圖書館營運規則制定技術之探討*

袁慶東，張婷婷

（徐州師范大學圖書館，江蘇 徐州 221116）

1 營運規則制定存在的技術問題

如果說 “立法技術是衡量一個國家法治文明水平的重要標志與杠桿”，那么規則制定技術無疑將直接影響到圖書館服務的質量。盡管規則制定技術對于圖書館服務質量的高低具有如此重要的作用，但是在我國傳統的營運規則制定的實踐中，技術卻沒有得到很好的體現。總體來說，在規則制定技術的運用方面顯得較為粗糙。主要體現為：第一，就宏觀層面技術而言，由于長期受“宜粗不宜細”、“寧疏勿密”思維定式的影響,導致現有的營運規則有許多不明確、不具體的地方,很多規定過于籠統、抽象,或是模棱兩可、彈性過大,難以準確適用。如南京某高校的圖書借閱規則僅以一表格規定，其粗略性、概括性可想而知。第二，就微觀技術層面而言，原有圖書館營運規則在制定技術方面存在的問題比較多。在形式結構上，由于無統一規范標準，分歧較大，有一、二、三、四……為序列者，有 1、2、3、4……為序列者，有兼以A、B、C、D……為序列者，但很難見以章、節、條、款、項、目為規定標準者。在規則制定語言的運用上，存在許多不合規范的問題。主要有：詞語搭配不當、邏輯不通、標點符號錯誤、語言模糊不清，或者拖沓累贅及語體風格不當等。

上述規則制定技術中存在的諸多問題嚴重地影響了圖書館營運規則的質量。這些質量較低的規則對圖書館的營運起了消極作用，使得規則的實施難以取得實效。而欲提高規則制定質量，必須遵守相關的技術規范。以下本文僅從規則的基本結構及語言運用這兩個規則制定技術中相對穩定的方面進行探討。

2 制定營運規則之技術探討

規則的起草，即草擬規則的草案，是制定規則過程中最具實質性的工作之一，目的在于完成規則的構造。一般而言，現代成文規則的結構應當包括三個方面的要件：一是規則的名稱；二是規則的內容；三是表現規則內容的符號，主要包括形式結構和語言文字。這些要件在構成規則的過程中發揮著各自的作用。

2.1 規則的結構規范

規則的結構體現在形式結構和內容結構兩個方面。相對于內容結構而言，形式結構更易于規范化操作。

2.1.1 規則的形式結構

（1）規則的名稱。規則的名稱作為規則內部結構的第一層次，是對規則內容的高度概括，是每個規則所必備的最基本的要件。它的科學化、完善化，對制定規則、執行規則的科學化具有重要意義。具體而言，一個好的規則名稱不僅可以使規則制定者易于明確正在制定的規則的效力范圍、內容和性質，對于規則的執行者和讀者而言亦然。在確定規則名稱時當注意這樣幾個問題。第一，規則名稱應當根據其內容的主導性規范命名。一般以“某某規程”命名；規定應當遵守或遵照執行的事項者，當以“某某規則”命名；規定某一規則的施行或就某一規則作補充解釋者，當以“某某細則”謂之；規定處理某一事項的方法、時限或要領者，當以“某某辦法”命名；規定處理事務的一般原則者，當以“某某綱要”命名；規定設立某一事項的規格、條件，當以“某某標準”謂之；規定處理某一事務的準據、范式或程序，當以“某某準則”命名。第二，規則的名稱不宜過長或過短。過長則顯得太過繁瑣而失之精煉，且不便記憶和把握其含義；過短則可能無法讓人從名稱中把握規則的內容及適用范圍。規則的名稱應當包括兩個方面的內容，即規則的主要內容和規則的適用范圍。因之，在確定規則名稱時只要從這兩個方面考慮，盡量做到簡潔明了即可。第三，在名稱中盡量不要出現標點符號，不使用“若干”、“某些”、“幾個”等不明確的詞匯，盡量做到規范性文件所要求的準確、規范。另外，基于規則的相對穩定性要求，名稱中最好不要使用 “試行”、“暫行”這樣的詞匯，以免讓人感到規則制定不成熟。第四，規則標題的題注應當載明制定機關及通過時間，以明確其制定主體。

（2）規則的結構單位規范。根據我國立法第五十四條之規定，“法律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目。”規則的制定和形式結構在性質上類似于法之制定和形式結構，故得援用之。所謂規則的結構單位即指正文中章、節、條、款、項、目的設置與排列。要把規則結構中的內容組成具有內在聯系、層次分明的有機整體，必須注意正確運用這些要件或符號，否則，規則就會像一盤散沙或是像一般的文章、宣言之類，不便于執行和遵守時援用。

編一般設置于重大的、篇幅長、層次多、內容復雜的法典和法律中，如刑法、刑訴法、民訴法、民法通則等，是我國目前立法實踐中使用的最高層次的單位。根據我國《行政法規制定程序條例》第五條第二款的規定,行政法規最高層次的單位是章,因此,圖書館營運規則中不能用編。

