破解“規則侵權”的困局：論勞動規章直接訴訟模式之確立

張在范

（黑龍江大學 法學院， 黑龍江 哈爾濱 150080）

破解“規則侵權”的困局：論勞動規章直接訴訟模式之確立

張在范

（黑龍江大學 法學院， 黑龍江 哈爾濱 150080）

我國現行的勞動規章間接訴訟模式在法律實踐中暴露出諸多弊端，勞動行政機制與勞資協商機制也難以對違法的企業規章實施有效規制。我國唯有確立勞動規章直接訴訟模式方能排除企業規章中的違法性因素，徹底打破勞動者群體頻遭企業“規則”侵權的困局。勞動規章直接訴訟模式的確立應以公益訴訟為理論基礎，并從原告資格、行政前置程序及其他特別規定諸方面來進行制度設計。

勞動規章；直接訴訟模式；制度建構

長期以來，企業利用違法的規章制度侵蝕勞動者群體利益的現象在我國的法律實踐中極為突出，因而如何規制企業制定規章制度的行為自然也成為我國勞動法學理論研究的重要課題。對此，我國學者雖發表了一些著述且提出了自己的建議，但筆者認為，這些建議尚不足以從根本上排除企業規章制定中的違法性因素，也難以徹底打破勞動者頻遭企業“規則”侵權的困局。在這里，筆者將我國勞動規章訴訟機制的重構作為關注的重心，嘗試從確立直接訴訟模式入手來提升法律規制企業規章的效能，并闡明構建該模式的理論基礎與具體思路，以求能夠拋磚引玉。

一、勞動規章間接訴訟模式及其弊害分析

勞動規章間接訴訟模式是與直接訴訟模式對應的勞動糾紛處理機制，它指無論是勞動爭議仲裁機構還是法院均不得直接將勞動規章作為審理的對象，而只有在審理勞動爭議案件的過程中，發現當事人爭訟的事項涉及企業規章的內容時，仲裁機構或法院方可對該內容進行審查，依法認定其效力，并以此作為對爭議雙方訟爭事項的裁判依據。詳言之，作為一項勞動爭議處理制度，勞動規章間接訴訟模式具有以下顯著特征：（1）訴訟提起的非直接性。勞動爭議當事人不得將企業規章內容之整體或一部列入仲裁或訴訟的請求事項之中，否則，仲裁機構或法院有權拒絕受理或依法將其駁回。（2）內容審查的有限性。在勞動規章間接訴訟模式下，仲裁機構或法院審理企業規章須以裁判勞動爭議案件的需要為前提。企業規章的內容若與案件裁判無關，即使有明顯違法的嫌疑，仲裁機構或法院仍無權進行審理。（3）裁判結果的非徹底性。仲裁機構或法院對勞動規章的審查結果只能是依法認定其效力，即對該規章是否有效表明態度，并借此對當事人的訟爭事項做出裁決，但不得判令撤銷或維持該規章的內容。（4）裁判效力的非普適性。仲裁機構或法院對勞動規章效力之認定僅適用于其審理的個案，這就意味著，即使又有同一企業類似或相同案件相繼進入仲裁或訴訟，仲裁機構或法院也不得依從先例，將先前案件的審查結論擴大適用至其后來受理的勞動糾紛。

