二戰前后美國聯邦調查局職能的調整

陳建平

(福建教育學院 文科研修部， 福建 福州 350001)

二戰前后美國聯邦調查局職能的調整

陳建平

(福建教育學院 文科研修部， 福建 福州 350001)

二戰期間，聯邦調查局的權限明顯擴大，活動范圍拓展到整個西半球。二戰結束后，局長埃德加·胡佛計劃把聯邦調查局改組為美國負責全球情報事務的機構，但杜魯門總統擔心聯邦調查局會成為“蓋世太保”式的機構,加之出于與拉美國家關系的外交考慮，拒絕了胡佛的建議。

二戰；聯邦調查局；杜魯門；調整

聯邦調查局作為負責美國國內安全的機構，成立于1908年，至今已有上百年的歷史。成立之初，聯邦調查局僅有34名雇員，國會授予它的權限是對美國國內的犯罪行為進行偵察和起訴。在第二次世界大戰期間，羅斯福總統為了彌補美國情報工作的不足，授權聯邦調查局負責西半球的情報工作，聯邦調查局的權限得到極大的擴大，人員也從1940年的2 400人膨脹到1944年的13 000多人[1]。聯邦調查局局長埃德加·胡佛因此躊躇滿志，計劃把聯邦調查局改組為美國負責全球情報事務的機構。但羅斯福逝世后，繼任總統杜魯門拒絕了胡佛的建議，把聯邦調查局的權限局限在國內，胡佛的希望破滅。本文擬就此問題作一初步探討。

一

由于長期奉行孤立主義的外交政策，美國政府上下對涉外情報工作一直不夠重視。只有在戰時或明顯感到戰爭威脅時才會采取一些應急措施來搜集所需情報。第一次世界大戰后，美國在世界上的影響雖然日漸擴大，但一些大戰時設立的情報機構還是相繼被撤銷，就連第一次世界大戰期間曾立下赫赫戰功的密碼破譯機構——“黑室”，也于1929年被解散。

第二次世界大戰爆發后，美國政府各部門才紛紛把目光投向對外情報工作，但一直沒有一個統一的協調機構。到美國參戰前，插手對外情報工作的部門多達8個——陸軍情報局、海軍情報局、聯邦調查局、國務院、海關總署、安全勤務局、移民局和聯邦電訊局[2]232。但是，各個情報機構規模都不大，進行情報收集的手段和方式也比較簡單。如成立于1882年的美國最早的對外情報機構——海軍情報局，在1934年僅有24名軍官和18名事務員。而另一主要的對外情報機構——陸軍情報局，在1936年也僅有66名人手[3]13-15。而且各情報部門之間為了競爭還常常相互封鎖消息，這就使美國情報工作遠落后于形勢變化的需要，無法滿足美國日益增長的情報需求。隨著戰火在亞歐大陸的肆意蔓延，德國、日本等法西斯國家加強了在美國的間諜活動。僅1938年一年，美國聯邦調查局就調查了634件間諜案，而此前年平均才35件。

面對日益嚴峻的國際形勢，為了加強情報工作，1939年6月26日，羅斯福簽署總統令，“要求所有關于間諜、反間諜和破壞活動的調查事務都由司法部聯邦調查局、陸軍部陸軍情報局和海軍部海軍情報局負責與處理，由聯邦調查局局長、陸軍情報局局長和海軍情報局局長組成一個委員會協調相互之間的活動”[4]。

1939年9月1日，德國法西斯對波蘭發動了閃電戰，第二次世界大戰全面爆發。5天之后，即1939年9月6日，羅斯福對聯邦調查局的職能進行調整，授權聯邦調查局全權負責“有關間諜、破壞及違反中立法事件的調查……以消除混亂和無人負責狀態。要求所有警察、地方執法官及其他執法機構的官員，立即將所得到的有關間諜、破壞及違反中立法的材料就近交給聯邦調查局的代表”[5]。

1940年5月，德國席卷西歐，局勢進一步惡化。為了及時、充分地掌握歐洲、亞太等地區的政治、軍事、經濟、文化等方面情況，并對德國、日本為首的法西斯國家的動向進行科學的分析判斷，羅斯福再次對美國的對外情報工作進行調整。1940年6月24日，羅斯福通過電話指示：“由聯邦調查局承擔西半球的對外情報工作，陸軍情報局和海軍情報局則在必要時對世界其他地區開展情報工作……并且，國務院在特定的情況下，也可以要求聯邦調查局在西半球外從事一些特別任務；除此以外，西半球以外的情報工作還應由陸軍和海軍承擔。”[4]

根據羅斯福這一指示，胡佛在1940年7月1日前成立了負責南美情報事務的特別情報處，任命副局長珀西·福克斯沃斯為第一任處長。自此，聯邦調查局踏出國門，開始了在拉丁美洲地區的秘密行動。

當然，上述安排是羅斯福以電話指示做出的，嚴格說來并不具備法律依據。加上軍方原先在這一地區也有自己的情報系統，為了安撫軍方，羅斯福在電話指示中也以典型的政客口吻模棱兩可地提到“可以理解，聯邦調查局新承擔的工作不應該取代任何(其他機構)現在正在進行的情報工作”[4]。

