失地農民的職業缺失與就業援助
——基于調研數據與風險預估

謝俊貴

（廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006）

失地農民的職業缺失與就業援助
——基于調研數據與風險預估

謝俊貴

（廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006）

職業缺失是失地農民最為顯著的社會特征之一。失地農民職業缺失存在多重風險，如個人風險、家庭風險和社會風險等，為此，政府與社會必須進一步加強失地農民的就業援助，通過政策支持、崗位開發、技能培訓、創業扶助、社會服務等措施大力促進失地農民的非農就業，有效化解失地農民職業缺失帶來的各種風險。

失地農民；職業缺失；職業轉換；就業援助；風險評估

在我國城市化高速發展的過程中，失地農民的大量出現導致了失地農民問題，其中職業地位缺失又成為失地農民問題的根本癥結。從職業社會學的角度來考察，職業作為確定人的社會地位（包括財富、權力、聲望）的基本因素，在當今職業化社會中具有越來越重要的作用。就業是民生之本。有效實現失地農民的職業轉換或重新就業，使失地農民順利從務農職業向非農就業轉變，無論對失地農民自身，還是對政府部門、土地征用者、開發商等，都是一種客觀現實的需求。本文基于廣州市郊失地農民職業轉換的調查及國內相關資料，擬對我國失地農民職業缺失的現狀、風險及就業援助策略進行初步的探討。

一、失地農民職業缺失的基本狀況

職業缺失這一概念是對失業現象的一種輕淡化表述，從某種角度來說，它指的是人們全部沒有或部分沒有了職業。也可以這樣說，人們所處的失業或半失業狀況，就是屬于職業缺失。職業缺失在現代社會中的主要表現引出了兩層涵義：一是無初次就業經歷，也就是從來沒有獲得過職業，這種情況主要是指一部分達到勞動就業年齡的人尚未找到職業，如大學生畢業后沒有找到工作等；二是失去原有的職業，也就是雖有過就業經歷，但因各種原因而全部或部分失去了以前的職業，如工人下崗等。第二層涵義是失業最正式的涵義。

對于本研究而言，引入職業缺失這一概念，目的在于較好地概括失地農民的失業或半失業狀況。一般人都很清楚，作為長期以來依靠土地謀生的農民，一旦失去土地，他們就沒有了勞動的對象，當然也就等于沒有了職業。相對而言，所謂失地農民，從經濟角度來看是失去了賴以生存或是作為主要生活來源的土地，而從社會角度來看則是失去了賴以生存或者作為主要生活來源的早已適應的穩定職業。職業缺失是當前失地農民最為顯著的社會特征之一，這正是失地農民多被視為我國當今社會中的一個“弱勢群體”的重要原因。

20世紀90年代以來，我國失地農民職業缺失的情況非常嚴重。還是在2004年前，根據中國網公布的數字顯示，我國各地失地農民的失業情況便令人吃驚。1998～2003年期間，杭州市共有征地農轉非人員15.68萬人，其中屬勞動年齡段（男16～60歲，女16～50歲）的11.08萬人。在勞動年齡段人員中，當時無業和處于失業狀態的有5.76萬人，約占52％。截至2003年底，四川全省共有134.12萬征地農轉非人員，處于勞動年齡段的人數達88.08萬人，其中征地后一直未就業者達45.64萬人，占征地農轉非勞動力人數的51.8％［1］。

2004年以后，我國下大力氣開展了失地農民的就業促進工作，但情況仍不樂觀。據報道，2008年7月，光四川蒼溪縣陵江鎮武當、光明、龍潭、文煥4個村15個組就有因征地農轉非的失地無業農民572名［2］。即使在廣東東莞市這樣一個城市化水平極高的“世界工廠”，失地農民的失業率仍然居高不下。據東莞市委宣傳部2006年2月發布的關于東莞農村勞動力就業狀況的調查結果可知，12個典型村總體失業率為11.40％，其中各個年齡段的失業率為：18～25歲為9.8％，26～35歲為10.4％，36～45歲為8.2％，46～55歲為17.8％［3］。

