關于綜合改革農村土地使用權流轉的理論探索

楊海欽

（許昌學院 經濟與管理學院，河南 許昌 461000）

關于綜合改革農村土地使用權流轉的理論探索

楊海欽

（許昌學院 經濟與管理學院，河南 許昌 461000）

土地制度是農村經濟發展和社會穩定的關鍵所在。目前在我國廣大農村推行的農村土地使用權流轉由于存在產權制度安排、需求與供給不足以及隨意改變土地農業用途和租地企業經營困難等方面的問題，這一制度的推行受到一定影響。這就需要我們重新在改革土地產權制度、改“承包制”為“永包制”、改革“普惠制”的農業補貼政策和建立土地銀行等方面進行制度的再創新。

農村土地使用權流轉；綜合改革；永包制；土地銀行

2008年10月，隨著《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的發布，農村土地使用權流轉成為黨和國家的一項農業改革政策在我國廣大農村推廣開來。但經過一年的實踐，從理論上看這項符合我國農村實際的土地創新政策并未出現預期的景象。這就需要我們重新對這項政策在實踐中出現的問題作進一步深入研究，以期對農村土地使用權流轉起到積極的推動作用，從而盡快實現農村土地的規模經營，推動我國的農業現代化進程。

一、農村土地使用權流轉存在的問題

（一）農村土地產權制度安排的問題

一是農村土地集體所有權的歸屬安排不當。法律規定，我國農村土地的產權屬于農村集體所有，但“農村集體”目前至少有四種解釋：（1）鄉（鎮）農民集體，（2）村委農民集體，（3）村組農民集體，（4）理論上應成立的農民大會或農民代表大會。另外，在涉及農村土地歸屬權的時候，人們又常常把農村集體與農村集體組織混為一談。現實中的做法是以村民委員會為代表，但村民委員會既不是一級政府，又不是法人，所以農村土地的集體所有權是模糊甚至是虛無的。正是由于農村土地產權主體的模糊性、虛無性以及不確定性，農村土地各項權益被漠視、侵占和蠶食就成了一種必然的現象。

二是農村土地承包經營權的不穩定性。這一方面是指土地承包經營權有期限，另一方面是指農村土地的隨意調動。雖然國家政策嚴令禁止，但在現實中村干部以種種理由

（二）農村土地流轉、發展規模經營的預期目標沒有實現隨意調整承包土地的事情時有發生。仔細分析農村隨意調整承包土地的問題，它也有其存在的客觀必然性：（1）第二輪土地承包過于強調“大穩定、小調整”，全國至少有超過60％的行政村采取順延承包方式，失去了化解人地矛盾的最佳時機。據調查，目前全國至少有10％的農村人口沒有承包土地。（2）城市化進程、新農村建設以及土地整理、農田標準化建設引發農村的土地調整近幾年呈不斷上升趨勢。

三是現行土地征用制度的嚴重缺陷。按照現行的土地政策，征用農村土地的辦法是：村民委員會只能把土地賣（出讓）給國家土地管理部門，再由土地管理部門出讓（賣）給征用部門或企業。在這個環節中，作為被征用土地承包者的農戶，無權參與征用過程的任何環節，而且征地價格也由政府單方確定，村集體、農戶只能被動接受。這樣的制度安排存在嚴重缺陷：一方面，征地價格嚴重扭曲，農民利益受損。另一方面，供地與用地脫節，造成土地資源的嚴重浪費。據國土資源部的統計，在全國省級以上900多家開發區中，國家批準規劃了近3000萬畝土地，已經開發的僅占規劃總面積的13.51％，近2600萬畝土地閑置荒蕪[1]。

