我國監管場所檢察監督模式反思與創新

馮仁強

我國監管場所檢察監督模式反思與創新

馮仁強

監所檢察，是指人民檢察院依照法律的規定，對執行機關執行刑罰的活動是否合法和對勞教機關執行勞動教養決定活動是否合法，以及對看守所的執法活動是否合法，依法實行監督的總稱①。檢察機關監所檢察部門是具體落實監管場所檢察監督有效運行的重要組織載體之一。加強對檢察機關監所檢察體制與模式構建的研究，有利于更好地履行監管場所檢察監督，構建公正、合理、高效的刑罰執行和監管活動檢察監督機制，有利于進一步完善檢察機構體制建設，創新檢察工作機制，完善和發展中國特色的社會主義檢察制度。

一、我國監管場所檢察監督淵源及現有模式結構

（一）我國監管場所檢察監督淵源

刑罰執行處于刑事訴訟的最后階段，其效果直接關系著國家刑罰權的運行和整個刑事司法的權威性②。由檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位可知，監所檢察對象主要是對監管單位監管行動法律監督。2007年高檢院《關于加強和改進監所檢察工作的決定》指出：“對刑罰執行和監管活動實行監督是法律賦予檢察機關的一項重要法律監督職能，是中國特色社會主義檢察制度的重要內容。”2008年高檢院出臺《人民檢察院監獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監外執行檢察辦法》（以下簡

監所檢察是人民檢察院的一項傳統業務，新中國檢察機關自成立之日起就開展了這項工作。1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》、1951年9月制定的《最高人民檢察署暫行組織條例》分別規定最高人民檢察院的職權包括“檢察全國司法與公安機關犯人改造所及監所之違法措施”和“檢察全國監所及犯人勞教改造機構之違法措施”。1954年9月通過的《人民檢察院組織法》規定最高人民檢察院負責“對于刑事判決的執行和勞動改造機關的活動是否合法，實行監督”，最高人民檢察院同年12月成立了第五廳，也稱監所、勞動改造監督廳承擔這一職責。在“文化大革命”中，我國社會主義法制遭到極大的破壞，包括監所檢察在內的檢察工作也中斷了十年。1978年檢察機關恢復重建后，《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《監獄法》、《看守所條例》等法律法規為檢察機關行使刑罰執行和監管活動監督權提供了更加充分的法律依據。1979年最高人民檢察院設立了監所檢察廳，之后各省、市、縣級人民檢察院開始設立監所檢察處、科。自1984年開始，各地陸續在大型監獄、勞教所和監管場所比較集中的地區設立派出檢察院，在監獄、看守所和勞教所等監管場所設立派駐檢察室或實行巡回檢察。

（二）現有監管場所檢察監督職責稱“四個辦法”），對監所檢察的任務、職責、內容、方法、提出糾正的程序都作了系統全面的規定，成為監所檢察目前工作內容的基本準則。

依據相關法律與檢察辦法，目前監所檢察應當承擔的職責主要有：（一）對監獄、看守所執行刑罰和監管活動是否合法實行監督；（二）對人民法院裁定減刑、假釋是否合法實行監督；（三）對監獄管理機關、公安機關、人民法院決定暫予監外執行活動是否合法實行監督；（四）對勞動教養機關的執法活動是否合法實行監督；（五）對公安機關、司法行政機關管理監督監外執行罪犯活動是否合法實行監督；（六）對刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件立案偵查，開展職務犯罪預防工作；（七）對罪犯又犯罪案件和勞教人員犯罪案件審查逮捕、審查起訴，對立案、偵查和審判活動是否合法實行監督；（八）受理被監管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴；（九）承辦檢察長交辦的其他事項。除以上監督活動外，派駐檢察室還要對承擔獄政管理、教育改造等監管場所的日常管理活動進行檢察。

刑罰執行法律監督的目的首先是保證刑罰執行的合法，而刑罰執行的目的無非是兌現刑罰權，“檢察權在執行監督中更傾向于對懲罰到位的要求，更愿意充當社會安全保衛者的角色”③。實際上，法律監督的要義不在于監督民眾是否守法，而是監督執法者是否依法，宗旨在于為保障人權而生；同理，刑罰執行法律監督并不在于監督被監管人員，而是監督監管活動，一句話也是為保障被監管人員人權而生。因此監獄檢察任務和職責的核心就是保障被監管人的合法權益。在監管場所內④，它集中體現在兩個方面：首先是確保刑罰執行活動合法，突出表現在對減刑、假釋、保外就醫活動的法律監督，以及對罪犯又犯罪案件和勞教人員犯罪案件審查逮捕與起訴；其次是確保維護在押人員的合法權益，突出表現為對監管場所監管行為的合法性進行監督，受理被監管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴。與上述兩個方面密切相關的是，監所檢察部門依法立案偵查刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件等，它是確保刑罰執行與被監管人人權的最有效手段。

