中國城市化與公共政策互動關系研究

韓艷麗， 王雅莉

（1.吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012；

2.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025；）

Wang Yali，Han Yanli

中國城市化與公共政策互動關系研究

韓艷麗1， 王雅莉2

（1.吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012；

2.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025；）

公共政策作為政府推動城市化進程的重要方式，對城市化快速、健康發展發揮著重要的作用。但從中國城市化的歷史和現實情況來看，諸多公共政策的形成和發展卻是造成我國城市化滯后的根源。對城市化經濟運行的本質進行理性的審視和分析，我國的城市化進程中對公共政策有著高度的依賴性。因此，要彌合我國城市化進程中政策需求與政策供給之間的差距，要根據城市化經濟運行的實際，進行政策的調整和創新。

城市化；公共政策；政策創新

城市是一個國家或地區的政治、經濟和文化中心，城市化是人類文明發展的必然趨勢。加快推動城市化進程已成為當前我國城市發展的主要任務之一。歷史地考察我國城市化的發展過程，無論是在改革開放以前的計劃經濟體制下，還是在改革開放以后的市場經濟體制下，政府在城市化進程中都發揮著關鍵的、不可替代的作用。公共政策作為政府管理城市發展的重要手段和方式，在很大程度上反映了政府對城市化的認知程度以及對待城市化發展的態度和傾向，從而對我國城市化進程的影響不容忽視。

一、我國城市化進程中的政策因素分析

縱觀世界各國城市化的發展，市場力量和行政力量始終是推動城市化進程的主要動力。但在這兩種力量綜合作用的情境中，各國的城市化進程卻表現出不同的發展路徑和發展水平。相對西方國家的城市化而言，我國的城市化水平依然較低。究其原因，就在于我國城市化進程中“政府推動”的力量大于“市場推動”的力量。西方國家的城市化是在市場力量主導下的一種自然演進的過程，因而政府在城市化中處于輔助地位。但在我國的城市化進程中，政府往往起著決定性的作用。

改革開放以前，在計劃經濟體制的背景下，由于市場機制發育的欠缺，中國走了一條主觀控制城市化進程的道路。與經典的由市場主導的城市化模式不同，我國這一時期城市化發展的戰略模式是一種“政府推動型”的城市化，政府往往通過自上而下的強制型的政策安排影響城市化的發展。這主要體現在以下幾個方面：第一，在政策供給上，政府是制定并執行城市化政策的唯一主體。在高度集中的經濟體制下，政府尤其是中央政府在政治力量對比與資源配置上處于優勢地位。城市化發展所需的一切資產，幾乎由政府一手包攬。政府成為決定城市化方向、速度、形式、戰略安排的主導力量。第二，在政策取向上，“重工業優先發展”的經濟戰略主宰了城市化的命運。新中國成立以后，我國基本上效仿了蘇聯的社會模式，在經濟體制上采用了計劃經濟體制，并確定了趕超型發展戰略，走重工業優先發展的道路。這一時期重工業優先發展成為壓倒一切的目標。在重工業優先發展的戰略背景下，“‘非生產性勞動’多余論”、“城市居民‘吃閑飯’社會負擔論”以及“‘追求物質享受’都市生活墮落論”等，這些在意識形態上對城市的消極認識，使得城市只被作為政治中心和工業基地來看待和發展。城市化“沒有成為國家整體發展戰略的一個重要組成部分，所以城市化本身的進程并不能成為決策目標，而只能是決策的副產品”［1］，沒有形成比較系統的城市化政策。第三，在政策內容和效果上，限制城市化發展成為主旋律。由于重工業資本密集型的發展特征與我國當時資本稀缺的實現狀況之間形成了尖銳的矛盾，為了促進工業的發展，我國政府采取了農業支付工業和國民經濟迅速發展費用的方式，通過工農業商品的價格“剪刀差”把農業剩余轉移到工業中，以加速國民經濟的積累。與當時所采取的高積累的發展途徑相適應，政府采取了嚴格管理的戶籍制度和城鎮商品糧制度、勞動用工制度、社會福利制度和教育制度等。不可否認，這些政策在新中國成立初期一定程度上有助于社會經濟的恢復和發展，進而促進了城市化的發展。但隨著經濟的進一步發展，其不合理性逐漸增強，不僅強化了城鄉之間的地域差別，而且產業結構的不協調、人口流動的限制也導致城市自身經濟發展失衡。