章是次于編的結構單位,使用頻率僅次于條和款。在一部規則中,各章之間應有內在的聯系,每章都應有能概括本章內容的名稱,各章間應以序數形式排列。每章的篇幅根據內容確定,可以大體一致,也可以有所差別。但一般而言，第一章應集中說明規則制定之目的、任務、根據、基本原則、適用范圍等；最后一章規定規則的施行時間、授權某機構制定實施細則等內容，對有關專門概念、術語作出解說；其他各章規定具體的行為模式和后果。

節是低于章并隸屬于章的結構單位。節只能在設有章的規則的結構中出現,但并非所有章中都必須設節。在章的內部劃分節,目的是使章的內容乃至整個規則的內容更加清晰,便于理解。每節均應當是一個內容具有相對獨立性的條文和規范的結合體，并有一個切合反映自身內容的標題。同一章的各節之間也應當存有內在的聯系,并按一定的邏輯按序數形式排列。而按照《規章制定程序條例》第七條第三款的規定,規章除內容復雜的外,一般不分章、節。因此，圖書館營運規則一般可不設章、節。

條是規則的結構中次于章或節的結構單位，也是構成規則的最重要、最常用的單位。“觀察古今立法實踐，一個法，上沒有卷、編、章、節的設置，下沒有款、項、目的存在，這樣的情形不難發現，但一個法沒有條的設置卻殊為鮮見。”條對于規則同樣如此，一個規則可以不設編、章、節,也可以不設款、項、目,但卻不能不設條,即所謂斷章斷節不斷條。每個條文的內容，在規則的整體中均應當具有相對的獨立性和完整性。條在規則的結構中通常應以“第×條”的形式出現。

款是條文之下、隸屬于條文的一種規則的結構單位，其重要性和使用頻率僅次于條。當一個條文的內容有兩層以上的意思需要表示時，便需要在條下設置款。款的表現形式多樣，有以“第×款”的形式出現，有以（1）、（2）……或（一）、（二）……等序數號的形式出現，有如我國立法法第五十四條第二款規定不編序號以自然段的形式出現的。筆者認為第二種形式為好。圖書館規則的制定宜遵照我國立法法的相關規定。款的內容多少、長短及順序安排與條的規范要求基本相同。

項是規則的結構中包含于款之中、隸屬于款的一個結構單位。目則是包含于項之中、隸屬于項的一種結構單位。在款的內容有兩個以上層次時可在其下設項，項的內容有兩個以上層次時可設目。依據我國立法第五十四條第二款的規定，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。項和目的內容結構、長短及順序安排亦與條的規范要求基本相同。

2.1.2 規則的內容結構

一個規則，就其內容的結構和安排來說，通常包括總則、分則和附則三個部分。

（1）總則。總則的內容是貫穿整個規則的靈魂和精神，具有統領性作用，因此，其一般以明示的方式置于整個規則結構的開端。它的內容應主要地包括制定規則的目的、依據、有關規則的基本制度和原則以及規則的效力和適用范圍等。由于總則規定的是一個規則的基本原則和制度,因此,其條文應有高度的抽象性,文字要精練，既不能過簡，也不能過繁，更不能把它當作一個“雜物袋”，而只能把整個規則的綱領和事關規則全局的內容，在總則中集中加以體現。

（2）分則。分則是使總則內容得以具體化的那部分內容，主要規定具體的行為規范，即對不同主體、客體、行為、結果分別作出規定。因此，分則不僅是整個規則中內容最多的部分，也是最重要的部分，最需要運用好規則制定技術。具體而言:第一，行為規范應當具有普遍性。即規則的適用對象和適用范圍都應當具有普遍性。對于規則的制定者而言，明確規范的普遍性，就可以避免在規則中出現不具有普遍性而只針對個別人、個別事項的規定。盧梭言：“法律可以規定有各種特權，但是它卻絕不能指名把特權賦予某一人；法律可以把公民劃分為若干等級，甚至于規定取得各該等級的權利的種種資格，但是它卻不能指名把某某人列入某個等級之中；它可以確立一種王朝政府和一種世襲的繼承制，但是它卻不能選定一個國王，也不能指定一家王室；總之，一切有關個別對象的職能都絲毫不屬于立法權力。”意即如此。我國晚明大儒呂坤亦有言：國家懲一事之失，立不變之法；防一吏治奸，造非常之律，法之不良，無逾此者。法之如此，規則亦不例外。因此，圖書館營運規則大可把讀者劃分為若干等級，卻不可指名把某個讀者或某一類群讀者列入某個等級之中。第二，行為規范應當具有明確性、肯定性。規范的另一個顯著特征在于它的明確性、肯定性。也就是說，在起草圖書館營運規則時應當注意避免出現不明確、不肯定或含糊不清、伸縮性較大的規定。第三，行為規范的邏輯結構應當具有完整性。行為規范由假定(適用的條件)、處理(行為模式)、后果三個要素構成。假定部分規定的是行為規范適用的條件,如果該條件不明確,行為規范就不可能正確適用。所以,在規則制定技術上對假定部分最主要的要求就是明確。另外,全面也是對假定部分的要求,我們在假定部分的設計過程中,應當將營運規則所調整的圖書館關系中可能出現的事實盡可能考慮周全,這樣才能更全面、有效地引導、規范館方和讀者的行為。行為模式是營運規則中規定行為準則的重要內容,是規則的主要組成部分,它規定人們在一定的條件具備的前提下,允許做什么、應當做什么、禁止做什么。后果是對人們行為的評價,包括對人們遵守規則行為的肯定和違反規則行為的制裁。一個行為規范除須具備以上三要素外，在一個規則整體中，與其他規范亦應協調一致。