這里，需要特別指出的是有關監管場所安全責任的歸屬問題。筆者認為，根據《監獄法》、《看守所條例》等相關法律法規規定，確保監管場所安全和對被監管人員實施依法監管，既是監管單位如監獄、看守所、勞教所等的法定職權，也是監管單位不可推卸的法律責任。無論是根據憲法規定，還是根據高檢院“四個辦法”規定，監所檢察都不應當也不可能對監管場所的安全或者責任事故負責。值得特別注意的是，作為監督監管活動主體的監所檢察部門，依法應當嚴肅查處在監管場所發生的安全或責任事故背后的刑事犯罪，特別是普通刑事犯罪背后的職務犯罪行為，只有這樣，才能夠真正做到罪當其責，真正做到亡羊補牢，真正確保監管場所的長治久安。當然，在日常的檢察監督過程中，監所檢察對已經發現的安全隱患或者事故隱患，仍然有責任通過檢察建議甚至糾正違法通知書形式予以提醒，這既是檢察官客觀義務的體現，也是法律監督者監督屬性的要求。但從責任歸屬上說，監管場所的安全與事故責任仍應歸屬于監管單位，檢察機關只能對怠于監督承擔失職責任。為此，我們應當做到既要防止越位監督，超越法律規定權限行使權力，代位甚至混同監管單位直接進行安全或事故監管，“種了別人的田，荒了自己的地”⑤，也要防止明知隱患存在，卻養癰成患，故意不行使或者不完全行使法律賦予的監督職權，進而導致監督缺位。

正如高檢院監所廳袁其國廳長指出的，監所檢察是對執行機關及監管機構執行刑罰和監管活動實行監督⑥，它是負有法律監督職能的有機組成部門，它的職能屬性是“監督”，具體地說是對監管人員及其監管活動的監督，因而它不應當也不能夠代替監管機關和監管干警對刑罰活動實施直接“監管”。

（三）現有監管場所檢察監督模式解讀

監所檢察部門是我國檢察機關最早的內設機構之一。早在1954年，按照五四憲法和相關法律規定，人民檢察院即開始對看守所、監獄、勞改場所進行監督。而有關監所檢察監督模式，表述最為全面的見2007年高檢院《關于加強和改進監所檢察工作的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》第十九條：“除直轄市以外，派出檢察院一般由省轄市（自治州）人民檢察院派出。”第二十條：“對于沒有設置派出檢察院的監獄、勞教所，一般由市級人民檢察院派駐檢察室。對于看守所、拘役所，由對應的人民檢察院派駐檢察室。”第二十三條：“常年關押人數較少的小型監管場所，可以實行巡回檢察。對小型監獄、勞教所一般由市級人民檢察院進行巡回檢察。”

由此可見，我國目前監管場所的檢察監督模式基本可分為兩種：一是巡回制，即由所在檢察院監所檢察部門定期或不定期對監管場所實施巡回檢察。目前主要是應用于“常年關押人數較少的小型監管場所”。如小型監獄、勞教所一般由市級人民檢察院進行巡回檢察，對小型看守所由對應的人民檢察院進行巡回檢察。二是派駐制，即由所在檢察院派出若干檢察官常駐監管場所實施駐所監督，為多數監所檢察部門采用。后者一般又分為兩種：一種為與所轄檢察院監所處（科）合署辦公（或稱為直接領導）的派駐檢察室，另一種是專門成立的監管場所檢察院以及由其派出的派駐檢察室。監所檢察日常檢察監督方法，主要有巡查與訪談兩種。巡查即是通過深入三大現場巡查、參加聯席會議、查閱各類登記資料發現問題，實行對監管場所與監管活動的同步監督。訪談主要采取定期與不定期地與在押人員談話的方式，從中發現刑罰執行背后與監管活動中存在的問題，進而提出相應檢察建議，或發現相關線索查處違法犯罪，特別是監管活動的職務犯罪案件等。