改革開放以來，隨著市場經濟體制的確立，我國經濟得到了高度發展，城市化也同步進入了一個快速的發展時期。積極推進城市化進程被納入中央以及地方政府的政策議程當中。從國家層面來看，中央政府通過相應的政策調整和創新，使以往阻礙我國城市化進程的一些政策因素逐漸得以放松和取消，如糧食供給政策完全取消，住房政策也由福利性分房向商品房轉變，戶籍管理政策也逐漸放松，我國封閉的城鄉關系逐漸走向開放；與此同時，積極發展小城鎮作為推進城市化進程的主要方針的確立，使農村剩余勞動力實現非農轉移真正成為可能。從地方層面來看，近年地方政府正興起推進城市化的高潮。20世紀80年代以來，中央政府的部分經濟決策權逐步下放，增強了地方政府對資源的配置權力，從而提高了地方政府發展當地經濟的積極性。各級地方政府在現實生產力的推動下，先后確立了以城市化為目標的發展戰略。因而，在中央以及地方政府的城市化政策推動下，我國城市化出現了加速發展的態勢。但在城市化發展的熱潮中，我國在取得城市化發展成果的同時，也出現了不同程度的諸如“城中村”、“圈地”和“大廣場”等浪費城市資源和城市空間過度利用的問題，從而影響了我國城市化的可持續發展。

檢視我國的城市化進程不難發現，政策因素是將我國城市化持續鎖定在低效率運行狀態的一個重要原因。從我國城市化的歷史進程來看，各級政府對待城市化發展的方針基本上延續的是一種“規模政策”，即把城市人口作為控制城市發展和建設的重要指標，并沒有把握住城市化的本質和規律。雖然城市化進程中必然伴隨著城市人口的變化，但這一現象背后有著更深的經濟根源。沒有城市化經濟的支撐和帶動作用，城市化本身很難得到實質上的發展。因為，城市化是一個復雜的動態過程，體現為城市功能、城市產業和城市人口等諸多方面的均衡發展。只有城市化經濟發展了，才能推動城市化的全面發展。單純地依靠城市人口的強制性變動來推進城市化進程，是導致實踐過程中出現城市化超前或滯后等各種非均衡狀態的“癥結”所在。本文認為，在制定城市化政策的過程中，只有更多地關注城市化經濟運行的內在規律，才能保證政策的合理性。

二、基于城市化經濟運行的公共政策取向

城市化經濟不同于一般經濟的運行過程，有其自身形成和發展的內在邏輯和特征，即城市化經濟運行必須建立在農業剩余和比較優勢、非農產業、集聚經濟和外溢效應的程度不斷提高的基礎之上。從而，城市化經濟運行是一個動態的過程，有著強烈的時空特征。從時間維度來看，城市化經濟運行過程是城市經濟性質不斷轉換的過程。農業剩余和非農產業的發展為城市化經濟運行提供了物質能量，隨著城市化經濟能力的積累，經濟結構開始從專業化走向綜合化，城市產業也不斷向高級化發展；從空間維度來看，城市化經濟運行過程也是城市地域規模不斷擴大的過程。伴隨著城市化經濟的運行，城市發展開始打破行政區域的限制，從單中心城市到多中心城市以至形成城市連綿體的城市化區域的發展態勢，使城市空間不斷得以擴展。從中可見，城市化經濟運行是在時空背景下的一種復合的均衡過程，是實現城市公共產品和私人產品均衡、城市區域化均衡以及城市產業高級化均衡的動態過程，而這些方面的進展都強烈地依賴于公共政策的支持。