勞動規章間接訴訟模式是我國改革開放后30余年中處理勞動爭議所秉持的一貫立場。這種訴訟模式在理論上雖有一定的合理之處，但同時它的弊害也是顯而易見、不容忽視的。

（一）它縱容了用人單位的“規則侵權”行為

勞動規章適用于企業內所有職工的勞動行為，這表明一旦企業規章違法，將會導致該企業內勞動者群體的合法權益頻繁遭受大面積侵害。針對用人單位此種大規模殺傷力的武器，立法者卻提供了規范效果極度微弱的間接訴訟模式作為勞動者自衛的工具，這不僅無法有效抵御違法的企業規章給勞動者造成的傷害，反而會鼓勵與放縱用人單位的“規則”侵權行為，原因在于：（1）勞動關系是具有嚴格隸屬性的社會關系，而規章制度又是用人單位借以侵蝕勞動者利益的主要方式。在勞動關系存續期間，敢于起訴用人單位要求其承擔責任的勞動者畢竟是少數，這在無形中會助長用人單位利用違法規章侵害弱勢群體的惡意心理。（2）仲裁機構或法院對勞動規章效力的認定不具普適性是勞動規章間接訴訟模式的特色之一，這表明即使某個勞動者在仲裁或訴訟中獲勝，受益者也僅是該當事人一人而已，而不是企業內的整個勞動者群體，況且違法的勞動規章并未因此而被廢止，相反，用人單位仍可一如既往地在勞動管理中強行執行自己的“家法家規”，以求借此來謀取超額利潤。

（二）它削弱了法律對勞動者的保護力度

勞動規章由用人單位制定，且無需經勞動部門審查批準即可在企業內實施，我國法律也明確承認企業制定規章制度的權利。但與此同時，法律又禁止勞動者或其代表對勞動規章直接提起訴訟，只許可仲裁機構或法院在處理勞動爭議時曲折隱晦地認定企業規章的效力，這不能不說是一種畸形的權利配置，會極大削弱法律對處于弱勢地位的勞動者的保護力度，使其無法達到以權利來制約權利的目的。事實上，勞動規章間接訴訟模式的這種消極影響在我國勞動法中已經顯現出來。《勞動合同法》第三十八條規定：“用人單位有下列情形之一的，勞動者可以解除勞動合同……（4）用人單位的規章制度違反法律、法規的規定，損害勞動者權益的。”我們不妨將此規定理解為在勞動規章間接訴訟模式下立法者的一種無奈之舉。因為按照正常的法律邏輯，用人單位的勞動規章違法應以勞動執法或司法的手段迫使其對之加以修正或廢止，而決不應使弱小無辜的勞動者承擔企業規章違法的成本。而我國的勞動立法卻恰恰相反，以犧牲勞動者來之不易的工作機會為代價來保全企業違法規章的權威，豈不是匪夷所思？當然，我們也可以善意地解讀法律的這一規定，理解為這是立法者給處于困境之中的勞動者提供的另一種選擇機會。但筆者以為，法律還是不要向勞動者提供這樣的機會為好。因為在就業競爭如此激烈的今天，它除了會對勞動者的行為造成誤導并進而損害其生存權益之外，已不再可能給他們帶來任何實惠。

（三）它造成了司法資源的“制度性浪費”

奉行勞動規章間接訴訟模式，勢必導致司法機關小心翼翼地處理企業規章的效力問題，使其既不能宣布撤銷企業規章，又不能用已有的審查結論裁判其他的勞動爭議案件，這樣做所引發的不利后果是：一方面，把本來可以一次性解決的矛盾人為地拆解成眾多的勞動糾紛；另一方面，又強制司法機關在面臨相似甚至是相同案件時去做大量不必要的重復性勞動。在抽象的企業內部“規則侵權”的情況下，企業違法事件以高頻率的先進手段呈幾何級數產生，而司法救濟卻以低頻率的落后手段逐一地去彌補，這種龜兔賽跑式的差距不僅會使司法機關產生救不勝救的感覺，還連帶造成了司法資源的“制度性浪費”①。

（四）它導致部分非法的勞動規章無法接受司法干預

采勞動規章間接訴訟模式，仲裁機關或法院對勞動規章的審查即會受到雙重限制：一是受到勞動爭議受案范圍的限制，若勞資爭議不在法定的受案范圍內，仲裁機關或法院就無權受理，自然也無法對相關的企業規章進行審查。二是受到關聯性原則的限制，即仲裁機關或法院審查企業規章的內容須與案件處理的需要保持高度一致。但企業規章的內容又是極其寬泛的，且經常處于變動之中，這會與司法審查的有限性之間形成矛盾并進而造成法律規制的漏洞與盲區。我們假定企業規章的內容違反了法律規定，且嚴重侵害了勞動者的合法權益，但該案的案由卻不在法定的勞動爭議受案范圍，或因與案件裁判的需要無關，違法的勞動規章實際上也就無法進入仲裁或訴訟程序。自然，也就逃避了應有的司法干預。

