檢察職權之變遷與展望

施慶堂

（臺灣地區高等法院高雄分院檢察署，臺灣高雄）

檢察職權之變遷與展望

施慶堂1

（臺灣地區高等法院高雄分院檢察署，臺灣高雄）

隨著民主化的進程，臺灣地區刑事司法改革的實質內涵，幾乎就是以檢察職權的改革為其核心。強勢美國司法文化的侵襲、審判制度長期扭曲的覺醒、政治力量的推波助瀾、司法效能不彰錯誤的祭品等因素直接影響了檢察官的職權的修正和變遷。只有在掃除黑金，打擊重大犯罪上永不止步，通過樹立檢察官的司法公信形象，貫徹追訴犯罪角色功能，做“法治國”的守護人等方面加強力度，方能展現刑事司法制度全新的面貌與姿態。

檢察職能的修正；變遷的因素；體系的改革；困境的突破

一、前言

從1906年前清時期開始有檢察官職務以來，臺灣地區的檢察制度迄今已經超過一百年了。回顧這一世紀檢察制度的變革，最重要的轉折莫過于從威權到民主，從糾問到控訴，檢察官所扮演的偵查、追訴及刑罰執行者的角色雖然始終沒變，①但檢察職權事實上卻隨著民主化的進程，不斷在調整。尤其最近十數年，刑事司法改革的實質內涵，幾乎就是以檢察職權的改革為其核心，檢察官從幾乎與法官有同一權限的預審者變成控訴者，因為檢察官實質到庭舉證參與審理程序，法庭的程序與實質都發生脫胎換骨的變化。因此，如要正確理解檢察官職權角色變化后的形貌，即不得不先了解這十數年來刑事司法變遷的內容及其歷史意涵。

二、檢察職權變動的回顧與影響

筆者自1984年12月起擔任檢察官職務，在此之前，司法制度于1980年發生重大變革，原來同屬“司法行政部”之二審以下各級法院及檢察機關，正式分家分別隸屬于“司法院”及“法務部”，即所謂的審檢分隸。審檢分隸雖然是檢察制度史上關鍵性的大事，但基本上審檢分隸只是將檢察機關與審判機關的組織隸屬予以分開，祛除“院檢一家”的外衣，對于檢察官的職權并未有實質的變動，當時檢察官到法庭實行公訴是與法官同時進入法庭，與法官一起坐在同一位階的法臺上，直到1990年檢察官走下法臺，與辯護人在法臺下左右相對而坐，才開始有院檢已經分家的一點感覺。接著，檢察官的羈押決定權于1995年被宣告“違憲”，自此，檢察職權持續十數年發生最劇烈的變革，徹底改變檢察官在刑事司法的角色與功能，現分述如下：

（一）1991年臺北地檢署檢察官許阿桂偵辦轟動臺灣地區的“華隆案”，羈押華隆公司重要負責人，引起各界對檢察官擁有偵查中羈押決定權之討論。1995年9月間，立法委員張俊雄及法官高思大先后提出“檢察官行使羈押權是否違憲”之“釋憲”案?！按蠓ü贂h”于同年10月間舉行言詞辯論，隨即于同年12月22日作出釋字第392號解釋，宣告檢察官行使羈押權的規定“違憲”，并給予當時的“刑事訴訟法”有關羈押權規定2年的落日期限，開啟了檢察官職權變動的第一道門。隨后，“司法院”即依據“釋憲”意旨，展開了“刑事訴訟法”的修正，于1997年12月19日“刑事訴訟法”有關羈押權部分之修正條文正式公布實施，檢察官正式失去了最關鍵的強制處分權。

（二）檢察官失去偵查中羈押決定權后，司法改革的聲浪并未停歇，民間司法改革基金會促使“司法院”于1999年7月召開司法改革會議。②當時“司法院”、“法務部”對刑事訴訟制度改革的路線及策略歧異頗大，在討論過程中引起社會廣泛關切司法改革議題，結果會中決議刑事訴訟制度朝“改良式當事人進行主義”修正，最具體的結論是“檢察官應該到庭負舉證責任，并實施交互詰問”，檢察官“去法官化”朝“當事人化”方向推移，檢察體系對這種檢察官職權及角色的大轉變或有不同看法，但也因為大勢之所趨而不得不調整方向。