（3）附則。附則是在一個規則的整體中作為總則和分則輔助性內容而存在的一個組成部分。其內容主要地包括：關于名詞、術語的定義；關于規則解釋權的授權規定；關于規則的施行時間的規定等。在制定附則時，要注意體系和內容的完整性，形式和表述的科學性。具體而言，首先，在給予名詞、術語定義時，要堅持必要性原則，即只有存在對規則中的名詞、術語不予以定義，就可能引起歧義或不同的理解因而不便于執行、適用和遵守的情況，才需要給這些名詞、術語予以定義，并力求準確、簡明，而不故弄玄虛。同時，為便于查閱，同一個規則中的定義要集中于同一條文或相連的幾個條文中，并置于附則的開頭部分。其次，關于規則解釋權的授權規定，必須注意授予解釋權之主體的適當性。再者，關于規則的施行時間，應以專條寫明規則施行的具體的年月日，置于整個規則的最后一條的位置。

2.2 規則的語言規范

梁啟超先生說：“法律之文辭有三要件:一曰明,二曰確,三曰彈力性。明確就法文之用語言之，彈力性就法文所含意義言之。”惟規則之性質恰如法律，故其語言亦當滿足明確的要求。

2.2.1 規則的語言應當準確規范。首先，規則所涉及的概念用語要準確無誤，同一概念要用同一用語,避免同義詞的使用，不同的詞語之間不允許存有相關替代現象。其次，由于規則是要用準確的語言,告訴人們在什么情況下,可以做什么、應當做什么，違反這些規定會承擔怎樣的后果，而同樣的句子由于標點的不同均有可能會得出完全不同的理解，故規則表達的詞語句式、標點符號必須準確規范。再者，規則用語應當中性莊重，即使用一種精確的、道德上中性的詞匯,不宜使用帶有感情色彩的詞匯,不宜對規則中的用語加上各種無用的外表裝飾,也不應使用文學上的夸張語言和比喻手法,應摒棄帶有政治色彩和道德色彩的褒義詞和貶義詞。

2.2.2 規則的語言應當簡潔易懂。規則是要起到為人們的行為提供標準和指明方向的作用，因此要易于為人們理解和掌握，其語言文字就要簡潔易懂。這就要求規則制定者，一方面在制定規則時要摒棄晦澀難懂、詰屈聱牙、故作深奧的語言和文風，避免使用口語、俗語或方言土語,更不應使用隱語、詼諧語和雙關語，應重直接陳述，棄蜿蜒曲折。另一方面，規則制定者應用簡潔扼要的語言文字起草規則，避免冗長繁瑣和無端的重復。

2.2.3 規則的語言應當嚴謹周密。嚴謹周密是指規則使用的語言文字應當嚴密周詳而無疏漏，邏輯合理而無懈可擊。在一般情況下，規則制定者應當按照生活中通常所理解的含義來準確地使用語言文字。在規則中的詞匯、概念的含義與實際生活中同樣之詞匯、概念的含義不同的情況下，應嚴格界說，避免產生歧義和糾葛。其次，規則使用的語言文字要做到嚴謹，還要做到同樣的詞匯、概念應表達同樣的含義，不同的詞匯、概念應表達不同的含義，以免造成觀念和意思的混淆。再者，在規則制定中常常會遇到一些有例外的情況,一般情況下是這樣,但特殊情況下是那樣,所以必要的限制不能忽略。即在必要的時候,對規則的適用作一定的限制，把例外情況排除,或者是區分各種情況分別予以規定。

［1］ 周旺生.立法學教程［M］.北京：北京大學出版社，2006.

［2］ （法）盧梭.何兆武譯.社會契約論［M］.北京：商務印書館，1980.

［3］ （法）孟德斯鳩，嚴復譯.法意（上）［M］.北京：商務印書館，1981.

［4］ 范忠信選編.梁啟超法學文集［M］.北京：中國政法大學出版社，2004.