總之，我國現行法律采取的勞動規章間接訴訟模式，將勞動爭議仲裁機構或法院審查企業規章的行為人為限定在一個狹小的空間內，事實上極大地貶損了司法程序的價值，使其幾乎喪失了遏制用人單位規則侵權行為的能力。顯而易見，這種訴訟模式并非規范企業規章的理想機制。

二、確立勞動規章直接訴訟模式的法理依據

勞動規章直接訴訟模式是專以勞動規章為審理對象的司法機制，它許可原告提出撤銷或部分撤銷企業規章的訴請，司法機關在受理后，依法對之進行審查，并做出是否支持原告訴請的結論。勞動規章直接訴訟模式的確立必然要求立法者將勞動規章糾紛納入司法機關的受案范圍，并制定完備的訴訟規則來確保這一機制的順暢運行。在此，筆者之所以主張我國應確立勞動規章直接訴訟模式，無疑是有著充足的法理依據的。

（一）理論基礎：我國確立勞動規章直接訴訟模式的可行性說明

勞動爭議處理制度自誕生以來一直在循著私益訴訟的理論軌跡演進。私益訴訟的特征在于訴訟目的的私人性質，其所有規則的設計也均是出于保護私人利益的本意。考察我國勞動爭議處理制度，不難看出，該制度規定的受理條件與受案范圍與私益訴訟之觀念完全一致。但勞動規章適用于企業內的所有勞動者，而非某一勞動者個人，這就意味著勞動規章違法損害的也是企業內勞動者的群體利益，因此，某一主體直接針對勞動規章提起訴訟，捍衛的利益已遠遠超出了勞動者個人利益的范圍，這顯與私益訴訟的目的不符，因而自然會遭到傳統訴訟程序的排斥。但如今，公益訴訟日益受到重視且已被許多國家相繼置入勞動司法領域。作為一種司法救濟機制，公益訴訟之宗旨在于維護公共利益，且緊緊圍繞這一宗旨進行制度配置。公益訴訟的產生，是法律為強化公共利益保護做出的特殊回應，它在實現對傳統訴訟模式超越的同時，又拓展了人們處理勞動爭議案件的視域，破除了進行勞動規章直接訴訟的障礙，為將其納入訴訟范疇做了理論上的準備。公益訴訟之所以能作為勞動規章直接訴訟模式確立的基礎性理論，原因即在于此種訴訟機制與勞動規章訴訟的制度建構具有高度的內在契合性。因為，企業推行違法的勞動規章，必將使不特定的勞動者利益受損，在這里，所謂不特定勞動者的利益實質上就是勞動公益。勞動公益是公共利益的組成部分，而勞動規章直接訴訟其實也就是勞動公益訴訟的類型之一。公益訴訟在當代的日漸流行說明：我國確立勞動規章直接訴訟模式無疑是可行的。

（二）現實需求：我國確立勞動規章直接訴訟模式的必要性闡釋

我國的勞動規章法律調控機制由司法機制、行政機制與勞資協商機制共同構成。作為司法機制的間接訴訟模式已在違法的企業規章面前表現得無能為力，但同時，我國的勞動行政機制與勞資協商機制也都無法實現立法者創設相關制度的預期。

1.勞動行政規制能力的匱乏

雖然我國《勞動合同法》第八十條規定：用人單位直接涉及勞動者切身利益的規章制度違反法律、法規規定的，由勞動行政部門責令改正。但實際上，在我國，勞動行政部門對企業規章的規制能力是極其有限的，原因在于在缺乏有效監督的條件下，勞動行政執法人員難免會受到企業利益的浸染，并因此喪失嚴格執法的動力，對企業利用規章制度侵害勞工利益的行為漠然置之。應當承認，我國違法的企業規章之所以能在實踐中極度泛濫，與勞動執法機關的怠職行為不無關系。因此我們說，如果沒有相關法律制度的配合與支持，勞動行政即難以肩負起規制企業規章、維護勞動者合法權益的重任。