另據北方新報報道，隨著我國城市化推進過程和城市空間拓展步伐的加快，處于城郊的一大批農民失去了耕地，雖然各級政府已經采取積極的措施將這些失地農民納入了政府的社會保障范圍，但他們眼下的生活仍因職業缺失而受到了一定的影響，一大批人迫切希望得到新的就業機會。可是，這些失地農民大多文化水平不高，除了務農沒有別的技能，只能靠從事一些短期性的體力勞動來維持生計，很難實現穩定就業［4］。這種失地即失業的境況，不僅讓他們的生存變得艱難，而且會影響社會的和諧穩定，需要引起我們的高度關注。

為了更好地把握我國失地農民的職業缺失狀態，本課題組于2008年底對廣州市郊的失地農民進行了一項職業轉換與技能培訓的調查。本次調查設計樣本規模為800人，主要調查地域為廣州市番禺區、花都區、蘿崗區、海珠區等。調查采取送達問卷的方式進行，并輔以適當訪談。本次調查共發放問卷800份，由于某些失地農民不愿接受調查，因而有的問卷未能回收，或者有的失地農民雖然愿意接受調查，但事后交回的問卷存在嚴重缺項，經剔除各種殘缺不全的無效問卷后，本次調查真正回收的有效問卷為732份。總體來講，本次調查的結果基本上反映了廣州市郊失地農民非農就業和職業轉換的現實情況。

本次調查表明，目前廣州失地農民職業缺失的狀況與我國其他地方的情況相仿，同樣顯得比較嚴重。在被訪的732位失地農民中，有479人尚未實現正式就業，占被訪人數的65.4％。盡管這一數據可能因部分已就業者上班，未能成為本次調查的具體對象而放大了尚未實現就業者的比例，但是，廣州失地農民失地后的再就業率不很高卻是一個不爭的事實。課題組在海珠GZ街道的另一項獨立調查便顯示，至2007年11月15日，GZ街道參加就業技能培訓的農轉居人員共258人，而他們經過培訓后的成功就業率也只達到60％左右［5］（P182）。

從本次調查的結果分析，目前廣州處于職業缺失狀態的失地農民的人群分布與全國情況大致相同，主要有三類群體，一是大齡失地農民，尤其是“4050”的失地農民。他們受年齡、體力、文化、技能等限制，很難找到合適工作。二是失地前的純粹農民。他們專長于種田，失地后也很難找到工作。三是生活在遠郊的失地農民，他們就業機會少，職業選擇性小，想找工作不易。在所調查的732位失地農民中，真正找到了滿意工作的只有236人，占32.2％；沒找到滿意工作的則為496人，占67.8％，而這部分人多屬上述三類群體。

廣州失地農民的職業缺失狀態還表現為隱性失業比較嚴重。經由訪談調查表明，目前大量的失地農民長期處于一種半就業半失業的狀態。有的地方的失地農民，由于既沒有找到合適職業，也沒有自己去投資創業，經常是村委（或居委）攬到一件事情就叫他們去上班，這件事情干完了，如果沒能攬到第二件事情，他們又無事情可做了，成為一種“打零工”的人群。尤其是不少女性失地農民，她們或者在社區中做一些衛生保潔和花草養護的臨時性工作，或到城區一些單位、家庭做一些鐘點工工作，所從事職業較差，而且極不穩定。

二、失地農民職業缺失的三重風險

德國社會學家烏爾里希·貝克在其著名論著《風險社會》的首章開篇有言，我們正“生活在文明的火山上”［6］（P13）。不可否認，城市化是人類社會的一種文明進步，但城市化也是一座“文明的火山”，它在給城郊農民帶來身份轉換契機和職業轉換契機的同時，也給他們出了一道因失地而造成職業缺失的難題，這不僅會給他們個人和家庭帶來風險，同時也會給整個社會帶來風險。國內國外的研究表明，職業缺失存在很大的風險，這些風險包括個人的風險、家庭的風險和社會的風險。當前失地農民的職業缺失問題也正是存在這三重風險。