（三）2000年島內政治情勢實變，5月20日第一次政黨輪替“新政府”上臺，不到幾天，即訂頒“掃除黑金行動方案”，隨后立即于同年6月1日在臺灣地區高等法院檢察署設立“查緝黑金行動中心”，并在各高分檢設立“特別偵查組”，專辦重大黑金案件。③之后，因為檢察官對“立法院”立法委員個人宿舍及對《中時晚報》記者辦公室實施搜索，引發檢察官濫行搜索的爭議，④加上媒體的支持以及政治壓力的推波助瀾，終使“立法院”主動提案，在2001年1月12日通過“刑事訴訟法”修正案，除緊急情況之外，將偵查中檢察官簽發搜索票的權力改由法官行使，檢察官繼羈押權之后，又失掉了偵查中最有力的武器——搜索權，對偵查的效能造成嚴重沖擊。

（四）接著，“司法院”強力運作立法委員提出“刑事訴訟法”第161、163條修正案，經過院部激烈的對抗與折沖，最后在搭配緩起訴處分制度的配套條文下，于 2002年2月8日通過施行“刑事訴訟法”修正案，確立了法院調查證據由“職權進行”改為“當事人進行”的原則。⑤但也由于緩起訴制度的引進，讓檢察官的裁量權增加，在偵查中一定程度扮演法官角色，替代法官行使刑罰權，使檢察官被限縮的職權在此又得到不同形式的伸展，另一方面檢察官藉由緩起訴制度來篩檢起訴案件，控制審判入口的機能。

（五）檢察官若不正式全面走入法庭，無法要求其對起訴事實積極舉證，“司法院”接著即依據司法改革會議“檢察官應到庭積極舉證”的共識，提出“刑事訴訟法”證據章部分條文修正案，于2003年9月1日公布施行，大幅修訂刑事證據章，加重檢察官的舉證責任，引進傳聞法則，減弱檢警偵查中筆錄之證據能力，強迫檢察官走入法庭舉證，并實施交互詰問，改變將近一世紀檢察官在法庭的角色。

（六）“司法院”為簡化刑事訴訟審判程序，再度提出“刑事訴訟法”第七編之一協商程序之增修條文案，商請立法委員提案修正通過，于2004年4月7日公布實施，納入了量刑協商制度，⑥讓檢察官在審判階段可以利用協商機制使被告認罪的案件，在一定條件下得到迅速而符合當事人期待結果的審判。

（七）近十數年來，臺灣地區每發生社會矚目重大案件，尤其是政治敏感性案件而偵查不能突破時，媒體即充斥要求設立特別檢察官或特別偵查機關，以提升偵查層級并減除偵查障礙的聲音，⑦前揭2000年高等法院檢察署雖成立“查緝黑金行動中心”，但此僅是臨時的任務編組，非組織法所定正式機關，在各界全面催生的氣勢下，“立法院”于2006年修訂“法院組織法”，規定臺灣地區“最高法院檢察署”設立特別偵查組，專責偵辦特殊重大貪瀆及經濟犯罪案件，并規定“檢察總長”需由“總統”提名，經“立法院”同意后任命。2007年第一任新制“檢察總長”就任，隨即成立特別偵查組，而特別偵查組成立以來最具代表性的作品就是起訴前“總統”陳水扁貪污案。

（八）通訊監察是偵查犯罪的利器，也因為檢察官可以依職權或依司法警察聲請直接核發通訊監察書，最近一、二十年來，各類型重大犯罪之偵查，無不以通訊監察為當然偵查作為之一，且有相當成果。但是隨著通訊監察效果愈來愈差，通訊監察書則愈發愈多，監察時間也愈來愈長；另一方面，全民都懷疑自己被監聽之“全民公敵癥侯群”，隨時都會發作一下，社會終于形成檢察官通訊監察書核發權應予限制的共識，2007年“立法院”修正通過檢察官于偵查中需向法官聲請通訊監察書，再一次削減了檢察官最重要的強制處分權。