二、監管場所派駐檢察監督模式現狀及反思——以某市為例

某東部副省級城市，轄區內現有省屬監獄、勞教所6所，市屬監獄、勞教所7所，看守所13所，2008年起全部實施派駐制模式，包含有省級院派出的派駐監管場所的1個專門檢察院及其8個派駐檢察室，以及由某市人民檢察院及下屬7個城區檢察院、5個縣（市）檢察院的18個派駐檢察室。監管場所2010年6月實有被監管人員51058人，監管民警合計6350人，派駐檢察官合計91人。據統計，2009年全市監所檢察部門共審查監管場所呈報減刑、假釋、保外就醫共15098件（其中減刑13382件、假釋1716件、保外就醫220件）；經審查，認為呈報不當依法提出書面檢察建議228人（次），審查人民法院減刑、假釋裁定13916件，全年開展監外專項檢察“五類”監外執行罪犯4170人。經檢察，糾正脫管、漏管監外執行罪犯175人次，有17名監外執行罪犯因嚴重違反法律、法規，被收監執行。同時在查處監管場所刑事犯罪方面，全年立案查處（均為派出的專門檢察院辦理）監管人員職務犯罪案件4起4人，較好地完成了全市監所檢察監督任務。

從實踐情況看，實行派駐檢察具有以下優勢：駐所檢察人員能夠保證每周不少于128小時常駐，與監管干警和在押人員面對面接觸，有較好的時間條件與工作便利掌握第一手資料；通過深入三大現場，實地巡查，能夠“第一時間”發現監管活動中存在的漏洞，并及時提出糾正意見。參加相關聯席會議，如獄情分析會，會上通過各監管部門的匯報，也可以發現一些監管場所存在的問題，特別是對于監管場所安全的情況，監管單位一般都能夠及時向派駐檢察室通報，對于監管場所的日常事務與日常刑罰執行情況，通過派駐也能夠“第一時間”加以了解。

正如我國刑事訴訟法學專家陳衛東教授指出的，“駐所檢察制度作為目前看守所中存在的最為主要的外來監督方式，確實發揮了一定的積極作用，但實踐中也暴露出不少的問題”⑦。除了現有法律有關駐所檢察官監督權空泛，缺乏剛性規定，現有規定中對于檢察監督的后果缺乏明確規定，導致其監督缺乏實效以外，派駐制監所檢察模式本身也存在著一些先天不足⑧。

（一）容易分散有限的監所檢察力量

以該市院本級為例，市院監所處現有16人，在院內設部門中人數排名在反貪、公訴部門之后，但由于須派駐4個監管場所，還要確保監所處作為檢察院內設機構的日常職能，實際派駐檢察室檢察力量極為有限。據統計，該市多數監管場所日均在押人員關押量近2000人，日均變動15人次左右，監管民警所均220人左右，而多數派駐檢察室僅有2～4人；最大的監管場所（一監獄）日均在押人員關押量2150人，日均變動20人次，監管民警300人，派駐檢察室也只有2人；最少的監管場所（為該市看守所）日均在押人員關押量1300人，日均變動15人次，監管民警95人，派駐檢察室4人。其中，各駐所檢察室主任由副處長兼任，一名副處長同時兼兩個檢察室主任。再以縣市區為例，多數監管場所日均在押人員關押量800人，日均變動10人次，監管民警所均80人，多數派駐檢察室僅為2人，其中1人為科長兼任檢察室主任。

由此可見，絕大多數派駐檢察室只有2～3人，而派駐檢察室遠離機關，派駐人員還要擔負著駕駛車輛出入監所，承擔著《決定》和“四個辦法”規定的所有職責，對在押人員出（入）所（監）進行檢察，審查羈押期限，受理在押人及其法定代理人、近親屬的控告、舉報和申訴，安全巡查，找在押人員談話，安全事故建議，減刑假釋保外就醫審查，檔案建立，統計上報各種報表等。顯然，派駐檢察室人員數量無法充分適應派駐檢察任務需要。特別值得一提的是，由于人員分散，疲于日常應付，監管場所職務犯罪案件查處成為奢談，事實上該市監所部門派出的18個派駐檢察室4年來只查處了1起監管場所職務犯罪案件，與此對照的是，下轄的1個派駐檢察院除擔任8個監管場所的派駐任務外，由于設有反貪部門、辦公室等機構，反貪部門的人員脫離派駐，相對能夠集中有限的檢察力量，采取巡回檢察的辦法，4年來查辦監管場所職務犯罪11起11人，其中大要案3起3人。