國家通過《中共中央關于做好農戶承包土地使用權流轉工作的通知》（中發〔2001〕18號）和《農村土地承包法》（2003年）等政策和法律的制度安排，已經確立了“農村土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉”的新型農村土地制度。另外，農業科技水平的不斷提高、現代農業裝備條件的日臻完善都為農村土地使用權流轉、實現農業規模經營創造了良好的外部條件。中共十七屆三中全會更為明確地強調了政府鼓勵、引導農村土地使用權的合理、有序流轉。但從目前的情況看，我們所希望的農村土地使用權流轉高潮、農地規模經營的景象并沒有出現。相反，隨著國家全面取消“農業稅”和開始對種糧農民實施補貼，已經轉出的土地開始大面積回流。

仔細分析深層次的原因：一是我國農民的戀土情結嚴重，使大量轉移到非農領域并有穩定收入來源的農民也不愿意放棄土地，這是維系“超小規模”家庭經營體制的根本力量，也是土地流轉的重大思想障礙[2]。這是影響土地流轉供給方面的主要原因。二是基礎條件差、收益預期低，這是造成土地規模經營的最大現實障礙。農業基礎條件的脆弱和農業具有面臨市場和自然雙重風險的特性使投資農業較其他領域會承擔更多的困難，從而影響土地需求。三是解決“三農”問題存在漸進性和長期性的特點。世紀之初中央連續五個“一號文件”，使剛剛過去的六年成為我國農業發展最好、農村變化最大、農民得到實惠最多、干群心氣最順的時期之一。但我們必須清醒地認識到農業的基礎條件、農村的生存環境和農民的收入增長仍面臨諸多困難，是黨和政府需要長期關注與解決的重大問題。

（三）隨意改變土地農業用途，使農地流轉的目標發生偏離

目前，由于農業經營的比較效益偏低，農業又面臨市場和自然的雙重風險，因此，農業經營主體通過規模經營實現收益的預期較其他領域有更多的不確定性和需要承擔更多的困難。根據土地流轉實際情況的調查，現實中大多數土地流轉項目，特別是土地股份合作項目都不是為了合作發展農業生產，都偏離了國家政策和制度的目標設計。歸納起來，地方政府積極推動農村土地股份合作的沖動源于兩個方面：一是滿足農業招商引資對土地的需求，方便工商資本集中連片租賃或直接占有土地；二是取得配置土地資源的主動權，通過土地流轉使農戶承包經營權虛置，而把土地集中起來，為改變土地用途或改變土地所有權創造條件。在調查中，有相當一部分企業或種植大戶在流轉的土地上搞基本建設，酒店、洗浴、游玩景觀等設施建設情況突出，有的甚至已經建起了所謂的鄉村別墅。雖然一些地方政府為鼓勵土地流轉，政策上規定了在流轉土地上允許有不超過5％的建設用地限制，但大部分企業超過了這一限制。這是一個必須引起各級政府重視的大問題。國家政策三令五申，流轉土地不能改變土地的農業用途和農業性質，這是政策的禁區。國家18億畝耕地的紅線絕對不能突破，這涉及我們的糧食安全。這一問題解決不好，若干年后，國家的糧食安全將出現大問題。

（四）農業企業和種糧大戶研究市場、提高效益的任務十分繁重，這也成為決定土地流轉是否順利進行的重要因素

農地流轉的目的是規模經營，規模經營的目的是提高農業效益，因此，農業投資主體或種糧大戶在流轉土地上的項目選擇十分重要，必須與農業結構調整和提高農產品的品質、特色相結合。在現實中，有一些項目品種選擇準確、市場看好的企業，經濟效益非常顯著，兌現農地承包人的租金做到了及時足額，同時，也安置了部分租地農民進廠務工，實現了農戶租地與工資的雙收益。但也有一些種糧大戶，因品種單一、市場萎縮、收入大幅下降，不能及時足額兌現土地租金，出現租地資金兌現難的問題，反而激化了出租者和承租者之間的矛盾。因此，農業企業和種糧大戶選擇項目的設計、規劃十分重要，研究市場的任務十分繁重。土地是農民的命根子，任何企業和個人都不能做害農、坑農的事情，這關系到農民土地流轉熱情的持續性、永久性。