2.勞資協商法律機制的僵滯

在國外，勞資協商是規制企業規章的主要方式②。在發達國家，由于工會有著強烈的維權意識，雇主在制定勞動規章時一般都能誠實地與工會或勞動者代表協商。依照協商程序產生的企業規章能在制定之初即行排除違法性因素，為勞動者撐起一張保護網，從而起到防患于未然的作用。而我國卻與之相反。雖然《勞動合同法》第四條也強調，用人單位在制定、修改涉及勞動者切身利益的規章制度時，應與工會或職工代表平等協商確定，但法律的這一規定根本無法得到執行。因為在我國，作為勞動者利益代表的工會在一切方面均受制于企業，既缺乏發起協商的熱情又不具有迫使雇主妥協的手段，從而導致我國的勞資協商機制無法正常啟動。勞資協商機制的僵滯堵塞了工會參與企業規章制定的途徑，造成企業對勞動規章制定權的壟斷，使其一產生即成為企業單方利益的載體，甚至淪落為雇主盤剝勞工的工具。

那么，能否通過制度改良來提升上述兩種機制對企業規章的規制效能呢？對此，筆者的看法是，這一目標雖能實現但需要相當長的時間。勞動行政執法動力的不足是導致勞動行政執法不嚴的主要原因，而執法不嚴又是我國勞動法律實踐存在的頑疾之一，需要隨著時代的進步，綜合利用各種社會資源方可治愈。勞資協商機制的革新則涉及工會、罷工及不當勞動行為等制度，關乎我國的政治體制及社會穩定，是一個牽一發而動全身的問題，政府對此必然極為謹慎，這即意味著通過啟動勞資協商來強化對企業規章規制的設想也非一朝一夕之功。但處于違法企業規章嚴重侵蝕下的勞工利益又須得到及時的救濟。顯然，在此背景下，我們應調整思路，將關注的目光轉換到我國勞動規章訴訟模式的重構上去。

（三）制度優勢：我國確立勞動規章直接訴訟模式的合理性分析

1.制度功能上的優勢

勞動規章直接訴訟模式之確立將會克服間接訴訟模式帶來的弊端。（1）有利于增強勞動者群體抵御違法企業規章的能力。（2）有利于節約司法資源。實行勞動規章直接訴訟制度，能避免間接訴訟模式下司法機關大量的不必要的重復勞動，使其經一次審理而終局性地解決企業規章的效力問題，畢其功于一役，故而能從制度上避免司法資源的浪費。（3）有利于督促企業貫徹勞動法律。實踐是最好的課堂，在勞動規章訴訟中，企業勝訴固然有利于其總結經驗并推而廣之，而敗訴則可對其產生極大的沖擊，迫使企業檢查與糾正其在勞動規章制定中的違法行為。這一方面能引導企業學習勞動法律，使其以后制定的勞動規章盡量符合法律規范的要求；另一方面又增進了企業的協商意識，使其在制定勞動規章過程中加強與勞動者代表的溝通，從而將法律關于勞動規章制定的協商性要求落到實處。

2.制度構造上的優勢

確立勞動規章直接訴訟模式，在我國可說是一項投入少、見效快、收益大的法治舉措。謂之投入少，是因為該模式的確立可充分利用我國既有的司法資源，無需另設其他的訴訟機構，花費太多的資金成本，立法者應當做的僅是進行精確的規則設計。謂之見效快，是因為和行政機制及勞資協商機制的改良相比，這樣做可以取得立竿見影的實效，因而也可以盡快地打破勞動者群體屢遭企業“規則侵權”的困局。謂之收益大，是因為該模式具有上述制度功能上的優勢。基于此，筆者呼吁，我國應在嚴密論證的基礎上，適時確立這一訴訟模式以將法律對企業規章的規制效能提升到一個新境地。

三、勞動規章直接訴訟模式的制度設計

筆者在前文已經指出，勞動規章直接訴訟模式只能依托于公益訴訟的理論架構，因此有關勞動規章直接訴訟制度的設計理應符合公益訴訟的宗旨。依循此種前提，筆者認為，我國勞動規章直接訴訟模式的構建應按以下思路進行。