1.個人風險

任何社會變遷都可能給參與其中的個人帶來風險，城市化也不例外。城市化不僅引起了城郊農民失地失業，而且可能由此造成更多的個人麻煩。一個耕種多年土地的農民，一個歷來以土謀生的農民，由于土地被征而一夜之間變成沒了土地、沒了勞動對象的失業者，這并非一個普通的職業缺失問題，它不僅可能使失地農民茫然不知所措，而且還可能導出某些顯在的或潛在的風險：

第一，他必須無條件地放棄原有的務農職業，而去謀求新的城市就業。也就是說，他必須被動地轉換自己的職業。由于務農職業的特殊性，很明顯，這種轉換是高難度的。調查表明，失地農民失去土地后，要找到新的職業，尤其是要在城市找到比較體面的合適職業是極不容易的，他需要采取一定的措施進行市民化改造后才能解決問題，這就帶來了他可能長期處于失業狀態的個人風險。

第二，他必須為找到職業付出較高的成本，并要承擔這種投資的風險。一個失地農民想要找到比較理想的職業，通常可能要做兩方面的事情：一是尋求社會關系，請人幫其找到合適的職業；二是參加職業培訓，苦練本領謀到合適的職業。但這兩者都需要投資。因為失地農民的特殊性，這種投資能否收到好的效果，顯然是不清楚的，要是達不到目的，他們必須承擔所帶來的一切投資風險。

第三，他必須承擔無業過程中的心靈痛苦，并需自覺抵御學壞的風險。失地農民從務農職業向非農職業轉換并非一件輕而易舉的事情，它需要一個過程。在這個過程中，無業、痛苦是其典型的特征。據調查，失地農民因為分得了一定的征地補償款，在無所事事的狀態下，他們中有的人開始學壞，逐步染上了賭博甚至吸毒惡習［7］（P263）。這表明，失地農民在無業狀態中，確實存在學壞的風險。

2.家庭風險

失地農民職業缺失的個人風險在很大程度上會轉化為家庭風險，并在家庭層面上繼續放大，加重這種風險，衍生新的風險。婚姻家庭社會學告訴我們，家庭成員的困難和變故可能帶來整個家庭的困難和變故，如因家庭成員的困難和變故而引發夫妻反目、妻離子散者并非稀有。作為失地農民，失去土地繼而失去職業，難免使其家庭雪上加霜，帶來多方面的家庭風險。主要的表現是：

第一，家庭生活陷入極度困境。城郊農民家庭由于土地被征用，來自于土地的收入驟然減少甚至全無，即使獲得了一批較大的補償費，但由于他們失去土地又找不到工作，生活沒有新的來源，因而生活質量便會隨著補償費的日益消耗而逐步降低。據易鋼、姜峰等人對廣州增城失地農民的一項調查表明，約有4成被調查戶土地被征用后收入減少，有的甚至在生活上陷入了窮困的境地［7］（P265）。

第二，社會地位面臨下降可能。城郊失地農民過去基本上具有“富農”的地位，他們在土地上生產的農副產品直銷城市，生產效率高，經濟效益好，容易發家致富。但是，現在他們卻因失去土地而變成了失業一族，沒有了職業，便沒有了職業地位。即使有的人運氣較好，能夠在城市或別的地方獲得一份養家糊口的工作，他們也只能算是城市化背景下的“雇農”，社會地位有所下降。

