當代中國公共行政的倫理語境
——大部制背景下的行政改革

郭漸強，李芳慧

（湖南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410082）

當代中國公共行政的倫理語境
——大部制背景下的行政改革

郭漸強1，李芳慧2

（湖南大學 政治與公共管理學院，湖南 長沙 410082）

“倫理是一種特殊的社會意識形態，是依靠社會輿論、傳統習俗和人們內心的信念來維系的，表現為善惡對立的心理意識、原則規范和行為活動的總和”［1］。行政倫理是行政管理領域中的角色倫理，是行政主體行為所遵循的倫理原則和價值規范。行政倫理被認為是行政管理的靈魂。

縱觀我國30年行政改革的歷程，行政倫理失范的普遍存在極大地阻礙了行政改革的推進和行政倫理建設的進程。本文從行政倫理失范現象的行政體制原因入手，分析大部制改革對行政倫理建設的影響，進而結合大部制改革，相應地提出加強行政倫理建設的對策建議。

一、行政倫理失范現象的行政體制原因

行政倫理建設的途徑主要包括構建行政倫理自律機制和構建行政倫理他律機制兩個方面。行政倫理自律機制是指通過道德的說服力、引導力來影響和提高行政主體的倫理道德覺悟，使其能自覺地遵守行政行為規范，它是一種調節行政行為的內在約束機制。行政倫理他律機制則是運用法律制度等外在強制手段來構建行政倫理規范，它是一種規范行政主體行為的外在約束機制。

行政體制是行政倫理的他律機制之一。行政倫理是一個有機的體系，主要包括體制倫理、政策倫理和職業倫理三大類型，這三大類型的倫理是行政倫理的有機統一體，體制和政策是由人制定的，人歸根到底是受制于體制和政策的，歸結起來，行政倫理的有效運作與這三大倫理之間的和諧配合是密不可分的。行政體制是指政府職能界定、權責劃分、機構設置、運行機制等各種關系和制度的總和。構建行政體制倫理是指將行政倫理的理念融會貫通到行政體制之中，即要以公共性價值規定政府職能的倫理內容，以公共利益為價值導向來劃定各級政府主體之間的權限和責任，通過合理協調利益分配關系來設置政府機構，并要健全政府的公共倫理監督機制。從1978年以來我國30年行政體制改革的歷程來看，以往行政改革未能形成克服行政倫理建設障礙的行政體制，成為行政倫理失范的重要原因。

（一）以效率為價值導向偏離了行政倫理的基礎價值觀

20世紀二三十年代的西方公共行政主張行政的價值訴求是效率，以效率為中心著實促進了經濟的迅速發展，但也不可避免地造成失業、經濟危機等嚴重的社會問題。此后，奉行凱恩斯主義的西方國家加大了國家對經濟和社會的全面干預，一定程度上緩解了經濟危機的壓力，但是后來政府過度干預經濟社會生活也帶來了一系列的弊端。到了20世紀70年代，西方許多國家的經濟陷入“滯脹”的困境，應運而生的“新公共行政”的價值訴求由效率轉向公平，把公眾的需求作為行政組織生存和發展的前提，強調政府的公共服務職能并著力改善公共服務的質量。20世紀80年代以來盛行的新公共管理運動倡導的服務化、社會化、分權化的理念推動了公共行政從管理向服務的轉型。而20世紀90年代以來提出的“新公共服務”更是倡導維護公共利益，努力解決公共服務的問題。從西方國家公共行政理論價值導向的演變過程來看，從效率主義到公平主義，進而轉向公共服務的理念，與行政倫理倡導的公平性、服務意識形成了內在的一致性。