（二）容易混淆監督與監管責任

刑罰是通過執行來實現的，沒有執行，刑罰就無從談起，而刑罰的執行是通過日常監管活動來實現的，監管活動包括具體的教育管理生活、勞動生產、禁閉嚴管等行為。監管正是懲罰的體現，監管本身就是使被監管者失去相應的自由，是刑罰執行的具體內容。監督是確保刑罰執行功能實現，或者說是保障刑罰正確實現的有效手段。監督監管、實施監管既是相互制約，又是本質統一的，后者是前者實現的實施力量，前者是確保后者正確實現的保證力量。

但是，由于實施派駐制，監所檢察人員長期與監管民警同處一地，必然導致強調相互配合多，強調支持多，進而出現對安全與責任事故的表面現象關注多，而對監管人員保障人權與正確履行監管職責的深層次行為關注不夠，途徑不多、信息不全、責任心不強，事實上，安全與事故責任防范，對已經評定相應甚至更高規范等級的監管場所而言，如果能夠嚴格遵守與執行，本不應當發生問題，發生問題的原因恰恰在于不能嚴格依法執行刑罰與依法保障在押人員人權，其背后即存在著一定程度的瀆職、失職或違法甚至犯罪行為。同樣地，只有嚴格查處相關違法或犯罪行為，才能夠真正確保刑罰的正確實施，才能夠真正確保監管場所的安全無事故。

（三）長期派駐容易造成對違法行為的熟視無睹

派駐檢察室人員常年同監獄、看守所、勞教所民警一起生活工作，工作職能上容易出現被“同化”的現象⑨。在長期的工作中，思想與行為也會從監管單位的角度出發，忽視保障在押人人權和過分重視與監管單位的協調配合，而忽視監督職責。有的派駐人員甚至為了與監管單位處好工作關系，對于出現的問題也沒有及時地提出監督意見，一再地遷就。有的派駐檢察人員由于常年派駐，思想麻木，工作流于形式，停于表面，對一些問題容易熟視無睹，不作深入調查，發現執行違法行為的敏感性與責任心缺乏。還有的對已經出現的一些問題，往往因為曾經向監管單位提出糾正意見，監管單位沒有糾正或強調客觀原因，常常也視而不見或不再關注。對此，該市檢察院監所部門雖有意交流輪崗，但由于對派駐檢察室人員年齡、駕駛技能、電腦操作技術等方面都有一定要求，加上人員數量有限，很難進行較為徹底的內部交流。

（四）派駐制并非一定可以實時掌握真實情況

有關監管場所的巡回制監督模式，可資借鑒的有我國臺灣地區《監獄規則》和《看守所暫行規則》中相關規定，“檢察官得巡視監獄”，檢察官有權同法官

派駐檢察室人員由于力量有限，加上工作時間限制，駐所檢察官并非24小時在看守所值班，且辦公地點并非在監區內，這就使檢察監督在時間和地點上都存在盲點。即使工作日每天巡查也未必能查明在刑罰執行與人權保障方面的監管實情，因為違法行為總是具有一定的隱蔽性，不可能公開進行。雖然“四個辦法”中規定檢察官每周至少找一名在押人員談話⑩，但由于派駐人員并非7×24小時在所（監管民警則是），能夠被談話的在押人員數量有限，且在押人員談話需監管民警帶入帶出，其被“貼標簽化”嚴重。在押人員非至無法忍受，一般不敢向談話檢察官坦言。再如，“四個辦法”雖然對收監（押）、出監（所）、刑罰變更執行檢察和監管活動檢察都規定有查閱相關憑證、案卷材料的職責，但由于駐所檢察人員少，在押人員流動性強，以該市看守所為例，每天出入所平均40余人次，駐所檢察人員即使整天忙于這一項查閱核對工作，事實上也無法做到同步實時查閱。如果真實時同步查閱，也將必然影響監管單位的具體監管工作效率。

三、完善監管場所檢察監督模式構建的設想——巡回制創新

隨著刑罰執行監督工作制度從單一的巡回檢察逐步發展演變為今天的以派駐檢察室為主，巡回檢察、設立派出檢察院為輔的檢察監督形式，監督內容也從以前的“錄囚徒，察獄情，疏決系囚”、指揮刑罰執行調整充實為今天的監管活動、刑罰變更執行、查辦民警職務犯罪案件等全方位多角度的監督。現有監管場所派駐制為主的監所檢察監督模式已經出現不能適應檢察監督形勢與任務需要的現象，已經嚴重制約了監所檢察工作的科學發展。