（一）公共產品依賴：私人產品和公共產品之間的均衡

私人產品和公共產品之間的均衡是實現城市化經濟運行均衡的基礎。城市化經濟沿著時空運行的一般特征，一方面主要表現為城市空間維度的城市土地和作為城市經濟主體共享條件的城市環境和基礎設施建設與服務的“公共產品”的經濟活動，另一方面主要表現為時間維度的城市商品交易和以提供和需要“私人產品”為主要特征的經濟活動。雖然這兩者分別有各自獨立的供給和需求的均衡形式，但是就城市化經濟的均衡方式而言，這一過程不僅是私人產品的均衡過程，也不僅是公共產品的均衡過程，而是主要表現為私人產品經濟運行和公共產品經濟運行兩者同時均衡的過程。因為，私人產品的經濟活動必須以相應的公共產品的經濟活動為依托才能夠得以進行，而公共產品的經濟活動只有圍繞私人產品經濟活動的需求才能提供最佳的供給策略。

從我國城市化實踐來看，隨著城市經濟集聚水平的提高，人口、資金、物質等向城市流動的規模正在不斷擴大，致使城市經濟的外部性不斷增加。環境問題、交通問題、城市用地緊張等城市化問題逐漸凸顯，使城市居民對公共產品的數量和質量提出了更高的要求，從而對我國城市公共產品的供給提出了新的挑戰。但由于公共產品的非競爭性和非排他性的特征，在市場經濟條件下由企業和私人提供公共產品的效果往往差強人意，這就決定了城市政府在公共產品供給過程中應該具有主體地位。因而，城市政府必須通過有效率的政策安排以及相應的措施來彌補城市公共物品供給上的不足。而公共政策的制定在其中起著決定性的作用，因為政府制定的公共政策是政府管理以及行政行為的主要依據。

但如何制定有效的保障城市公共產品供給的政策，也是一個需要進行考察的問題，否則必將陷入“政府失敗”以及“政策失靈”的困境，在供給過程中導致城市公共資源的浪費。要彌補市場在公共產品供給上的缺陷，政府在制定公共政策的過程中，必須考慮到價值和效率雙重因素。從價值角度來看，我國政府制定的公共政策是不同于私人決策的，它不能從政府機構本身對效用判斷出發進行決策，而是要從全市居民的總效用判斷出發進行決策，謀求城市全體民眾的社會福利最大化。從效率角度來看，政府在城市公共產品提供過程中受到成本限制，加之要考慮到當前以及未來可預見的時期內城市人口以及城市經濟發展對城市公共產品供給的現實需求，政府在制定政策的過程中就要確定最佳的投入產出比，以滿足實現城市均衡、持續發展的需要。

（二）一體化依賴：城市區域化的運行均衡

目前世界城市化的狀況已經由最初的單體城市發展到由城市連綿體構成大城市群、大都市帶的最新狀態，這些巨大的城市區域在更大的范圍內形成了城市化經濟。單個城市的城市化經濟的運行均衡，依賴于公共產品和私人產品之間的均衡，而城市區域的城市化經濟的運行均衡，則依賴于城市區域中各個城市的公共產品決策和城市間對某些共同的公共產品的共同決策。

由于市場機制的缺陷，城市區域的城市化經濟運行也會呈現出非均衡的發展態勢。城市間存在的諸多差異，影響著人們的選擇行為，從而導致人口、資金、物流在城市間的流動。經濟實力較強的城市往往能夠提供更優質的公共產品，能更大程度地滿足人們對公共生活的需求。尤其是在我國快速的城市化進程中，大城市會以優越的公共產品的投入吸引更多的經濟資源和人口的進入，小城鎮也會以公共產品的日益增多在原來農村地區成長起來，從而這些城市能夠實現快速發展，而且由于其對周邊城市的帶動和牽引作用，也會促進該地區的城市化發展。但那些吸引經濟要素和人口流入能力相對較弱的城市，在經濟發展過程中則會陷入困境，而且還會對周邊的其他城市的發展造成較大的負面影響。因而，在區域范圍內，一個城市的經濟運行并不是孤立的，它與周邊城市的發展存在著大量的“互動”。而要使這種“互動”產生“雙贏”的效果，政府就必須研究“城市際”政策。一方面，這需要中央政府考慮再分配、外部性以及糾正地方公共產品均衡中的無效率的公共政策，以便保持整個城市地區經濟運行的效率性；另一方面，城市政府必須制定適宜于整個城市地區的公共產品的供應政策，實現城市間的在公共產品提供上的協同合作。

