刑罰執行法律監督制度的發展與完善

袁其國

刑罰執行法律監督制度的發展與完善

袁其國

刑罰執行法律監督，是指人民檢察院依照法律規定的權限和程序，對人民法院、監獄、未成年犯管教所、公安機關看守所和派出所等刑罰執行機關執行刑罰的活動和有關監管活動是否合法實行的法律監督。刑罰執行法律監督，是檢察機關刑事訴訟法律監督的重要內容，主要由監所檢察部門承擔。隨著經濟社會和法治建設的發展，刑罰執行活動的公正性、規范性和罪犯人權保障的程度越來越受到社會各界的關注，刑罰執行法律監督工作面臨著難得的發展機遇，其重要性日益得到各方面的認可。2008年7月，周永康同志在“深入貫徹黨的十七大精神，全面加強和改進檢察工作”座談會上強調了檢察機關要緊緊抓住人民群眾反映強烈的問題，必須下大力氣做好七個方面的工作，其中有兩個方面是針對刑罰執行和監管活動法律監督工作講的，就是必須下大力氣監督糾正違法減刑、假釋、保外就醫等問題，切實避免犯罪人逃避刑罰執行，必須下大力氣監督糾正超期羈押、體罰虐待被監管人員的問題，切實保障被監管人員的合法權利。在當前深化司法體制和工作機制改革，推進刑事訴訟法修改，強化人權保障的時代背景下，加強對刑罰執行法律監督問題的專題研究，更具有重要的現實意義。

一、刑罰執行法律監督制度的發展歷程

刑罰執行監督是人民檢察院的一項傳統業務。新中國檢察機關自成立之日起，就開展了這項工作。1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》、1951年修改通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》分別規定最高人民檢察院的職權包括“檢察全國司法與公安機關犯人改造所及監所之違法措施”和“檢察全國監所及犯人勞教改造機構之違法措施”。1954年9月通過的《人民檢察院組織法》第四條規定最高人民檢察院負責“對于刑事判決的執行和勞動改造機關的活動是否合法，實行監督”，最高人民檢察院同年12月成立了第五廳，也稱監所、勞動改造監督廳承擔這一職責。在“文化大革命”中，我國社會主義法制遭到極大的破壞，包括刑罰執行和監管活動監督工作在內的檢察工作也中斷了十年。

1978年檢察機關恢復重建后，刑罰執行監督工作作為檢察機關一項基本檢察業務得到了恢復和發展。1979年《人民檢察院組織法》第二十條規定：“最高人民檢察院設置刑事、法紀、監所、經濟等檢察廳。”最高人民檢察院據此設立了監所檢察廳。之后，各省、市、縣級人民檢察院開始設立監所檢察處、科。自1984年開始，各地陸續在大型監獄、勞教所和監管場所比較集中的地區設立派出檢察院，在監獄、看守所和勞教所等監管場所設立派駐檢察室。相應的監所檢察部門承擔的法律監督職能，統稱為監所檢察，主要職能是刑罰執行和監管活動監督。

檢察機關行使刑罰執行和監管活動監督權的主要法律依據是《憲法》第一百二十九條，《刑事訴訟法》第八條、第二百二十四條，《人民檢察院組織法》第五條，《監獄法》第六條和《看守所條例》第八條規定。《憲法》第一百二十九條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監督機關。”《刑事訴訟法》第八條規定：“人民檢察院對刑事訴訟實行法律監督。”第二百二十四條規定：“人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督，如果發現有違法的情況，應當通知執行機關糾正。”1979年《人民檢察院組織法》第五條規定：“人民檢察院對刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。”《監獄法》第六條規定：“人民檢察院對監獄執行刑罰的活動是否合法，依法實行監督。”1990年國務院頒布的《看守所條例》第八條規定：“看守所的監管活動受人民檢察院的法律監督。”此外，《人民檢察院刑事訴訟規則》、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》等司法解釋對刑罰執行和監管活動的檢察監督也作了相應的規定。

法律賦予檢察機關刑罰執行和監管活動監督權，一是基于刑罰執行和監管活動監督的特點以及其與法律監督的內在聯系，是維護法律監督權威性、有效性的客觀需要。二是從監督對象看，由于刑罰執行機關和監管場所相對于被執行人、被監管人而言，處于明顯的強勢地位，監管場所又相對封閉，客觀上需要一個在國家機構體系中具有相對獨立地位的國家機關行使監督權。檢察機關國家法律監督機關的憲法定位和依法獨立行使職權的憲法原則，有助于檢察機關充分有效地行使刑罰執行和監管活動監督權。三是從檢察機關法律監督權與社會上其他形式的監督的比較看，檢察機關法律監督具有專門性、強制性、權威性等特點，可以對刑罰執行機關和監管場所實行相對較為有力的監督。