第三，子女教育難以實現目標。在征地之初，有的失地農民因得到一筆補償款，家里便出了“大食懶”，子弟讀書不認真，整天游手好閑。現在家里的錢花光了，再想讀書卻既沒有好的學習基礎，又沒有好的經濟條件。調查表明，城郊多數失地農民以往都過著雖常態但踏實的日子，子弟讀書勤奮，但失地打破了原有境況，不僅改變了其生存狀態，而且使其陷入子弟教育的麻煩之中。

3.社會風險

廣義的社會風險是相對于自然風險而言的社會風險，前面所說的個人風險、家庭風險都屬于社會風險。狹義的社會風險則是相對于個人風險、群體風險而言的社會風險。此處的社會風險就是狹義的社會風險。風險社會學研究表明，個人風險不僅可以直接轉化為家庭風險，在一定的條件下還會轉化為社會層面的風險。具體來說，失地農民職業缺失的社會風險包括以下三個方面：

一是政府社保負擔加重。失地農民的職業缺失及其帶來的家庭經濟困難，政府不可能視而不見，見而不管。然而，失地農民的社會保障是按下崗失業者的水平來對待的，這就明顯增加了政府本來就很重的社保負擔。就廣州來說，其社保負擔本就是一個很大的數字，這些年產生失地農民57萬人，以后隨著城市化的繼續推進，失地農民會進一步增多，因而社保負擔必將越來越重。

二是社區管理難度加大。失地農民職業缺失及其帶來的生存發展狀況突如其來的變故，使不少的失地農民非常難以接受，他們怨氣叢生，情緒激動，矛頭直指村干部。他們開始怒罵村委領導，指責村干部無能，根本就不服村干部的管理。在村委會管理的其他事務中，由于失地農民對村委干部的不信任，他們對村委布置的有關集體性任務態度消極，甚至在某些事情上采取抵制措施。

三是社會穩定受到影響。失地農民在很大程度上痛恨土地征用者或開發商，對土地征用者進行抗遷，對開發商進行阻工，甚至鬧出許許多多的群體性事件。他們還進行集體上訪，要求政府給他們征地拆遷主持公道，要求政府給開發商施壓以給他們更多的征地補償或安排工作。要是他們的要求沒有得到滿足，他們還可能在公路上設置路障，阻塞交通，以期引起社會更廣泛的注意。

三、失地農民就業援助的五大策略

研究表明，職業缺失是造成諸種失地農民問題的根本癥結，也是引致失地農民個人風險、家庭風險，以至擴散為社會風險的基本誘因。解決失地農民問題的關鍵在于積極促進失地農民的非農就業，有效實現失地農民的職業轉換［8］。基于此，本文擬從職業轉換的角度，以有效實現失地農民的非農就業、全面化解失地農民職業缺失的風險為目標，提出針對失地農民就業的五大援助策略。

1.制定失地農民就業的扶助政策

失地農民的就業是一種職業轉換性就業。失地農民從務農職業向非農就業的職業轉換是一種跨度較大且帶有一定外生性、強制性的職業轉換，失地農民的就業存在許多的困難和問題，它需要政府的政策支持方能得到有效解決。各城市政府應按照《中華人民共和國就業促進法》關于“縣級以上人民政府應當把擴大就業作為重要職責，統籌協調產業政策和就業政策”的精神，切實統籌協調產業政策與就業政策之間的關系，認真制定合理的失地農民就業扶助政策。

具體來講，政府在謀劃產業發展、城市發展的過程中，必須以“就業是民生之本”為指導，進一步創新土地征用政策，尤其要將失地農民的非農就業和職業轉換作為一個重要政策問題加以明確，嚴格規定土地征用者對失地農民職業轉換的責任要求，以及對失地農民尚未實現就業之前的失業保障責任要求，并對原土地所有權單位、鄉村經濟組織以及轉入城市的政府、社區具體提出失地農民職業轉換的其他責任要求，以保證失地農民就業的順利進行，有效落實。