（一）巡回制借鑒與國內改革探索

什么是巡回檢察：所謂巡回是指按一定路線、范圍到各處活動。《京氏易傳·同人》：“爻象相蕩，內外適變，八卦巡回，歸魂復本。”檢察即指檢視察驗，又指檢舉制止，它具有監督之意。巡回制檢察是指檢察機關定期、不定期地對監所場所進行檢視察驗，以促進監管場所依法、嚴格、文明、科學管理，保護被監管人合法權益，保障刑罰正確執行。如《通志·魏高恭傳》這樣寫道：“御史檢事，移付司直。”意即將要糾劾的事項與典章律令相對照查驗，如果發現有違制的情況，就依照典章律令的規定移交有關部門處理。一樣，隨時視察監所并接受刑事被告人的陳述。對假釋及保外服役的犯人，檢察官也享有得到通知和監視的權力。此外是我國香港特別行政區推行的太平紳士巡獄制度（Visiting Justices）。根據香港《懲教署條例》的規定，每間懲教機構應有兩名太平紳士輪流前往巡視，每隔兩個星期或一個月一次，相隔的時間視懲教機構的種類而定，巡視的日期并不固定，也無須事先通知。巡獄的太平紳士原由港督委任，回歸后由特首委任，負有若干法定任務，包括視察懲教機構的膳食、住宿狀況，接受、調查犯人的投訴，就機構內的建筑和住宿設施作出報告以及就犯人釋放后的就業等問題向懲教署反映意見。監獄職員必須引導巡獄的太平紳士探視被中止與其他犯人交往的犯人，這類犯人如有投訴，可向巡獄的太平紳士提出。為幫助巡視太平紳士了解相關法律，太平紳士巡視懲教機構時，懲教署會安排一名職位不低于總懲教主任的懲教署人員陪同，并把任何欲與巡獄的太平紳士會面的犯人帶來。該陪同人員的作用主要在于向巡獄的太平紳士陳述有關情況，解答太平紳士的問題，及確保監獄、囚犯和太平紳士的安全。

在國內，有學者分析指出，現行監督模式存在著監督乏力的弊病，有時檢察監督不能到位，刑罰執行機關的執法行為得不到應有的約束，一定程度上損害了司法權威，減弱了刑法的懲罰、教育、預防功能。他們認為，鑒于我國刑事執行中檢察監督權受到制約的狀況，建議我國刑罰執行監督體制走制約型監督和督察型監督結合之路，構建適合我國的刑事執行檢察官指揮監督機制。在實踐探索方面，2008年3月以來，吉林省遼源市人民檢察院與遼源市公安局共同起草《遼源市羈押場所巡視員制度操作規程》，報請市人大常委會、市政協、省人民檢察院批準，從市、縣兩級人大代表、政協委員和檢察機關人民監督員中選拔出監督巡視員，巡視員辦公室設在市人民檢察院，監督巡視員負責對市、縣兩級看守所羈押情況進行監督巡視，了解、監督上述羈押場所對被羈押人的監管工作是否符合《刑事訴訟法》、《看守所條例》等相關法律、法規規定，重點查看對偵查、起訴階段的被羈押人的監管情況是否合法、是否符合各項管理規定。據悉，這是國內首次試點羈押巡視制度。

（二）對派駐制、巡回制及現有模式探索簡析

正如前述，派駐制由于實施駐所檢察，長期與監管民警及在押人員相處，比較而言，更重視與監管場所配合，更容易發現安全與責任事故的表象問題；弊端是容易被“同化”，陷于日常事務，無暇從根本上對監管活動本身進行監督，以確保在押人員合法權益。因此筆者認為，它更適合監管場所的初創時期。巡回制則由于相對獨立，更具權威，突出對監管場所的監督，若方法得當則更容易強化和發現對監管規范的遵守與責任心等本質問題；弊端是易流于形式。因此，巡回制應當在監管場所監管行為達到一定規范等級之后實施，且以定期、不定期或事故與事件后重點巡回為主，以達達摩克利斯之劍高高懸起之效果。至于刑事執行檢察官指揮監督機制，筆者認為，其部分設想具有可取之處，但其名稱集指揮與監督于一體，似與法律監督，特別是刑罰執行監督中的訴訟監督理念不符，有既當運動員又當裁判員之嫌。而試點探索的羈押場所巡視員制度，實為司法體制外的借鑒國外的群眾監督機制，應當成為我國未來司法改革的重要補充，但它與司法體制內的監督相比，外部監督機制的效用當不可同日而語。