新中國成立60多年來，檢察機關刑罰執行和監管活動監督職能在國家經濟社會發展和法治建設中的作用，集中體現在“三個維護”上，就是維護監管秩序穩定，維護刑罰執行公正，維護在押人員合法權益。1979年，最高人民檢察院先后召開了五次全國監所檢察工作會議，根據形勢發展和高檢院關于檢察工作的規劃，對監所檢察工作做出具體部署。雖然一個時期工作重點有所變化，但始終是圍繞發揮“三個維護”的作用展開的。1979年年底召開了第一次全國監所檢察工作會議，1981年1月印發了《人民檢察院監所檢察工作試行辦法》，明確了監所檢察工作的具體職責和任務，提出把工作重點放在打擊在押人員犯罪上。1987年第二次全國監所檢察工作會議強調把加強對監管機關執行法律、政策情況的監督放在首位，監所檢察從主要抓辦案、打擊又犯罪活動發展到全面承擔刑罰執行和監管活動法律監督職責方面。同年7月，《人民檢察院勞改檢察工作細則（試行）》、《人民檢察院看守所檢察工作細則（試行）》和《人民檢察院勞教檢察工作辦法（試行）》的印發，進一步推動了監所檢察業務工作的全面開展和監所派出檢察機構的普遍建立。1996年第三次全國監所檢察工作會議提出要充分發揮監所檢察工作在反腐敗斗爭中的作用，把查辦刑罰執行和監管活動中貪污受賄、徇私舞弊案件作為增強監所檢察法律監督的重要手段。1998年最高人民檢察院明確監所檢察部門只負責查辦體罰虐待被監管人案、私放在押人員案、失職致使在押人員脫逃案、徇私舞弊減刑假釋暫予監外執行案等“四種案件”。2001年召開了第四次全國監所檢察工作會議，會后下發了《最高人民檢察院關于監所檢察工作的若干規定》，以統一和規范對監所檢察工作實踐中一些重要問題的意見和提法。2004年，最高人民檢察院重新調整內部偵查分工，明確監所檢察部門負責查辦刑罰執行和監管活動中發生的職務犯罪案件，而不再局限于“四種案件”。這一時期，各級監所檢察部門深入實踐“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題，監所檢察各項工作取得了新進展，監所檢察工作相對薄弱的狀況有了較大改觀。2007年3月，最高人民檢察院印發了《關于加強和改進監所檢察工作的決定》，明確刑罰變更執行監督是監所檢察的四項工作重點之一。同年11月，最高人民檢察院召開了第五次全國監所檢察工作會議，在全面分析監所檢察工作面臨的形勢和任務的基礎上，提出了一系列加強刑罰執行和監管活動監督工作的重要舉措。2008年3月，最高人民檢察院制定下發了《人民檢察院監獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監外執行檢察辦法》，全面規范刑罰執行和監管活動監督工作。

經過新中國成立60多年特別是改革開放30多年的發展，檢察機關對刑罰執行和監管活動監督工作的規律性認識不斷深化，監所檢察的職責更加明確，監督方式更加科學。最高人民檢察院印發的《關于加強和改進監所檢察工作的決定》在總結以往規定和監所檢察實踐的基礎上，對刑罰執行和監管活動監督職責作了明確規定，即：（1）對監獄、看守所執行刑罰和監管活動是否合法實行監督；（2）對人民法院裁定減刑、假釋是否合法實行監督；（3）對監獄管理機關、公安機關、人民法院決定暫予監外執行活動是否合法實行監督；（4）對勞動教養機關的執法活動是否合法實行監督；（5）對公安機關、司法行政機關管理監督監外執行罪犯活動是否合法實行監督；（6）對刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件立案偵查，開展職務犯罪預防工作；（7）對罪犯又犯罪案件和勞教人員犯罪案件審查逮捕、審查起訴，對立案、偵查和審判活動是否合法實行監督；（8）受理被監管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴；（9）承辦檢察長交辦的其他事項。監所檢察業務涉及面廣，但主要業務是刑罰執行和監管活動監督。基于監督對象的特殊性，刑罰執行和監管活動監督實行派駐檢察與巡回檢察相結合，以派駐檢察為主的監督方式，體現了我國社會主義檢察制度的特色。近年，監所檢察部門又適應形勢發展需要，積極創新監督方式，大多數監所派出檢察院、派駐檢察室與看守所等監管場所的管理信息系統實現微機聯網，一些地方還實行了監控聯網，強化了動態監督和同步監督。在加強日常執法監督的基礎上，有針對性地開展專項檢察，是監所檢察行之有效的一種工作方式。如2004年，最高人民檢察院會同有關部門組織開展了減刑、假釋、保外就醫專項檢查，發現糾正了一批刑罰執行活動中的違法問題，在社會上產生了良好的反響。