2.開發失地農民適應的就業崗位

擁有好的政策、法律的導向和規制固然重要，但若沒有適合于失地農民的就業崗位讓失地農民得以上崗，政策也只是空洞無物、不起作用的東西。其實，要求土地征用者承擔失地農民職業轉換的責任雖然是合理的，但真正要他們吸收那么多的失地農民就業卻不現實，基本原因是拿不出那么多崗位吸收失地農民就業。為此，《中華人民共和國就業促進法》明確指出：“國家鼓勵各類企業在法律、法規規定的范圍內，通過興辦產業或者拓展經營，增加就業崗位”。

根據目前失地農民就業的現狀，各城市政府很有必要組成一個有政府勞動部門與其他部門、土地征用者、社區企業、民間社會組織參加的崗位開發委員會，多方面研究和開發崗位，并拿出崗位開發的相應措施和策略。崗位開發的成本可以要求土地征用者適當地承擔。崗位開發的思路則可從以下方面展開：一是土地征用者安置思路；二是街鎮企業吸納思路；三是社區服務消化思路；四是農林水利用工思路；五是基本建設用工思路；六是對外勞務輸出思路等。

3.加強失地農民就業的技能培訓

失地農民盡管在務農職業方面是十足的熟練工，但進入城市的非農領域就業，他們則變成了明顯的非熟練工。［9］（P289）對廣州市郊失地農民的調查顯示，有60.8％的失地農民認為造成他們非農就業困難的主因是“僅有務農本領，缺乏專業技能”。誠然，失地農民原有技能單一，約3/4的人僅有種田本領，這種技能缺陷成為其非農就業的致命弱點，是他們進行職業轉換的瓶頸所在。因此，要有效促進失地農民的非農就業，其突破口在于加強失地農民的職業技能培訓。

當前，失地農民職業技能培訓存在某些問題，諸如培訓資源緊缺、培訓制度僵化、培訓主體單一、培訓內容狹窄、培訓形式呆板等，很難滿足失地農民的不同需要和企業用工的不同需求。為此，政府必須建立一套能夠有效動員國有教育資源、社區培訓力量、民間培訓機構和勞動用工企業積極參與、協同推進、有序發展的失地農民職業技能培訓制度，確保失地農民職業技能培訓順利開展，以增強失地農民的就業競爭和職業適應能力，有效促進失地農民順利就業。

4.建立失地農民創業的扶助機制

近些年來，我國城市總體就業形勢不佳，加上農民工進城，勞動力供求矛盾突出，主要表現為，城市勞動力市場供給相對過剩，需求相對疲軟甚至萎縮，城市可能吸納的勞動力相當有限。在這種情況下出現的失地農民群體要想在城市找到合適的非農就業崗位，事實上是難以做到的。即使是通過職業技能培訓，拿到了培訓證和技能證，不少失地農民依然難以找到合適的職業，更不用說有效實現其職業轉換。實事求是地說，失地農民職業轉換確實存在不小的壓力。

面對如此形勢，要有效促進失地農民的非農就業和職業轉換，單純依靠通常的就業方式是不夠的，必須建立調動失地農民自主創業積極性的機制，動員和鼓勵失地農民自主創業，方能較好地解決失地農民就業難的問題。就政府方面而言，當前要做的幾件關鍵事情是：第一，出臺相應政策，大力鼓勵與切實支持失地農民自主創業；第二，形成嚴格規定，要求土地征用者或開發商幫助失地農民自主創業；第三，提供創業貸款，幫助解決失地農民自主創業的融資問題。

5.開展失地農民就業的相應服務

失地農民的職業轉換是當今職業跨度最大的職業轉換之一。職業跨度如此之大的職業轉換不僅使一般的失地農民倍感艱難，即使他們中的佼佼者也難以為之。它不僅造成失地農民職業獲得過程中的茫然無措，而且帶給失地農民職業適應中的諸多苦楚。有的失地農民在多次的求職中屢試不獲，已經喪失了求職的信心；有的失地農民在獲得職業后難以適應，正面臨再次失業的危險。為此，加強失地農民非農就業和職業轉換的相應服務，已經成為一種迫切需要。