二、關于綜合改革農村土地使用權流轉的理論探索

（一）農村土地產權制度改革設想：以法律的形式確定農村土地所有權與使用權的永久分離

土地作為一種不能再生的、稀缺的自然資源，是農民最根本的生存保障，是農民的“命根子”。土地制度問題在我國是一個極其重要的政治經濟問題，這一問題涉及三個方面：一是土地歸誰所有，二是土地由誰使用，三是土地所有者與使用者之間的關系如何處理。一般來說，土地制度主要有兩種選項：一是土地所有者自己經營，即所有權與使用權統一于一個主體；二是所有權與使用權分離，或由使用者支付定額地租，或者所有者與使用者按一定比例分配生產成果。

很多經濟學家認為，根據目前的實際國情，農村土地所有權是一個完全可以淡化或者可以繞開的問題，只要土地使用者擁有明確的土地使用權，經營土地能夠不受所有者的干擾，按照約定能夠保證享有經營成果，并且在有償、自愿原則下有權轉讓土地，土地資源就能做到有效配置，生產力水平就能不斷提高。中國已經進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段，筆者認為，在國家多予少取放活的惠農政策指導下，淡化土地所有權，強調土地使用權，以法律的形式確定農村土地所有權與使用權的永久分離，給億萬農民一個放心的、長久的心理預期，應成為今后一個時期我國土地制度創新的基本取向。

（二）農村土地使用權制度改革設想：改“承包制”為“永包制”

關于農村土地的承包期限經歷了1984年中央提出“一般在15年以上”、1993年《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中規定土地承包期15年到期后繼續延長30年保持不變、2003年《農村土地承包法》規定耕地的承包期為30年（草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年）、2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”等四個發展階段。筆者認為，從發展的趨勢看，中央是要將“承包制”改為“永包制”，賦予農民永久的土地使用權，也就是說給農民“永佃權”。從世界范圍看，這已經為市場經濟國家所普遍采用。在目前，這種做法既不涉及土地的終極所有權，又能夠解決土地的保護、使用和效益等很多問題，在理論上不存在障礙，在具體做法上，也不要花費很大成本。只要把發給農民的“土地承包證書”換成“土地永久使用權證書”，就可以一舉推進土地制度的創新[3]。

（三）改革“普惠制”的惠農政策，加快土地流轉，積極推進土地適度規模經營

但凡一項政策的實施，至少應有兩個層面的意義：從現實看，它解決了什么；從長遠看，它引導了什么。從2006年開始，國家全面取消農業稅，中國結束了延續兩千多年的農業賦稅，并開始對種地農民實施綜合直補。種地農民可根據承包土地數量獲得諸如種子、化肥、農藥直接補貼等多項政策性農資補貼和種糧直接補貼。這項政策開創了中國“工業反哺農業”的一個新時代，對于實現農民增收、提高農民種糧積極性、解決土地撂荒問題作用顯著，并且這一政策隨著國家宏觀經濟政策的持續走好還有進一步擴大的空間。但從另外一個方面看，這項政策也帶來了農民對土地的“眷戀”和“不愿意舍棄”，給種地農民了一種更高的預期，這必然會減少土地流轉過程中的土地供給數量，為農村土地的流轉和規?；洜I帶來障礙。仔細審視一下國家的種糧補貼政策，實際上它類似于目前世界各國應對金融危機而采取的發放“消費券”的性質，只是在有限的層面上解決了農民的增收問題，而對從事農業的微觀實體經濟作用不大。筆者認為，當務之急就是要改革國家對種糧農民“普惠制”的補貼辦法。我國一些地區也意識到了這個問題，并推出種種舉措加以改進。

據新華網消息：從2008年起，江蘇省財政設立農村土地流轉扶持資金2000萬元，專項用于扶持具有一定規模的、合法有序的農村土地流轉，以探索土地流轉的有效機制，積極發展農業適度規模經營。這一政策的實施是在目前國家對種糧農民實施“普惠制”綜合補貼的基礎上的又一項惠農補貼政策，這項政策將對我國農村土地使用權流轉產生積極的推動作用。