與西方國家相比較，我國行政改革的價值導向也在經歷從效率主義到公平主義的演變過程。改革開放以來較長一段時間，我國政府的工作重心放在經濟上，實行管制型的政府管理模式，以效率為價值導向，政府長期主導資源配置或者直接進行投資和建設，確實實現了GDP的快速發展。雖然效率中心主義能夠加快社會經濟發展的步伐，但是政府過分注重追求行政效率提高的工具理性，必然忽視對社會公平的關注的價值理性。直到科學發展觀提出以后，政府才意識到偏向以效率為中心的行政改革導致了許多惡果，造成利益分配不均，收入分配差距不斷擴大而導致的兩極分化，社會就業率降低以及社會保障體系建設明顯滯后等有關民生利益的重大問題。由此看出，我國行政改革的效率主義導向偏離了行政倫理公共性、公平性等基礎價值觀，造成政府權力的異化，導致行政倫理失范現象的普遍存在。

（二）職能定位的偏差忽視了公共服務

政府職能是政府依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能的總和。政府應該履行全面的職能，它涉及政治、經濟、文化、公共服務等社會生活的各方面。

長期以來我國政府在經濟社會發展中扮演著重要角色，以效率為價值導向造成了政府在職能內部出現了職能定位主次不分的現象，使得政府把經濟職能置于政府職能的首位，甚至唯GDP至上。政府主次職能的不平衡，使改革過分重視了政府在經濟調節和市場監管方面的職能，而忽視了政府的社會管理職能和公共服務職能。當政府職能過多地傾向于經濟職能的時候，GDP成為衡量政府績效的主要標準，政府財政過多地傾斜于提升經濟增長的支出項目中，必然減少對公共基礎設施、公共事業等方面的投入，改革的成果無法惠及廣大的人民群眾，這與我國建設服務型政府的目標是背道而馳的。而政府過多地介入經濟，也為行政主體的腐敗提供了可能。政府運用行政手段過多地干預市場，阻礙了市場機制作用的正常發揮，造成市場經濟運行中權責主體不對等，使得行政主體將公共責任市場化，可能因追逐私人利益而忽視了公共利益，極易造成行政主體道德失范。

政府最本質的職能是公共服務職能，因為政府切實履行公共服務職能不僅是實現社會的公平和正義、促進社會的發展進步、維護人民的根本利益的保障，也是推進行政倫理建設的關鍵所在。因此，政府對社會和市場的職能定位只有從管制轉變為服務，并以公共性價值規定政府職能的倫理內容，才能促進政府職能的真正轉變。

（三）部門利益的形成和膨脹侵蝕了公共利益

“小部門制”是計劃經濟的產物，“小部門制”行政機構的特點是：窄職能、小部門、多機構。這樣的機構設置存在著諸多弊端：機構林立和某些宏觀管理部門權力過于集中，容易造成宏觀職能微觀化，影響政府服務水平；職能交叉、政出多門、相互推諉責任等問題，致使部門權責脫節，極大地影響了行政機構的辦事效率。而最大的弊端莫過于部門利益的形成，因為部門利益既是行政機構低效與行政主體權力尋租行為的源頭，又成了進一步深化行政改革的絆腳石。同時，過多地注重部門利益的追逐，行政主體必定會忽視倫理道德對行為的約束作用，弱化了政府的自律性，極大地影響了對公共利益的尋求。改革開放以后，在歷次行政改革中也一直有精簡機構方面的措施，特別是1988年的行政體制改革，針對政府機構龐大臃腫的現狀，對專業管理部門和綜合部門內部的專業機構進行適當的合并裁減，但是從歷次改革的效果來看卻始終沒有改變小部門制的狀況。

部門在競相追逐各自的利益過程中，使部門成為一種特殊的利益集團，弱化了廉潔自律的意識，模糊了部門的權責關系，致使部門的行政官員做出損害公共利益的行為，極易造成行政倫理失范。同時，過分追求部門利益，使得我國歷次政府機構改革始終走不出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的循環怪圈。而且，“以部門主導的公共政策過程，使權力部門化、部門利益化、利益法定化更加突出，部門利益已經凌駕于公共利益甚至國家利益之上，從而導致了公正政策的扭曲、變異”［2］。