二、當前刑罰執行監督工作面臨的形勢與發展難題

如何在總結檢察機關刑罰執行和監管活動監督工作60多年發展情況、態勢和經驗的基礎上，對新的形勢和任務作一個科學的分析和判斷，是做好當前刑罰執行和監管活動監督工作必須解決好的一個重大課題。檢察機關刑罰執行監督工作面臨著新形勢、新任務和新要求，既面臨著難得的發展機遇，也面臨著一些發展難題需要破解。

（一）刑罰執行和監管活動中的各種矛盾和不穩定因素明顯增多，需要檢察機關進一步發揮刑罰執行法律監督職能，維護監管秩序和社會穩定

由于刑事犯罪近年始終在高位運行，監獄、看守所等監管場所的壓力很大。一些地方在押的犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，成分日趨復雜，特別是一些“死刑犯”、重刑犯、累犯等被監管人員，對抗監管、逃避改造，容易誘發“牢頭獄霸”等突出問題，監管與反監管的斗爭日趨尖銳，加大了監管場所的監管壓力，同時，也給派駐檢察室做好監督工作增加了壓力，人少事多的矛盾更為突出。西方敵對勢力日益把我國刑罰執行和被監管人人權保障情況作為滲透破壞的主要目標，國際人權斗爭形勢更加復雜，需要檢察機關立足于對刑罰執行和監管活動的法律監督職能，研究有效的應對措施，既要依法監督糾正監管活動中存在的突出問題，又要用事實有力回擊西方敵對勢力的惡意攻擊。

（二）一些地方刑罰執行和監管活動中執法不嚴、司法不公、貪贓枉法等問題還比較突出，需要檢察機關切實加大查辦職務犯罪案件的力度，維護刑罰執行公正和廉潔

司法實踐中，仍有一些監管單位和人員對在押人員死傷問題長期沒有引起足夠重視。有的克扣囚糧囚款，違規組織勞動，巧立名目亂收費，嚴重侵害了在押人員合法權益；有的體罰虐待或者縱容指使他人體罰虐待被監管人。有的監管民警不認真履行職責，玩忽職守、濫用職權，對牢頭獄霸等問題防范和打擊不力，致使發生在押人員脫逃、自殺等事故。有的監管民警以權謀私，大搞權錢交易，為在押人員通風報信、傳遞信件，幫助逃避處罰，嚴重影響訴訟活動的正常進行。有的司法干警濫用減刑、假釋、保外就醫的申報權，表揚獎勵的決定權，刑罰變更執行的裁決權，索賄受賄，嚴重損害了司法機關在群眾中的威信和形象。查處刑罰執行和監管活動中職務犯罪案件工作形勢依然嚴峻，而目前監所檢察辦案的手段和力量仍不適應工作需要。

（三）人民群眾對加強和改進刑罰執行和監管活動法律監督的司法需求發生了很大變化，需要檢察機關做出積極的回應

隨著人民群眾法律意識、維權意識，特別是借助網絡媒體維權的意識明顯增強，刑罰執行和監管執法狀況和被監管人員權益保障問題已日益成為廣泛關注的熱點。刑罰執行和監管執法涉及限制人身自由、人身權利等許多敏感問題，一旦處理不當，很容易成為社會關注的熱點和媒體炒作的焦點。在這種狀況下，檢察機關的法律監督作為具有國家性、專門性的監督，如何與輿論監督形成良性互動，如何更好地發揮職能作用，是人民群眾對檢察工作的要求和期待。

（四）相關立法規定不夠完善，主要是過于原則和概括，客觀上給監所檢察工作的開展增加了困難，需要積極推進立法的修改與完善

一是關于刑罰執行和監管活動監督的立法規定過于原則，盡管《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《監獄法》、《看守所條例》等法律法規都有刑罰執行和監管活動監督的規定，但非常概括，對于監督的具體內容、范圍、手段、保障機制等規定得不夠明確、具體，可操作性不強。這雖然在客觀上給檢察機關制定相關規范性文件留下了很大空間，但同時也增加了難度。