（三）產業高級化依賴：城市化增長的動態均衡

從本質上來看，城市化經濟是非農產業的經濟，其有效運行離不開非農產業的有力支撐。20世紀90年代知識經濟的興起引起了生產力基本要素、生產經營過程的極大變革，以高科技、信息、網絡、知識為重要組成部分和主要增長動力的新經濟產業迅速崛起，這在很大程度上加速了產業結構高級化的發展。相對于傳統產業而言，新經濟產業具有非常突出的技術優勢，是先進技術的載體，是國家科技水平和經濟實力的集中體現。從而，新經濟產業不僅能夠通過自身所擁有的技術優勢實現產業結構的高級化，而且當其技術成果滲透到傳統產業之后，就為傳統產業的經濟活動方式、結構質量和結構效益的升級創造了條件。從當前我國的實際情況來看，傳統產業在產業結構中仍然占有相當大的比重。因此，加快新經濟產業的發展，是推動我國整個產業體系高級化的必然選擇。

與傳統產業不同，新經濟產業對人力資本的依賴性更強。“人力資本在新經濟產業中的重要性并不是因為他們掌握了某些特殊知識，而是因為他們具備不斷創新的能力”［2］，這是技術進步的不竭動力。可見，人力資本的積累是促進新經濟產業發展的長效機制。傳統產業經濟增長的動態均衡主要是依賴于對城市投資的資本形成后給人們帶來的各年的邊際效用總和與投資資金用于城市消費給人們帶來的邊際效用之間關系的比較，如果前者大于后者，人們就會投資，如果前者小于后者，人們就不會投資。而含有新經濟產業的城市經濟增長的動態均衡，主要是依賴于對城市人力資本投資給人們帶來的各年的邊際效用總和與人力資本投資的資金用于非人力發展的城市最終使用（包括傳統投資和消費）給人們帶來的邊際效用之間關系的比較，如果前者大于后者，人們就會致力于對人力資本的投資，如果前者小于后者，人們就不會進行人力資本投資，而轉向城市傳統投資和消費。在這種情況下，對人力資本具有投資的決策過程更為復雜，同時由于人力資本具有投資規模大、回報周期長的特征，在完全由私人進行決策的情況下，新經濟發展所依賴的人力資本投資過程可能會出現較大的彈性和變動性。因此，要克服這種不穩定性因素的影響，在私人投資的同時也需要政府制定相應的政策進行必要的調節，這樣才能實現人力資本積累與新經濟發展的動態適應性。

這種政策調節作用的發揮在于實現城市公共產品的擴大。雖然我國目前已經有很多人力投資表現為私人產品，如高校的學費、專業藝術學習班等費用由個人來支付，然而人力資本的基礎性投資、關系到國計民生的重要智力產品（如城市環境保護的知識與技術）以及與此發展有關的實現城市現代化的文化生產的基礎設施絕大部分表現為公共產品。總的來看，新經濟發展初期的各種基礎性條件，絕大部分表現為公共產品。因此，政府應充分發揮政策在其中的調節作用。同時，在人力的分配和使用的過程中，政府也應通過提供公共產品，以各種政策手段來吸引更多的人們致力于知識創新，并盡可能使知識得到最充分的利用和廣泛的傳播，促使城市化經濟不斷地趨向現代化和保持城市在區域經濟發展中的核心作用。