（一）原告資格問題

原告資格系指什么人有權向法院提起勞動規章訴訟。法律對原告資格的規定涉及勞動規章訴訟能否順利啟動。縝密的法律規定能保證勞動規章訴訟的適時提起，防止爭相訴訟與無人起訴兩種極端情況發生。在我國，由于存在著公益意識較為淡漠、公共利益乏人關注的特殊國情，一般不會出現為公共利益爭相起訴的情形，甚至于連那些正在遭受規則侵害的勞動者往往也會因事關“大家”利益而將之高高掛起，或出于趨利避害的考慮選擇忍耐與逃避，故而，法律需要著力防范的是由于制度設計的不當而導致的訴訟無法啟動。雖然從理論上言之，公益訴訟的原告資格極為寬泛，任何公民與團體都有權為保護公共利益而起訴，但過于寬泛的法律規定也極有可能將勞動規章訴訟導入“任何人都能管，任何人都不管”的尷尬境地。在此，筆者認為，采用專屬資格與任意資格相結合的立法例可順利破解這一難題。

所謂專屬資格系指法律將起訴資格專門授予某公民、法人或團體。在這里，某公民、法人或團體具有的原告資格內含雙重屬性：它既是該公民、法人或團體依法享有的權利，也是其必須履行的義務。法律規定專屬資格的目的，是為了給勞動規章訴訟的啟動提供最低限度的保證。筆者認為，在我國，可以充當勞動規章訴訟專屬原告的只能是工會，理由是：（1）工會是勞動者團體利益的代表，維護勞動者的合法權益是工會的責任。（2）工會作為勞動者自愿結合組成的群眾團體，在工作中與職工群眾聯系密切，最容易知悉企業規章違法而致勞動者利益受害的情形，因此令工會充當勞動規章訴訟的專屬原告也確有其他個人與組織不可比擬的優越與便利。（3）勞動規章訴訟作為勞動公益訴訟的一種形態雖應更加徹底地貫徹訴訟經濟的原則，但這絕不意味著在訴訟過程中沒有任何費用支出。工會收取并實際掌握著會員的費用，由工會擔當勞動規章訴訟的任務，還有望為訴訟的順利進行提供充裕的經費支撐。

必須指出，賦予工會以勞動規章訴訟的專屬原告資格雖有充分的理由，但現階段我國工會維權能力的不足也是制約勞動規章訴訟提起的重要因素。對此，我國應采取以下兩方面的應對措施。一方面，對我國工會的組織結構與基本職能進行局部調整，增強工會組織的內在活力，使其能積極地行使法定的訴訟權利。另一方面，在專屬資格之外須另行采用任意資格制度。所謂任意資格，即任何公民、法人或組織包括利益受害之勞動者個人均可依法對違法的企業規章提起訴訟。專屬原告與任意原告在訴訟提起的順序上并無先后優劣之分，但只要其中的任一主體提起訴訟，其他主體對同一違法企業規章起訴的權利即行喪失。這樣做的好處是可以保持法律制度的開放與包容，在專屬原告與任意原告之間形成適度競爭，防止工會怠于履行職責而導致訴訟無法啟動。兩者的不同之處在于：（1）對違法的企業規章，任意原告既有權起訴，又可以回避；而專屬原告則必須起訴，不得借故拒絕和推諉，否則即應承擔相應的責任。（2）對任意原告，因其多與案件無利害關系，其進行訴訟一般均出于維護勞動公益的高尚動機，因此應由國家給予一定的物質或精神獎勵，而對于工會提起的勞動規章訴訟即無需實行訴訟獎勵制度③。