（三）檢察官巡回監所監督模式探討

為有效厘清監督與監管職責，集中監所檢察力量，更好地保障在押人員權利，真正防止與杜絕監管場所安全與責任事故，有效節約社會資源，真正體現檢察機關法律監督地位與權威，筆者認為，我國現階段，應當修改2007年高檢院《關于加強和改進監所檢察工作的決定》（以下簡稱《決定》）中有關巡回制與派駐制監所檢察監督機構的關系，建立以監所檢察官巡回監督模式為主、派駐檢察監督為輔的創新模式。分析如下：

1.修改派駐制與巡回制關系

在初建時期，可實施派駐檢察，達到一定標準，如監管場所被評為一定等級后，可調整為巡回制檢察。建議最高人民檢察院推動《人民檢察院組織法》修改，目前可先行修改2007年《決定》。首先是改變對巡回制只適用于小型監管場所的做法，擴大巡回制至業已具有一定規范等級的監管場所，同時，進一步完善巡回制監所檢察隊伍，由檢察長任命若干巡視檢察官，實施巡視檢察官集體不定期巡回視察監管場所，重點針對刑罰執行與人權保障進行法律監督，巡視時間根據需要確定。其次是將派駐制限定為監管場所初建與尚未獲得規范時期，在強調針對刑罰執行與人權保障進行法律監督的同時，通過日常檢察監督，發現監管漏洞，及時建議糾正，以促進監管場所依法、嚴格、文明、科學管理，保護被監管人合法權益，保障刑罰正確執行，促進監管安全。在監管場所爭創達到一定規范等級后，人民檢察院即可實施巡回檢察，通過重點開展對刑罰變更執行的監督，防止和糾正超期羈押，監督糾正侵犯被監管人員合法權益的違法行為，認真查辦刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件等，促進監督監管場所依法履行監管職能，實現社會公平正義。

2.成立以巡回制為基礎的刑罰執行局或者專門檢察院

建議在《人民檢察院組織法》中修改確定，對于監管場所的檢察監督，可以由地市一級及其以上人民檢察院承擔，基層人民檢察院監所檢察部門只對監外執行行為實施檢察監督。市一級人民檢察院可以通過設立專門檢察院或成立刑罰執行局，具體實施對監管場所的檢察監督。

目前高檢院2007年《決定》二十條中規定：“對于沒有設置派出檢察院的監獄、勞教所，一般由市級人民檢察院派駐檢察室。”這也就是對于監獄、勞教所的監所檢察實施“縣改市”工作。如繼續實行派駐制，由于縣派駐的監獄、勞教所一般遠離城區，交通不便。以該市為例，如改由市院派駐后，每天來回路途就要3～4個小時。但如果改為巡回制，則由于對規范化等級的監獄勞教所不需派駐，只根據需要實行巡回，則能夠有效解決這一問題，并能夠確保監督效果。進一步看，目前縣改市，只限于監獄、勞教所，其初衷在于嚴格監督刑罰執行效果，而監管場所中最容易產生問題的是看守所、拘留所，現實各類違法行為最集中的也是看守所、拘留所，因此，筆者建議，參照監獄勞教所，看守所、拘留所也應當實施“縣改市”，統一由市一級人民檢察院巡回監督，對尚未達到等級規范化的可以暫由所在地檢察院繼續派駐，并接受市一級檢察院的巡回檢察監督。這一上提改革，既能有效解決監所檢察的獨立性和權威性問題，也可以滿足檢察院監所檢察與監管場所存在的中國特色的行政化等級的對等原則，進而能夠確保監督效果。同時縣市區基層檢察院監所部門，在取消對監管場所的派駐檢察之后，可以擴大加強對監外執行工作的力度，做好監外執行如社區矯正等檢察工作，有利于“三項重點工作”的開展。