三、當前我國城市化政策調整和創新的具體安排

（一）深化資源和要素自由流動的基礎性政策改革

從微觀層面來看，城市化經濟運行依賴于勞動力、土地等各種資源和要素的優化配置。因為，城市區域化和城市產業高級化實質上是這些資源和要素的重新組合并不斷優化的過程。而這必須以這些資源和要素的自由流動為前提。但由于我國的市場經濟發育較晚，生產要素市場還沒有完全形成，“行政等級、地方保護、條塊分割、歧視性規則等導致生產要素難以自由合理流動的障礙普遍存在”［3］，而市場力量在短時間難以沖破這些因素的阻隔，因此政策創新的作用不容忽視。

就勞動力要素而言，改革的重點在于破除嚴重過時的戶籍管理制度和城鄉勞動力市場的分割，真正實現人口在城鄉和區域間的自由流動。因此，必須盡快建立全國統一、規范的勞動力市場體系，充分發揮市場在勞動力資源配置中的導向作用。同時，要將戶籍制度的改革與住房、社會保障、就業、教育等阻礙要素自由流動的其他政策的改革相結合，逐步淡化城鄉二元體制，真正建立起全國統一、公平的勞動力市場。

從土地資源來看，當前我國實行土地公有制度，城市土地屬全民所有即國家所有（實際上是由市政府支配），土地的開發和利用基本上決定于行政機制，市場機制的作用還很微弱。如行政劃撥土地方式，在我國增量土地供應中約占85％左右；而在有償供應土地中，90％左右為協議出讓土地，這種方式主觀隨意性大，沒有引入市場競價機制，往往造成土地價格失真。與此同時，土地“隱形市場”十分活躍，導致國土收益（地租）大量流失［4］，亂占耕地、違法批地等浪費土地現象屢禁不止，使我國有限的土地難以滿足城市化經濟發展的現實需求。因此，為了提高城市土地的利用效率，就要改變政府管制過死的局面，使土地能夠真正流轉起來，這就要建立起自由流轉的土地市場。如城市土地開發要從審批制度走向招標制，農民對承包土地可以憑合同出讓、出租、轉包、入股、抵押等。而政府的作用則在于完善土地流轉和使用的相關法律、法規，明確各個土地財產利益主體的責任和利益，形成經濟的和法律的關系及利益約束關系。只有這樣，才能保證土地收益和使用效率的最大化。

（二）完善城市公共產品的投融資政策

擴大城市人口容量，促進城市人力資本的提高，都離不開城市公共產品的有效供給。只有公共產品的供給和城市人口的公共需求相匹配，才能推動城市化經濟的可持續發展。有效的公共產品供給不僅能為城市現代化和產業高級化的發展創造有利的外部環境，而且也是提升城市人口的公共生活質量和整體素質的重要保證。城市公共產品的供給主要包括對交通設施、綠化設施、供水供電設施、社會保障、教育設施、科技等的投資和建設。但當前我國許多城市都面臨著資金不足的發展瓶頸，而政府所能夠投資到公共產品中的資金與所需資金之間的缺口也正逐漸增大。因此，公共產品的政府投資面臨著可持續性問題。而要改變這一狀態，就要創新公共產品的投融資政策。

根據公共產品的特點和性質，可以從以下兩個層面進行改革：第一，改變單一的投融資體制，拓寬公共產品的融資渠道。當前，單純依靠政府財政支出已經無法滿足所有公共產品供給的資金需求，因此可以考慮使一部分公共產品通過市場方式來提供。其實，并非所有的公共產品都是純公共產品，那些準公共產品的供給完全可以采取產業化經營方式，通過鼓勵企業、個人和外資的參與，形成多元化的投融資形式。實踐證明，招標投標、承包經營、股份制、國家參股、特許企業或私人投資經營，都不失為公共產品供給的有效方式。這不僅減輕了政府的財政負擔，而且通過市場機制還能夠提高供給效率。第二，明確政府的投資范圍，將投資的重點放在純公共產品的建設上。“一般地，對于具有純粹公共物品性質的公共服務，由于無法制定價格也不可能收費，因此只能通過政府投資免費提供”［5］。