二是對一些刑種沒有規定具體的監督程序，如對罰金、沒收財產等財產刑，剝奪政治權利或者附加剝奪政治權利等資格刑都沒有規定監督程序。

三是對于監督方式的規定相對滯后，不適應監所檢察權運行的要求。如《刑事訴訟法》對減刑、假釋、暫予監外執行等刑罰變更執行監督程序的規定，停留在事后監督。如果不正確理解立法精神，機械執行現有立法規定，不開展事前、事中監督，就難以實現監督的目的和要求。立法規定過于概括，給相關司法解釋和規范性文件的出臺增加了困難。如在刑事訴訟活動中防止和糾正超期羈押的規定，對于超期羈押如何界定、相關責任人員的責任如何追究等都需要相關部門達成共識。《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》自1990年出臺后已經19年，許多規定嚴重滯后，執行機關難以準確把握保外就醫條件，檢察機關也難以準確把握監督的尺度。

（五）刑事執行主體多元化，不利于檢察機關法律監督權的行使和監督工作的開展，也容易導致一些地方監督力量跟不上

根據《刑事訴訟法》規定，人民法院負責對無罪、免予刑事處罰、罰金、沒收財產和死刑立即執行判決的執行，監獄負責對死緩、無期徒刑和有期徒刑判決的執行，公安機關派出所負責對被判處管制、剝奪政治權利、宣告緩刑、裁定假釋、批準或者決定暫予監外執行等刑事裁決的執行，公安機關看守所負責對于判處1年以下和余刑在1年以下以及拘役的判決的執行。此外，公安機關看守所負責羈押被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人。可見，我國現行刑事執行體制是一種分散型的執行體制，即執行權分別由多個執行機關行使，導致執行主體多元化。由于我國刑罰執行有多個執行主體，而監督機關僅為檢察機關，這就造成了檢察機關要對多個刑罰執行機關在不同場所包括監獄、看守所、勞教所、派出所等，各個執行階段包括交付執行、變更執行、終止執行進行全程監督，客觀上監督力量跟不上，容易造成顧此失彼、監督缺位的問題。

三、刑罰執行監督制度的改革與完善

如何適應形勢需要，推進刑罰執行法律監督制度的改革與完善，是我們需要著力解決的又一個重要課題。為此，需要根據中央關于司法體制和工作機制改革的部署和高檢院的實施方案，推進刑罰執行法律監督的改革與完善。

（一）推進刑罰變更執行同步監督機制建設

加強對刑罰變更執行的同步監督，主要基于五點：

一是基于刑罰變更執行的特點。刑罰執行是刑事訴訟的最后環節，一旦發生錯誤，罪犯就可以因為已經釋放而難以糾正。有的即使得到糾正，也加大了監督和糾錯的成本。刑罰執行機關對服刑罪犯的改造情況進行了量化考核，這往往是提請和裁決減刑、假釋的基礎，對減刑、假釋工作往往起著決定性作用。因此，檢察機關必須對日常考核工作實行監督。此外，對刑罰執行機關提請活動以及人民法院審理活動，也需要及時介入，及時掌握情況，及時發現和糾正其中存在的違法問題。

二是基于維護刑罰執行公正的客觀需要。要發揮檢察機關的職能作用，必須增強監督的及時性和有效性。這就需要強調刑罰執行監督活動前移，強化事前、事中監督。

三是基于強化人權保障的客觀需要。相對于監管場所，罪犯處于非常明顯的“弱勢”地位，希望他們能借助自身的力量維護自己的合法權益非常困難。這就決定了需要檢察機關以法律監督者的身份全程介入刑罰執行過程之中，通過以法律監督權制約刑罰執行權，加強對刑罰變更執行的監督，維護刑罰變更執行的公正性。

四是基于保證刑罰執行和監管改造效果的需要。如果監管活動不規范、不文明，侵犯罪犯合法權益的行為得不到及時發現和糾正，罪犯就會產生抵觸情緒，難以做到認罪服法、悔過自新，以至于影響監管改造質量。因此，必須強化同步監督，及時發現和糾正侵犯在押人員人權的現象。

五是派駐檢察的監督方式使刑罰變更執行同步監督成為可能。為了強化對刑罰變更執行的監督，2007年3月，最高人民檢察院檢察委員會通過了《關于減刑假釋法律監督工作的程序規定》，體現了人民檢察院對減刑假釋工作全過程監督和同步監督的要求。最高人民檢察院在2007年3月印發的《關于加強和改進監所檢察工作的決定》明確提出對職務犯罪的罪犯、涉黑涉惡涉毒犯罪的罪犯等“九類罪犯”實行逐人建檔和重點監督。去年3月印發的監所檢察“四個辦法”中的《監獄檢察辦法》也做了類似規定。

