配合的。

總之，傳統觀念認為，農村宅基地資源是一種特殊的財產，具有一定的財產性和明顯的福利保障性。但這種觀念忽視了農村宅基地資源的生態屬性，具有片面性和時代局限性。在這種理念的指導下，農村宅基地資源的利用與管理存在很多問題，因此需要改革和創新。而改革和創新的路徑就是重新審視農村宅基地資源的社會屬性，并從制度上平衡宅基地資源的三種社會屬性。

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F301.3

A

1674-8557（2010）04-0058-08

*本文系2009年度福建省社會科學規劃項目《新農村建設中的宅基地問題及其法律對策研究》的階段性成果之一，項目編號為：2009B073。

2010-09-21

潘書宏（1977-），男，福建龍巖人，福建江夏學院法學系講師；林建偉（1966-），男，福建仙游人，福建江夏學院教授，福建省臺灣法律研究所所長。

蘇 婷）