（二）行政前置程序

勞動規章直接訴訟適用的是公益訴訟的機理。而對于公益訴訟，許多國家設置了行政前置程序，即要求公益訴訟的起訴者在申請司法審查前必須利用一切可能的行政救濟措施④。參照國外立法例，我國法律也應規定，原告在提起勞動規章訴訟前應首先向勞動行政部門發出執法建議，請求其對企業規章涉及的違法問題進行審查與處理。對此，勞動行政部門應在法定期限內處理完畢并給予書面答復，如勞動行政部門明示或默示地拒絕了原告的建議或當行政處理難以取得預期效果時，原告即可通過司法程序救濟勞動公益。法律如此設計，具有如下三個實益：（1）限制了勞動規章訴權的濫用，充分尊重行政機關進行勞動執法的權力，以防止對行政過程不合時宜和不必要的司法干預，因而較好地處理了勞動行政與勞動司法的關系。（2）能對勞動行政部門的執法活動產生極大的推動和激勵⑤。（3）可以進一步節約司法資源。行政前置程序的設立，可以在勞動規章直接訴訟顯著節約司法資源的基礎上，阻止訴訟程序的適用，從而進一步降低法律規制用人單位違法行為的成本。

（三）其他特別規定

依照公益訴訟理念設計出來的勞動規章直接訴訟模式在具體規則上尚有如下不同于一般勞動爭議處理程序之處。（1）在受理條件上，企業規章違法是司法機關受理原告起訴的唯一條件。只要原告有證據認為企業規章確有違法之處，無論其是否實際造成了勞動者的損失，原告都有權在窮盡行政救濟之后，向法院提起訴訟，對此人民法院應予受理。（2）在訴訟收費上，由于勞動規章訴訟事關勞動公益的實現，而在我國國情下擔當原告資格的又是依靠國家財政供給的基層工會機關或與案件無利害關系的個人及組織，因此對勞動規章訴訟在收費制度上也應體現出不同于一般私益訴訟的特征。依筆者之見，法院對勞動規章訴訟實行免費受理制會更契合公益訴訟的本質，也更有利于鼓勵原告行使訴權。（3）在案件管轄上，對勞動規章訴訟應實行專屬管轄，即原告應向企業所在地人民法院提起勞動規章訴訟。法律如此規定的理由是：其一，符合原告就被告的民事訴訟管轄原則；其二，與我國勞動爭議案件管轄的一般規定保持一致；其三，由企業所在地法院統一受理勞動規章訴訟，還便于及時發現并排除就同一案件重復立案的情形。（4）在審理程序上，我國《勞動爭議調解仲裁法》對勞動爭議案件進行了分類處理，即對勞動者提起的工資等小額勞動糾紛實行一局終裁制，余者則仍應遵循仲裁加訴訟的單軌制。但勞動規章訴訟在性質上屬于公益訴訟的一種類型，故無仲裁程序適用的余地，而應由人民法院依照訴訟程序直接加以審理。（5）在裁判結果上，對企業規章提起的訴訟可分為兩類：一是企業制定規章制度的程序違法，即企業在制定規章制度時未與工會或勞動者代表平等協商，從而使其缺乏應有的民主性要件；二是勞動規章的某一或某些內容違法。對前者，人民法院應在查明事實后，宣布從整體上撤銷該規章制度；而對后者，人民法院則只能判令撤銷其與法律相抵觸的部分。

注釋：

①蔣大興：《企業內部處罰性自治規則及其法律調整機制》，

《法學研究》1998年第3期，第98—109頁。

②張在范：《集體談判的生成與勞動法制的轉型》，《河南社會科學》2007年第6期，第71—73頁。

③顏運秋、閔寧莉：《勞動基準與公益訴訟》，《吉首大學學報》2008年第1期，第70—76頁。

④青格勒圖：《勞動公益訴訟若干問題探討》，《內蒙古大學學報》2005年第2期，第19—24頁。

⑤張在范：《勞動公益保護與勞動公益訴訟研究》，《中州學刊》2007年第3期，第100—102頁。

責任編輯 韓成軍

D9 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1007－905X（2010）04－0134－04

2010-04-20

河南省政府決策研究招標課題（B246）

張在范（1964— ），男，河南孟州人，黑龍江大學法學院博士研究生，河南師范大學法學院副教授，碩士生導師，研究方向為民商法學、勞動法學。