（四）決策、執行、監督一體化的運行機制制約了行政倫理他律機制的有效性

經歷了歷次行政改革，行政管理體制中仍存在濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象。這與行政運行過程中對行政權力的監督制約機制仍不完善是休戚相關的，最主要問題在于行政行使的是決策、執行、監督一體化的運行機制。集決策、執行、監督于一身的“三權合一”的體制，造成了政府部門的決策職能與執行職能和監督職能不分的現象，使得權力過分集中，權力無法得到有效的控制，政策執行不力與不到位，而監督停留在一種形式化的狀態，這極大地影響了決策的科學性、執行的有力性和監督的有效性。政府部門往往是自己決策、自己執行和自己監督自己，而且政府官員也是交叉任職，身兼三權，結果失去了他律和外部制約監督，極易造成行政倫理失范。

監督機制缺乏獨立性和權威性，極大地影響了監督的有效性，缺乏強有力的監督和制約機制是行政倫理失范的客觀條件。監督的不力和失效使得行政倫理的有效推進缺乏了制度上的保障，嚴重地制約了行政倫理他律機制的有效性。另外，我國還沒有形成貫穿權力運行全過程的整體監督，致使監督往往只停留在其中的某一個環節，在決策和反饋的環節上監督不力甚至沒有監督，導致行政主體濫用行政權力的行為得不到有效地監督和制約。

二、大部制改革對行政倫理的影響

（一）建設服務型政府的目標彰顯了行政倫理的價值導向

黨的十七大報告首次提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。溫家寶總理曾談到，服務型政府是“為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務”，而大部制改革的目標指向是構建服務型政府。與管制型政府相對應，服務型政府的價值理念在于政府要為公民和社會利益工作，而相對于以效率為價值導向，建設服務型政府的目標旨在塑造政府以人為本、執政為民、公平正義等倫理品格，這與行政倫理的價值導向形成了內在的一致性。大部制改革正在努力強化行政主體的服務意識，以公共利益為價值導向來劃定各級政府主體之間的權限和責任，把公共利益最大化作為衡量公共服務水平的唯一標準。

建設服務型政府，在倫理上的首要要求就是政府應該具備以人為本的理念，而大部制改革也正在致力于政府工作應該順應民意、關注民生、保障民權，這也是此次改革最顯著的特色之一。新組建的許多部門都在致力于解決關系國計民生的重大問題，例如：就業乃民生之本，新組建的人力資源和社會保障部，目的在于完善就業和社會保障體系；組建住房和城鄉建設部，加快建立住房保障體系和加強城鄉建設統籌；針對業已存在的食品、藥品安全監管問題，將國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理，旨在為人民提供安全的食品和藥品。

（二）實現政府職能的轉變促進了行政倫理公共性價值的實現

政府職能是行政體制的核心內容，但是長期以來我國政府在職能定位上的偏差，弱化了政府的公共服務職能和公共服務能力。大部制改革的關鍵在于正確實現政府的職能定位和部門間職能整合，從而真正實現政府職能的轉變。大部制改革突出強調了政府的公共服務職能的作用和地位，并用行政倫理的公共性價值規定了政府職能的倫理內容。

黨的十六大提出了“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的十六字方針，對政府職能做了全面、科學的描述，也明確了政府職能轉變的目標。在順應大部制改革的要求下，轉變政府職能就是擺正政府在市場經濟中的位置，從而實現管理行政向服務行政的轉變。在社會主義市場經濟條件下，政府必須對自身有明確的定位，分清政府、社會、市場的職責，使政府不再直接參與經濟活動而主要進行宏觀調控，通過完善機構設置來加強市場監管，實現政企分開，而職能轉變最為關鍵的是政府應該特別增強社會管理和公共服務職能。這就意味著，政府必須將公共資源更多地投入有關社會發展的領域，更加重視有關國計民生的公共利益和公共服務，從而促進行政倫理公共性價值的實現。