（九）遲來的正義不是正義。由于為數不少重大刑事案件一再發回更審，各訴訟關系人游走于二、三審之間長達十多年甚至二、三十年不能定案，人民對司法效能提出嚴重質疑及抗議，“司法院”乃于2010年提出“刑事妥速審判法”草案，同年4月30日獲“立法院”支持三讀通過，主要規定縮減審判中延長羈押；案件審理超過8年，可視情節酌減其刑；案件審理超過6年發回更審3次以上，再維持一審無罪判決，或更審無罪判決前曾經同級法院2次以上無罪判決者，檢察官不得上訴最高法院，檢察官追訴犯罪又多了一重障礙。

三、影響刑事訴訟制度變革的因素

（一）強勢美國司法文化的侵襲。在臺灣地區人民心目中的法院，除了開封府的包青天之外，就是陪審團審判的美式法庭。包青天審案方式嚴重違反現代法治及科學精神，充其量只能當成司法正義的圖騰，但美國式法律制度則大不相同。臺灣人出國研習法律者以美國居多，加上20世紀末的20年，美式法庭劇大舉入侵世界各國，這股所謂的“洛城法網”風潮，不但影響了臺灣地區刑事訴訟制度的變革，相信日本、韓國、中國大陸近年來的修法方向亦是如此。所以，當初刑事訴訟模式要改采當事人主義或堅持職權主義，“法務部”與“司法院”曾有一番路線的辯論，最后“法務部”難敵眾議，臺灣地方司法改革會議很快就選擇了美國式的“當事人進行主義”，只是為了不要讓變革過于激烈適應不良，折衷稱之為“改良式當事人進行主義”罷了。

（二）審判制度長期扭曲的覺醒。1999年臺灣地方司法改革會議之前，檢察官僅是形式蒞庭，甚至不蒞庭，當時檢察官即使蒞庭也只是表達“詳如起訴書，請依法判決”而已，因此，有所謂檢察官“10字真言”之譏。檢察官長期在法庭上如同缺席，法官不得不常態性代替檢察官扮演控訴者角色，有時問案的態度及追訴犯罪的積極性，比檢察官還檢察官，被告及其辯護人長期在這種與法官對決的訴訟關系底下，自然感覺不到公正、客觀的審判機制。因此，以律師為班底的民間司法改革基金會力促召開臺灣地方司法改革會議，加上法官的覺醒，學界及媒體的簇擁之下，會議很快達成結論，要求檢察官必須到庭實質舉證，并實施交互詰問，讓法庭開始真正有了法官這個角色。

（三）政治力的推波助瀾。除前揭世界潮流及法庭欠缺法官角色的省思之外，事實上引發檢察官職權變動的觸媒是多元的，這包括當時部分個案被質疑檢察官濫權搜索，例如搜索“立法院”大安會館和《中時晚報》，均由媒體帶頭大力抨擊，形塑社會維護人權殷殷期盼的氛圍；掃除黑金及查賄行動破壞既得利益者生態，導致政治力反撲，于是具有改革正當性的“刑事訴訟法”修正案未經“司法委員會”逐條審查一讀，與總預算案綁在一起徑付二讀程序，總預算案成為“刑事訴訟法”修正案的人質，政治的談判取代實質的專業辯論及審查，法案從開始協商到協商完成并三讀通過，歷時不過10小時左右，快速除去檢察官的搜索決定權。由此可見，刑事訴訟制度的變革，仍有許多外部的因素在促動，不全然是法律人理性思維下的產物，而這也反應出檢察官與政治權貴對抗的歷史宿命。

（四）司法效能不彰錯誤的祭品。司法成本高昂正義卻是緩慢的，這是世界各國司法的通病，臺灣地區也不例外，案件一再發回更審，在二、三審之間流浪十數年遲遲不能定案者捬拾皆是，人民忍受司法效能不彰終到極限。要改善審判的效率，當然應該就訴訟制度及審判系統相關行政配套措施，以科學態度精密分析、研議并予實證，才能對癥下藥改變現狀，即使法官口口聲聲指責檢察官草率起訴是案件弄不清楚不能審結的主因，惟“無罪推定”不是刑事司法最基本原則嗎？檢察官舉證不足，不能形成法官有罪心證，當然應該果斷判決無罪，由檢察官自負社會責任，豈能以減刑及限制檢察官上訴權來掩蓋法官的怠惰?！安芘d誠聯電案”終成壓垮駱駝的最后一根稻草，⑧“立法院”于2010年4月30日三讀通過“刑事妥速審判法”。