3.確保監所檢察巡回監督法律權威，賦予其為保障人權、查處違法所必要的職權與手段

眾所周知，檢察制度的改革與刑事司法緊密聯系，現行檢察制度的弊端之一正是體現在對公安等部門進行法律監督時的監督不力上。為確保檢察機關巡回檢察監督的效果，應當從國家法律層面確定巡回制檢察的法律地位，賦予檢察機關為保障人權、查處犯罪而對監管場所巡視所必要的手段與權力。具體來說，包括：一是確立監所檢察官對監管場所獨立巡視權。監所檢察官經檢察長授權可隨時進入特定監管場所并在監管場所內進行自由巡視活動，除非影響監管場所安全，監管場所不得阻止或拒絕。二是確立監所檢察官的調查權。根據巡視監督需要，監所檢察官依法可以要求刑罰執行和監管機關提供有關案卷、文件等材料或信息，刑罰執行機關和監管機關及其具體辦案人員必須配合檢察機關的調查，提供材料，接受調查或詢問。三是賦予巡視檢察官隨時約談在押人員權。檢察機關可隨時約談在押人員、家屬、代理人，接受在押人員或者其家屬、代理人對于監獄等執行機構具體管理中的違法行為等提出的申訴、控告，刑罰執行機關和監管機關不得有拖延、干擾等行為。四是賦予檢察機關處罰或處罰建議權。如刑罰執行或監管人員阻擾檢察機關進入執行區域檢查的，拒不提供檢察機關要求提供的材料的，拒不接受檢察機關的詢問談話的，拒不糾正檢察機關要求糾正的違法行為以及拒不向檢察機關報告執行情況和突發事件等行為，可以由檢察機關給予警告、記過、建議調離、建議開除公職等處罰。五是確立執行救濟程序。為防止檢察機關故意濫用職權或玩忽職守不履行監督職責的行為，徹底解決“誰來監督監督者”的問題，監管人員或在押人員及其法定代理人，對于檢察官巡視監督違法或者方法不當，可以向監所巡視檢察官所在的人民檢察院提出異議，人民檢察院應當認真調查并做出相應處理決定，對處理決定不服的，異議人有權向上一級人民檢察院提出復議。

注釋：

①白泉民：《關于加強監所檢察工作的思考》，載《人民檢察》2004年第12期。

②周洪波：《論刑罰執行的法律監督》，來源：中國論文下載中心，http://www.studa.net/xingfa/090926/ 1504035.html。

③王利榮：《刑事執行檢察監督問題研究》，載張智輝主編：《中國檢察》2003年版。

④由于現有的監管活動，可以分為監管場所內與監管場所外（如社區矯正等），本文主要討論對監管場所內監管活動的檢察監督。未特別聲明，均指監管場所內的檢察監督。

⑤曹鋒：《〈人民檢察院看守所檢察辦法〉解讀》，載萬鄂湘、張軍主編：《刑事法律文件解讀》2008年第6輯，人民法院出版社出版，第98-113頁。

⑥加強訴訟監督專題研討會，正義網直播，2010年2月2日，見最高人民檢察院監所檢察廳廳長袁其國發言。引自http://live.jcrb.com/html/2010/392.htm。

⑦⑧《看守所事件頻繁發生 亟待修法》，載《方圓法治》2009年6月，轉引自中國法學網http://www. iolaw.org.cn/showNews.asp？id=18903。

⑨白泉民等：《中國監獄檢察制度的改革與完善》，載《檢察日報》2009年10月24日第3版。

⑩據《人民檢察院監獄檢察辦法》第三十九條第二款、《人民檢察院看守所檢察辦法》第三十五條第二款、《人民檢察院勞教檢察辦法》第二十九條第二款規定，派駐檢察人員應當每周至少選擇一名罪犯進行個別談話，并及時與要求約見的罪犯談話，聽取情況反映，提供法律咨詢，接收遞交的材料等。

○18無獨有偶的是，筆者還注意到，在《看守所問題亟待修法》（載《方圓法治》，轉引自中國法學網http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp？id=18903）一文中，中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心主任助理、社科院法學所博士后程雷也提出，完善駐所檢察制度關鍵在于增強駐所檢察官的獨立性，解決這一問題的出路應當是提高駐所檢察官的層級，由上級人民檢察院派駐檢察官到下級公安機關的看守所開展監督，且采用巡回監督制度，定期輪換監督場所。

○19陳光中：《刑事訴訟法學的展望》，載《政法論壇》1998年第5期。

2010-04-20

馮仁強（1966— ），男，安徽南陵人，杭州市人民檢察院副檢察長，法學博士，公共管理科學博士后。