（三）大部制的運行機制能提高行政倫理他律機制的有效性

針對決策、執行、監督一體化的運行機制所導致的問題，大部制改革著力推進決策權、執行權和監督權的適當分開。2007年黨的十七大報告指出要建立決策權、執行權和監督權相互分離、相互制約又相互協調的權力關系。建立與健全良好的權力運行機制能有效地提高對于權力的監督水平，對防治行政倫理失范具有非常積極的作用。

從西方各國的改革成效來看，政府改革充分地發揮著大部門制的優勢，強化綜合性政府機構，絕對不僅僅是部門機構之間的簡單合并，而是政府權力結構的重組，其國家機器在運行過程中實行決策、執行、監督三權分離的模式。在西方國家，重大決策由專門的大部委制定，由中介組織或獨立機構執行，另外有獨立的監管機構，從而確保監督有力，杜絕行政主體權力尋租行為的產生，從外部保證政府更好地履行公共服務的職能。

借鑒西方國家的經驗，我國在大部制改革中主張成立專門的執行機構，使得決策機關只有決策權而無執行權，執行機關只有執行權而無決策權，在職能上不讓決策機關和執行機關重疊交叉，讓執行機構與決策部門間形成明晰的責任關系，以責任強化行政主體倫理自律的意識。同時，努力健全各部門、系統內部權力的合理配置和使用權限，形成部門內部的權力制約與協調機制。而監督機構單獨設置，與決策機構和執行機構相分離，將監督落實到行政運行的始終，特別是加強對決策和反饋環節上的監督，從外部約束政府官員的行為，強化行政倫理的他律機制。這樣的運行機制能確保決策科學、執行有力和監督有效，能明顯減少因權力過分集中而導致的腐敗現象。

（四）大部制改革的可能性負面影響

首先，大部制改革的確可以在一定程度上打破業已存在的部門間利益爭奪的局面，能整合一些職能相近的部門，但是，大部門的形成也會帶來部門內部協調的困難。若新整合的部門內部之間沒有形成一種良性的合作關系，使得內部矛盾沖突難以協調，容易造成行政主體以不正當的方式謀取私利，由此導致一系列行政倫理失范行為的發生，也會影響行政機構運作的效率。

其次，在大部制改革之前，各個部門處于一種林立的狀態，造成權力的相對分散和利益的相對分割，這在一定程度上發揮著權力相互制衡的作用。而大部制改革也極有可能將從前分散的部門利益聚積成更大、更集中的部門利益，這勢必會加大行政權力監督的難度，為行政尋租行為提供更大的空間。所以，大部制改革如何消除由此對行政倫理所造成的負面影響，更好地協調部門利益，更有效地發揮監督的作用，將是改革成敗與否的關鍵問題之一。

三、以大部制改革為契機，加強行政倫理建設的對策建議

（一）以服務型政府蘊涵的倫理精神為導向，加強行政主體的倫理建設

大部制改革重在把追求公共利益和履行公共服務作為服務型政府的本質，因此，服務型政府就必須牢牢把握以人為本的服務理念，把握公共化和服務化的角色定位，以維護公共利益為行為宗旨，以實現社會的公平正義為目的。石國亮（2009）認為，與服務型政府相應的倫理精神應當包含五大方面：公正精神、責任精神、自律意識、協調精神和寬容精神。必須以服務型政府蘊涵的這些倫理精神為導向，加強行政主體的倫理建設。

首先，行政主體在履行自己的職責的時候往往會遇到有關道德義務的矛盾，產生角色沖突的問題，陷入為公眾謀利還是為個人謀利的角色沖突，使行政主體常面臨著艱難的倫理選擇。因此，在建設服務型政府的過程中，要不斷地對行政主體進行行政倫理道德教育，使之改造自己的主觀世界，樹立正確的利益觀和權力觀，從而將自己的倫理角色準確定位為“公共人”。其次，通過廣泛培訓的方式，培養行政主體的行政倫理情感和信念，強化行政主體的倫理責任意識，促使行政官員自覺地將“官本位”意識轉化為“民本位”意識，自覺履行對實現公共利益的責任。除此之外，可以將政府工作人員選派到改革和建設的一線，到人民群眾最需要的基層，去接受艱苦的磨礪和考驗，以培養公務員的公共服務精神。這些措施能從不同的方面提高行政主體的倫理自律意識，加強行政主體的倫理建設。