（三）創新城市區域化協調政策

我國城市區域化的現象已經出現多年，在競爭的壓力下，城市在合作博弈中分享區域利益的趨勢日益明顯；在相關的產業領域，也出現了地方化經濟和城市化經濟的新變化，即產業集群跨越行政區界限在一些比較發達的地區有了各種新的發展。它們使空間上相鄰的城市（鎮）之間構筑起了各種新的經濟關系，使得城市以“群”的形態的規模效益進行著對單個“城市”規模效益的替代。這實際上是地方化經濟和城市化經濟以新的形式的深化發展。

但與發達國家城市區域化的水平和發展勢頭相比，我國城市區域化的潛力并沒有得到徹底的釋放，還存在著很多需要解決的問題。而其中最重要的問題則在于如何跨越行政區域的阻隔，打破地方“各自為政”的局面，形成區域城市間共同發展的政策。因此，創新城市區域化協調政策就顯得格外重要。這可以從以下幾個方面著手：第一，制定區域范圍內的共同市場政策。長期以來，由于我國行政區劃和地方分權體制在一定程度上阻隔了市場的發育成長，行政保護和過度競爭往往使市場秩序處于混亂的無序境地。要促進區域合作，就要營造公平競爭的市場環境，從而使各種生產要素能夠自由流動，以保證城市區域經濟的常態運行。對此，中央政府要制定統一的市場規則和產業政策，健全市場競爭秩序，培育和完善統一的區域化要素市場。第二，形成區域城市間的統一空間規劃和公共基礎設施建設政策。城市連綿體在區域經濟一體化中發揮作用的大小很大程度上依賴于連接各城市的網絡系統（包括硬件和軟件）的健全和完善程度。因為，如果整個城市化區域范圍內的基礎設施形成一種整體力量，就會使規模經濟、集聚經濟在更大的空間內發生作用。因此，要加快城市之間在交通網絡系統、信息網絡系統、商品流通系統、金融系統等方面的一體化建設，才能為區域一體化提供堅實的物質基礎。第三，制定區域城市間的產業分工、專業化和產業組織政策。區域中的企業集群利用各自的資源、品牌、資金、技術、人才、信息等生產要素進行優勢互補，可在整個區域內產生和形成規模經濟、范圍經濟、關聯經濟、分工經濟等外部性經濟收益。因此，良好的產業發展政策，能夠為區域發展帶來更多的經濟效益。為此，各個城市政府應根據各城市的資源優勢，進行合理的產業設置，在區域范圍內形成整體的規劃，避免重復建設和不合理的地區競爭。

[1]安筱鵬，韓增林.城市區域協調發展的制度變遷與組織創新[M].北京：經濟科學出版社，2006.

[2]陳志軍.我國發展新經濟產業的對策[J].發展論壇，2001，（3）：36—39.

[3]王延中，王俊霞.中國城市化政策的回顧與前瞻[J].規劃師，2002，（10）：10—13.

[4]吳次芳，葉艷妹.試論我國城市地價運作的管理[J].經濟管理，1996，（8）：30—34.

[5]馮云廷，駱德武.論城市公共服務的有效供給[J].財經問題研究，2003，（6）：9—12.

責任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）

A Research on the Interaction between the Urbanization and the Public Policy in China

Public policy，an important means for government to promote the urbanization process，exercises a vital effect on fast urbanization and healthy development.But from history and the current state of Chinese urbanization，the formation and development of many public policies are the root resulting in the lagging of our urbanization.Through the rational survey and analysis of urban economic operation，our urbanization has a strong dependence on public policy.So，if we want to bridge the gap between policy needs and policy supply in the process of urbanization，we should carry out the policy adjustment and innovation according to the urban economic operation facts.

urbanization；public policy；policy innovation

Wang Yali，Han Yanli

C93 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1007－905X（2010）04－0108－04

2010-03-30

國家社會科學基金項目“經濟發展中的城市化均衡問題研究”（編號：07BJY055）

1.韓艷麗（1983— ），女，天津人，吉林大學行政學院博士研究生；2.王雅莉（1953— ），女，河北曲陽人，中國城市經濟學會學科建設專業委員會副主任委員，東北財經大學公共管理學院教授，博士生導師。