四、檢察體系自我改革

除了前述刑事訴訟制度的修正及變遷，直接影響了檢察官的職權之外，這十數年來由基層檢察官所帶動的檢察官改革運動，也實質強化了檢察官職權行使的獨立性，這些改革運動，事實上也牽引著上述刑事司法變遷的節奏，彼此互為因果。

（一）健全檢察人事制度，確保檢察職權的獨立行使。1998年5月16日，一群基層檢察官借著在新竹參加北區一、二審檢察官業務座談會的機會，對外發表聲明，正式籌組“檢察官改革協會”，訴求確立檢察官司法官屬性及推動檢察人事民主化，一連串改革訴求啟動了檢察體系基層改革運動。由于檢察官改革協會以接近社會運動的方式，結合民間司改會、法官協會及其他相關改革團體，有計劃的推動各項改革主張，促使“法務部”陸續訂頒了“檢察一體制度透明化實施方案”、⑨人事權局部下放、擴大基層參與、⑩建立檢察長評鑒制度等，實質改變了檢察組織的體制。這20年來，在檢察人事的透明化及制度化方面，的確有相當程度的進步。

（二）推動建立“檢察總長”任命新制。檢察官改革協會持續其一貫的確保檢察權獨立行使的主張，結合民間司改團體致力游說“國會”，經立法委員提出“法院組織法”修正案，并與“法務部”多次協商獲得共識后，終在2006年1月13日通過了檢察制度實施一世紀以來最具指標性的改革法案——“法院組織法”修正案，改變了一百年來“檢察總長”任命的方式，將“檢察總長”的任命由原來的“總統”直接任命改為由“總統”提名，經“立法院”同意后任命，任期4年，不得連任。讓未來的“檢察總長”更具超然獨立的性格，確保其得以不受政治或其他勢力的影響，中立地行使職權。

（三）統合戰力全力打擊重大犯罪。此次“法院組織法”另一重要修正為新設第63條之1規定，在“最高法院檢察署”設“特別偵查組”，專辦下列案件：1.涉及“總統”、“副總統”、“五院院長”、“部會首長”或上將階級軍職人員之貪瀆案件。2.選務機關、政黨或候選人于“總統”、“副總統”或立法委員選舉時，涉嫌臺灣地區性舞弊事件或妨害選舉之案件。3.特殊重大貪瀆、經濟犯罪、危害社會秩序，經“最高法院檢察署檢察總長”指定之案件。此一規定之目的，意在藉由特別偵查組的設置，搭配“檢察總長”任命方式的改變，建立一個性質上接近“獨立檢察官”制的組織，以確保檢察官能不懼權勢、不受外部干預、集中資源獨立行使檢察職權，有效打擊高官權貴的貪腐行為。

五、突破困境 展現新局

經過這些年“刑事訴訟法”修正的震蕩，檢察體系事實上也做了不少反省與改革，經過這十多年的轉型，檢察官現在像一只破繭而出的蝴蝶，一點都沒有因為強制處分決定權的剝奪而稍有退縮，反而展現了全新的面貌與姿態，持續為社會法律安定秩序而奮力不懈。

（一）掃除黑金打擊重大犯罪永不止步。近年來檢察官之羈押、搜索、通訊監察決定權相繼繳械被迫歸還法院，但這些年來檢察官發揮打擊黑金、整肅貪瀆、查察賄選的成績卻是遠遠超過過去15年以前。臺灣地區“高等法院檢察署”查緝黑金行動中心陳瑞仁檢察官在前“總統”陳水扁在任時，以貪污罪起訴陳水扁之妻吳淑珍，起訴書中特別提到，陳水扁與吳淑珍是貪污共犯，因陳水扁是現任“總統”受“憲法”保障，俟卸任時再予追訴，事實上與起訴現任“總統”無異；嗣陳水扁卸任“總統”職務，“最高法院檢察署”特別偵查組隨以職務侵占、詐取財物、收賄等罪提起公訴，一、二審均判決有罪，目前上訴中，且自偵查時起，檢察官聲請法院羈押陳水扁迄今未釋放；2007年間，臺北地檢署多位檢察官以協同偵查方式，合力偵辦有史以來最大淘空公司資產案件，于同年3月8日與8月13 日分批偵查終結，以違反“證交法”、“銀行法”、“商業會計法”、詐欺、背信、偽造文書等淘空東森、力霸公司412億元，起訴包括王又曾、王令麟在內140余人，除王又增被脫逃外，所有重要負責人及干部均經檢察官聲請羈押獲準，且一審均被判處重刑，目前二審上訴中?？梢姍z察官權力的大小并不是影響檢察官打擊犯罪能力的主要原因，重要的是檢察官不畏權勢的勇氣、決心與專業能力，才是發揮檢察職能最關鍵的因素。