（二）加快職能轉變的進程，強化政府職能的倫理內容

加快政府職能轉變的進程，促使政府的職責和功能按照行政倫理的要求實行相應的變化，從而切實以公共性價值為導向，強化政府職能的倫理內容。

首先，要按照行政倫理要求從整體上重新安排政府的職能結構，即要在全面履行政府職能的基礎上，突出強調政府的社會管理職能和公共服務職能。在社會管理職能方面，“加強社會管理，強化政府促進就業和調節收入分配的職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩定”，一定要著眼于與公共利益切實相關的問題。政府要更加強化公共服務職能，加大對公共基礎設施、公共事業等方面的投入，強化公共服務體系，以公共性的倫理要求貫穿于社會就業、社會保障、教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業的各個方面。

其次，要按照行政倫理的要求合理科學地配置政府的內部職能，即要把政府的倫理內容深入貫徹到各政府部門的職能之中，要求各級政府部門時刻牢記為公眾提供公共產品和公共服務的重任。同時，要賦予公眾對政府決策更多的參與權，使得行使行政職能的過程是一個權力在陽光下運行的過程，防范因權力尋租而導致的腐敗行為。

再次，從政府職能的倫理要求出發處理好轉變職能和機構改革的關系，要意識到轉變職能對機構改革所發揮的關鍵作用，因為機構改革不是簡單的裁減人員，而是要與職能轉變的要求一一對應，這樣才能真正地使機構改革走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的循環怪圈。

（三）加強行政倫理監督，抑制大部制改革的可能性負面影響

按照大部制改革的設計，要在政府內部逐步健全決策、執行、監督相互制約又相互協調的運行機制。這就要求在政府內部合理地配置行政職權，科學地劃分決策權、執行權與監督權，優化政府的組織結構。

借鑒西方發達國家加強行政倫理監督的經驗，加強法制化和制度化的約束，建立專門的行政倫理管理機構。美國聯邦政府的倫理管理主要集中于外部控制，是著眼于組織結構的合理安排或是通過立法、制定組織規則、設立嚴格的監督機構等外在制度來督促行政倫理的實現［3］。美國主要是通過法律、制度和機構等外部制約機制來規范行政主體的行政倫理行為。這種通過外在強制性手段，建立相應的管理機構、加強行政倫理立法、踐行行政行為的獎懲制度的制度化形式，能加強和完善行政人員的監督制約機制。而加拿大在行政倫理建設方面也有著自己特色，該國的特色之一在于建立了專門負責行政倫理事務管理的機構——利益沖突和倫理協調委員會辦公室，從上到下設置了相應的機構，統一的行政倫理監督機構能夠有助于整合政府推進倫理建設的力量[4]。這一經驗值得我國借鑒。同時還要將行政改革的成果法制化和制度化，通過制定完備的法律法規將改革的成果上升到制度化的層面，為有效監督提供法律保障。

[1]陳振明.公共管理學原理［M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[2]汪玉凱，等.中國行政體制改革30年回顧與展望[M].北京：人民出版社，2008.

[3]朱衛卿.論共和主義政治權力觀的演變[J].貴州社會科學，2009，（12）：39—42.

[4]韓瑩瑩.當代美國聯邦政府倫理管理探析[J].行政論壇，2009，（4）：75—79.

2010-04-20

1.郭漸強（1962— ），男，湖南茶陵人，湖南大學政治與公共管理學院教授，行政管理系主任，研究方向為公共行政；2.李芳慧，女，湖南湘潭人，湖南大學政治與公共管理學院研究生。