只有解決了農業的適度規模經營、解決了農業的多元化投入問題，使社會資金由于國家政策的引導投向農業，在農業領域發揮資金的升值作用，農業發展才能真正成為現實，我國的農業現代化才能真正實現。

鑒于以上分析，在規劃國家的惠農補貼政策時，應考慮將對種糧農民的補貼與農村土地流轉政策相結合，使國家有限的財力發揮更大的帶動作用，拉動盡可能多的社會資金投向農業，早日實現農村土地的“適度規模經營”，早日實現我國農業的現代化。

（四）嘗試開展土地銀行的存貸業務，有效解決農村土地使用權的流轉問題

農村土地使用權流轉需求和供給雙向不足的原因，簡單地講：一是經營土地收益差，需求不足；二是害怕租金及土地的其他非生產性收益沒保證，供給不足。筆者認為，通過開展農村土地使用權的銀行存貸業務，能有效解決以上兩個方面的問題。具體講就是改造現有的農業發展銀行，讓農發行擔當起國家土地銀行的職能。具體存貸程序設計為：

（1）有意向流轉土地的農戶，向農發行提出申請，并經村委備案，經現場評估，在雙方自愿的基礎上，銀行對存入的土地，按質量及存入年限分年度向農戶支付利息。

（2）農發行對存入的土地進行整理，提升土地增值空間，全方位、多形式對外宣傳土地流轉信息，及時尋找種糧能手和農業企業連片承包經營，實現規模效益。

（3）對存入土地的農戶，在他們從事二、三產業需資金支持時，以土地作擔保，農發行給予貸款支持；對承貸土地的種糧能手和農業企業，在他們投資農業基礎設施和進行農業結構調整需要資金支持時，農發行以項目所有權擔保和資金進度控制為條件給予貸款支持。

（4）所有承貸的土地必須從事糧食生產、農業綜合開發和特色產業種植，絕對不準改變土地的農業用途。

這個辦法的要點是農發行作為國家土地流轉的政策性銀行，在辦理土地存貸業務時，緊密結合國家的惠農政策，堅持“高價存入，低價貸出”的存貸原則。這樣做，一方面鼓勵農戶將閑置或不愿耕種的土地存入銀行，解決土地流轉的供給問題；另一方面鼓勵愿意多種地的農戶或農業企業把土地從銀行貸出，解決土地流轉的需求問題。發達國家的經驗證明，土地銀行作為中介機構，對推動土地規模經營有三大好處：一是促進土地流轉從無序走向有序，有利于土地市場的規范管理；二是可以把過于分散的土地加以整合，成片地貸給種田大戶，有利于規模經營；三是由于農發行是國家的銀行，進城農民把耕地存入銀行，既無后顧之憂，又可取得較高的回報，有利于解決土地撂荒問題[4]。但這樣做一個新問題出現了：農發行實行土地存貸倒掛后，形成的資金缺口由誰來填補？筆者的意見，一是改革目前“普惠制”的惠農政策，將國家的惠農補貼與農發行存貸倒掛資金結合，彌補一部分；二是剩余的資金缺口由國家財政從維護國家糧食安全的角度予以支付。二者的結合既體現了“城市支持農村、工業反哺農業”、“少取多予”的國家惠農政策，也實現了農村土地的有序、合理流轉，這對實現農村土地規模經營、發展現代農業意義重大。

[1]陳獻鋒.現行土地征用制度存在的問題探析[J].山東財政學院學報，2007，（1）：62—65.

[2]王景新.我國農村土地流轉制度回顧與展望[J].內部參閱，2009，（24）：17—22.

[3]曾業松.新農論[M].北京：新華出版社，2004.

[4]王東京.中國的難題[M].北京：中國青年出版社，2006.

責任編輯 姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）

F3 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1007－905X（2010）02－0204－03

2010-01-05

河南省社科規劃項目（2009BJJ013）、河南省政府決策研究招標課題（B680）

楊海欽（1967— ），男，河南許昌人，許昌學院經濟與管理學院副教授。