為失地農民非農就業和職業轉換提供相應服務是城市政府的責任。要做好這項工作，城市政府一方面必須安排相關的政府部門及其所屬的機構，如勞動與社會保障部門、政府開辦的人力資源市場等做好失地農民的就業服務工作，另一方面，也要切實動員基層社區組織和民間社會組織積極參與失地農民的就業服務。要通過各種形式的就業信息服務、適業培訓服務、創業咨詢服務，力使失地農民在非農就業和職業轉換的過程中順利找到職業，實現城市非農就業。

總之，在我國城市化發展過程中出現的失地農民群體，是特殊社會狀況下造成的一種特殊社會群體。職業缺失嚴重、生存陷入窘境是這一社會群體的明顯社會特征。解決這一特殊社會群體的生存和發展問題雖然有多種途徑和方法，但最為關鍵的是解決他們的非農就業和職業轉換問題。為此，政府部門、基層社區、土地征用者、開發商、民間社會組織等，很有必要按照“黨委領導，政府負責，公眾參與，社會協同”的要求，為失地農民的非農就業和職業轉換提供務實、高效、創新的就業援助，以化解失地農民因職業缺失帶來的社會風險。

［1］ 游 鈞.2005年中國就業報告（3）：農民的就業［BE/OL］.http：//unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNP AN023161.pdf，2005-10-21.

［2］ 董 為，賈英英.蒼溪為失地農民發放失業保險［EB/OL］.http：//active.zgjrw.com/News/2008723/Insurance/27753 5344500.html，2008-07-23.

［3］ 漆志平，李洪君.關于城市化進程中失地農民失業問題的分析［J］.當代經濟，2007，（2）：22-23.

［4］ 喬少華.讓失地農民不失業［EB/OL］.http：//www.pubchn.com/articles/84672.htm，2009-06-05.

［5］ 陳婉琳，謝俊貴.論失地農民城市就業的技能障礙與培訓策略［A］.廣州大學2008屆優秀畢業論文（設計）選集［C］.北京：兵器工業出版社，2008.

［6］［德］烏爾里希·貝克.風險社會［M］.南京：譯林出版社，2003.

［7］ 馬曉茗，吳順輝.關注廣東省失地農民［A］.易 鋼，姜峰.變革中的農村社會問題研究［C］.廣州：華南理工大學出版社，2007.

［8］ 謝俊貴，曾笑麗.失地農民的職業轉換及其促進策略［J］.廣州大學學報（社會科學版），2007，（8）：33-38.

［9］ 石秀和.中國農村社會保障問題研究［M］.北京：人民出版社，2006.

Occupational Lacks and Employment Assistance of Land-expropriated Farmers——Base on Survey Data and Risk Assessment

XIE Jun-gui
（College of Public Administration，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006，China）

Occupational lacks one of the most notable social characteristics of the land-expropriated farmers currently.Occupational lacks of land-expropriated farmers exist treble risk，including personal risk，family risk and social risk.For that reason，the government and society must reinforce the employment assistance of land-expropriated farmers further by policy support，post development，skill training，entrepreneurship support，social service and so on，to promote

energetically the non-farm employment of land-expropriated farmers，and defuse effectively various risk caused by the

occupation lacks of land-expropriated farmers.

land-expropriated farmers；occupational lacks；occupational change；employment assistance；risk estimating

F222

A

1000-2529（2010）04-0075-04

（責任編校：文 泉）

2010-01-05

廣東省哲學社會科學基金項目“失地農民職業轉換及社會扶助研究”［06H02］；廣州市教育科學規劃項目“廣州失地農民技能培訓體制研究［07B284］

謝俊貴（1958-），男，湖南醴陵人，廣州大學公共管理學院社會學系教授，湖南師范大學公共管理學院博士生導師。