當前，要進一步落實中央司改意見，強化刑罰變更執行同步監督的理念，由過去只著重對罪犯減刑假釋裁定生效后的結果監督，轉變為操作流程的全程監督，建立健全刑罰變更執行同步監督機制。各方面研究探討的方案主要有：（1）規定刑罰執行機關向人民法院報請減刑、假釋時，應事先征求檢察機關的意見，并把檢察機關的意見一并報送人民法院。（2）規定執行機關在提請呈報減刑之前，應當將有關材料報檢察機關審查，檢察機關有否決權。（3）規定人民法院受理刑罰執行機關提請減刑、假釋案件，前提是附有檢察機關審查同意的意見。（4）賦予檢察機關對刑罰變更執行的提請權和法院審理活動的參與權，確立監管場所提出、檢察機關審查提請、人民法院裁定的權力配置模式。目前相對更為合理可行的是第三種方案，就是在司法解釋中規定，人民法院受理刑罰執行機關提請減刑、假釋案件材料中應當附有檢察機關的審查意見，否則不予受理。

（二）完善檢察機關刑罰執行監督權的配置模式

建議通過完善立法，建立健全檢察機關刑罰執行監督的權力配置和運行模式。

一是賦予檢察機關對刑罰執行活動中違法行為的調查權。這是保持刑罰執行監督權的完整性、有效發揮刑罰執行監督職能的客觀需要。只有如此，才能解決好檢察機關對刑罰執行活動中的違法行為介入難、調查難、取證難、查處難、糾正難，法律監督作用發揮不理想的問題。具體來說，主要是賦予檢察機關對刑罰執行活動的隨時介入權、對違法行為的具體調查權、隨時約談在押人員權。

二是賦予檢察機關對刑罰執行活動中違法行為的責任人員的提請懲戒權。建議立法規定，檢察機關對違法行為調查后，對直接負責的主管人員和其他責任人員，有權提請其所在單位或者上級主管部門予以懲戒，以及有權建議更換辦案人員。違法行為人所在單位或者上級主管部門經調查認為情況屬實，需要予以懲戒的，應當依據有關規定和檢察機關的意見，對違法行為人做出具體的處理，并將處理結果及時通知檢察機關。對于檢察機關提出的懲戒意見，刑罰執行機關和監管機關無正當理由的應當采納。

三是明確檢察機關對刑罰各個刑種、刑事執行和勞動教養各個環節的法律監督權及內容、程序。如明確對交付執行的監督權、對財產刑的監督程序、對剝奪政治權利或者附加剝奪政治權利等資格刑的監督程序等。

四是賦予檢察機關檢察建議和糾正違法通知書應有的法律效力。建議在刑事訴訟法、人民檢察院組織法等相關法律中，明確檢察機關提出檢察建議或者發出糾正違法通知書后，被監督單位應在七日內查明事實情況，糾正違法行為，完善工作制度，追究有關人員責任，同時在辦結后三日內書面告知檢察機關。對檢察機關的意見或者建議有異議的，也應當在七日內提出，檢察機關重新進行審查。如堅持原意見和建議的，被監督單位可以向上一級檢察機關提出復核。如果被監督單位對檢察建議和糾正違法通知書不予回應的，檢察機關應當繼續監督糾正，并向上級檢察機關報告，由上級檢察機關與刑罰執行機關的上級主管部門聯系，共同督促糾正。這樣，檢察機關提出的檢察建議和糾正違法通知書才具有相應的法律效力，才能保證法律監督的實效性。

五是賦予檢察機關對法院審理活動的參與權。

（三）加強派駐監管場所檢察機構建設

強化刑罰執行監督，需要有針對性地加強派駐監管場所檢察機構建設，根據監管場所在押人員的數量，充實派駐檢察人員編制，調整增強派駐檢察機構力量，改善人員年齡、知識結構，強化執法監督保障，保證監督力度和實效。當前，需要重點解決好四個問題：

一是規范派駐檢察機構的設置和管理，以更好地履行刑罰執行監督職責。

二是提高派駐檢察人員的監督意識和監督能力。特別是要強化責任意識、監督意識和保障人權意識等三個意識，切實發揮派駐檢察監督的作用。

三是積極推進派駐檢察室與監管場所信息聯網和監控系統聯網，強化對刑罰執行和監管活動的動態監督。

四是進一步落實派駐檢察人員定期輪崗交流制度，解決好派駐檢察人員在刑罰執行和監管活動中容易被監管場所“同化”，以至于不愿監督、不敢監督和監督不力的問題。

2010-05-10

袁其國（1957— ），男，甘肅武威人，最高人民檢察院監所檢察廳廳長。