（二）現代包青天的圖像。檢察體系自我改革，追求人事民主化、透明化，以及節制上級指揮監督之“檢察一體陽光法案”，奠定檢察官不為人事升遷賣命，不受非法干涉之獨立辦案空間。尤其“法院組織法”修正讓“檢察總長”的任命改由“總統”提名、“立法院”同意后行之，對于維護檢察權的獨立行使，具有非常指標的意義，也充分反應民意對檢察權的期待。而“最高法院檢察署”特偵組的設立，更是反應出人民對檢察官不畏權勢、為老百姓討公道、求公義的熱切期盼。凡此，都足以描繪人民心目中的“現代包青天”圖像，檢察官們應該可以再更努力發揮這些特質，以實踐人民期待的檢察價值。

（三）貫徹追訴犯罪角色功能。1999年7月臺灣地方司法改革會議方向既定，“法務部”為提前觀察“改良式當事人進行主義”及“檢察官應到庭負舉證責任”面臨的沖擊，并就可能的新制預作準備，指定士林及苗栗地檢署自1990年6月1日起成立“公訴組”，實施檢察官專責全程到庭實行公訴制，并聘請美國的檢察官、公設辯護人來臺對檢察官講授美式交互詰問制度。1991年臺北地檢署跟進實施，第3年云林、南投、花蓮3個地檢署再加入，積極展開各項檢察人力調整及教育訓練的準備工作，直到2003年9月1日新制實施，檢察官全面到庭實行公訴實施交互詰問。而這幾年一審檢察官在法庭的表現是值得稱許的?！敖换ピ憜栃轮啤睂嵤┣皫啄辏徽撛?、檢、學或在民間司法改革基金會所做的民調報告中，都對各一審檢察署的公訴檢察官有極高評價，公訴檢察官的表現一直優于法官及律師，原來在審判庭最沒有經驗的檢察官，反而成為法庭最出色的一員。

（四）“法治國”的守護人。臺灣地區檢察官制度，大致承襲歐陸法系特別是德國，從偵查、審判、執行到觀護，檢察官是整套刑事司法程序唯一全程參與者。在偵查階段，檢察官雖然是偵查主體，但警察實際負責第一線任務，為急迫反應治安需求或內部績效評比的壓力，經驗告訴我們警察機關的偵查作為，隨時蘊藏侵害人權的危險，檢察官任務即在杜絕此一缺失，應主動積極督促警察機關遵照法定程序搜集證據，一來保護人權，一來確保證據能力之合法；案件經檢察官提起公訴，檢察官當然以追求被告有罪判決為主，但依“刑事訴訟法”第 2 條規定，檢察官對被告有利、不利事證應一律注意，亦即既要追訴犯罪，更要確保追訴程序之合法及結果正確；法院判決若有不當或不法，自應提起上訴，尤其檢察官依法可為被告利益提起上訴、再審、非常上訴，在顯示檢察官是整個社會法律安定秩序的維持者，21世紀的檢察官更應體認此項法治國守護人的任務。

（五）社會公益代表人。2002年“刑事訴訟法”修正，賦予檢察官對于死刑、無期徒刑、最輕本刑3年以上有期徒刑以外之罪，若認定與公共利益無關，參酌“刑法”第57條所列各種情狀認為適當得為緩起訴處分，擴大檢察官對刑事案件的裁量權，在偵查階段一定程度扮演法官角色，替代法官行使刑罰權。檢察官為緩起訴處分時，得命被告履行一定條件，例如服小區義務勞動或命支付一定金額給公益團體，在過去8年間，檢察官命醫師被告實施山地義診、命技工被告整建小區、命藝人被告實施反賄選倡導均是成功的案例；運用緩起訴處分金辦理高關懷學生小區生活營、弱勢學生課后輔導、山地學生暑假學習營、犯罪被害人保護服務處，顯現檢察官在現代社會公益代表人之重要功能。

六、結語

雖說是法治國家的世界潮流，從歷史角度觀察，檢察官在打擊黑金與權貴對抗的過程中，漸次失去大部分的強制處分決定權，這是與政治勢力反撲的必然宿命。20年來，檢察官依舊兢兢業業在艱苦歲月中走過來，以更積極、守法、慎重的態度，接二連三的揭發更多不公不益的重大弊案，全程參與并全盤掌控刑事司法的實施，建立了檢察體系的新價值。中國古代包青天“大公無私、正義凜然”，日本檢察官“秋霜烈日、堅毅抗壓”，德國檢察官“公正守法、中立客觀”，韓國檢察官“積極勇敢、風骨嶙峋”，臺灣地區高等法院檢察署在2005年的檢察長會議中，曾以“如何建立及落實檢察機關之核心價值”作為中心議題，該次會議結論提出：“不畏強權、保護弱勢、維護人權、專業效能、人文關懷”等項目作為檢察官的共同核心價值，讓我們昂首大步，攜手開創檢察官更輝煌、燦爛的新生命。

注釋：

① “法院組織法”第60條第1項規定：“檢察官之職權如左：其一、實施偵查、提起公訴、實行公訴、協助自訴、擔當自訴及指揮刑事裁判之執行。其二、其他法令所定職務之執行?！?/p>

② 民間司法改革基金會呼吁應“總統”親自召開司法改革會議，當時“總統”李登輝于開幕及閉幕結論時均到場發表談話，加上“司法院”與“法務部”對相關議題相持不下，引起社會相當關注。

③ 1990年3月陳水扁先生于“總統”大選勝出，4月即宣布“法務部長”為陳定南，陳部長于就任前即積極與檢察官改革協會接觸并計劃，于就任10天就成立“查緝黑金行動中心”。

④ 當年引發爭議者，除搜索“立法院”立法委員個人宿舍及報社記者辦公室之外，尚包括因為著作權案件，搜索成功大學學生宿舍，時稱MP3事件。

⑤ “刑事訴訟法”第163條修法最重要變革在于原來條文規定：法院為發現真實，“應”依職權調查證據；修訂為：法院為發現真實，“得”依職權調查證據。但于公平正義之維護或對被告之利益有重大關系事項，法院應依職權調查證據。

⑥ 實務均稱之為認罪協商。惟筆者認為依“刑事訴訟法”第455條之4第1項第5規定：法院認定之事實顯與協商合意之事實不符者，法院不得為協商判決?？砂l覺當事人對起訴之罪仍沒有合意處分權，因現行法制為量刑協商，但不可否認實務上仍有實質認罪協商之操作。

⑦ 2004年“總統”大選前夕發生“3·19槍擊案”，當時在野的國民黨對負責偵查的臺南檢、警機關相當不信任，持續倡言應成立特別檢察官調查此案。

⑧ 聯友光電股份有限公司（通稱聯電公司）負責人曹興誠等，因未經向主管機關報備許可及未經股東會同意，擅自將公司資產移往大陸投入和艦公司，于2006年1月9日經檢察官以背信、違反商業會計法等罪提起公訴，該案一、二審均判決無罪，上訴三審發回更審，曹興誠始終指責是檢察官違法濫權起訴。

⑨ 本方案最重要的內容是檢察長指分案件及對檢察官行使指令權時，應以書面附具體理由。

⑩ 人事改革方案包括檢察官、主任檢察官之升遷、調動，以及檢察長之升遷應由檢察官人事審議委員會提出候選人，再由部長圈選任命。檢察官人事審議委員會由官派委員與民選委員共同組成，現制民選委員比官派委員多一席。

（責任編輯：王魏紅）

D927.57

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1674-8557（2010）03-0005-06

*本文承臺灣板橋地方法院檢察署檢察長蔡碧玉提供部分素材，特此感謝。

2010-08-30

施慶堂（1954-），男，臺灣地區高等法院高雄分院檢察署主任檢察官。