1941年12月美國參戰后，胡佛擔心戰爭的突然爆發會引發情報工作的再次調配，聯邦調查局和新建的特別情報處會受到沖擊。為此，胡佛希望羅斯福明確1940年6月24日電話指示。應胡佛的要求，1942年1月16日，羅斯福簽署了一份總統命令，正式承認聯邦調查局特別情報處并重申其對西半球情報工作負責的權限[4]。

1942年6月，羅斯福成立以威廉·多諾萬為局長的戰略情報局，負責為參謀長聯席會議收集和分析戰略情報，根據參謀長聯席會議的要求策劃與執行特別行動。戰略情報局同聯邦調查局在職能、權限和活動范圍等問題上產生了尖銳矛盾。針對雙方的這一矛盾，羅斯福再次重申西半球的情報工作只能由聯邦調查局負責(陸軍和海軍軍官以駐外武官身份從事情報收集活動不受此限制)，戰略情報局因此被停止了在南美從事情報活動的權限。[6]

1942年10月14日，軍方情報機構和聯邦調查局也簽署了一份詳細的協議，劃分了各自在西半球的情報職責，同時強調了協作的必要性。這份協議詳細說明了原有的陸軍情報局、海軍情報局和聯邦調查局的總體分工，即陸軍情報局和海軍情報局分別負責各自系統的情報搜集和調查，聯邦調查局則負責除此之外的美洲地區所有對外情報和反間諜活動[4]。自此，聯邦調查局名正言順地取得了在拉丁美洲地區的行動特權。

聯邦調查局在拉丁美洲的活動大獲成功。自1940年7月1日到1945年12月31日，特別情報處鑒別出了832名軸心國間諜，抓獲了其中的336人，并最終對其中105人判處了合計達1 340年的監禁；特別情報處還鑒別出222名在西半球“走私戰略物資”的走私分子，逮捕了其中的75名。此外，特別情報處還應美國聯邦政府其他部門的請求進行了641次調查，查獲并關閉了軸心國間諜的24個秘密電臺。[7]

二

大戰接近尾聲時，在戰后成立一個中央情報機構的呼聲日益高漲。戰略情報局和聯邦調查局都希望由自己來主導未來的這個中央情報機構。作為聯邦調查局長，胡佛建議戰后不必大費周章成立新的情報機構，只要將聯邦調查局的活動權限從拉丁美洲擴大至全球即可。

隨著戰爭的結束，情報機構改組被提上議事日程。胡佛也不失時機為自己的方案造勢，多次致信司法部長湯姆·克拉克，陳述自己的主張。1945年8月29日，日本正式宣布投降不過兩周，胡佛就向克拉克提交了一份備忘錄，建議戰后由聯邦調查局依據戰時在拉丁美洲從事情報活動的經驗，負責建立一個“世界范圍的情報體制”。

胡佛在備忘錄中稱，“根據我們在大戰期間，甚至是戰前的經驗，我堅信美國未來的安全要求有一個面向全世界的、且能高效率地開展活動的情報機構”。而建立一個面向全世界的情報機構，最合理的方案就是將聯邦調查局已經在西半球成功運作的這套體制擴大到世界范圍。理由如下：1、聯邦調查局已經有了在西半球運作的成功經驗。“它的成績超出我們當初的預期，而且也沒有給我國同西半球國家的外交帶來任何摩擦。也從沒有發生過讓我國政府難堪的、被媒體曝光的事件。”2、不用再經過立法程序，有利于保密工作。授權聯邦調查局開展面向全世界的情報活動，就“不需要尋求通過法律或其他可被認可的方式為開展這些情報活動撥款”。相反，如果是采用戰略情報局提出的“多諾萬計劃”或是別的計劃，就必須經過國會批準，取得國會撥款。“撥款會被認定為國際性間諜機構提供活動經費。其結果必然是使(建立一個面向全世界的情報機構)這一措施曝光，而這又會極大地影響這一措施的效力。”[8]

在胡佛的一再要求下，克拉克也向杜魯門提交了一份備忘錄，提出了把聯邦調查局改造成一個世界性情報機構的具體方案。

備忘錄首先強調在世界范圍內開展秘密情報活動是當務之急，沒有時間訓練和組織一個新機構。而大戰期間聯邦調查局在西半球的情報體制非常成功，足以證明可以以之為基礎，把它擴展到世界范圍。其次，提出了具體的建設方案：1、在世界上每個國家設一個情報聯席機構，由陸軍情報局、海軍情報局和聯邦調查局各派一名成員組成，成員必須是各部門的專家，能夠密切協作而又不做重復勞動，確保情報的覆蓋面。所得情報信息通過國務院渠道上報；2、由國務卿、陸軍部長、海軍部長和司法部長組成委員會負責制定基本政策；3、總統組建一個行動委員會，由助理國務卿、陸軍情報局局長、海軍情報局局長和聯邦調查局局長組成；4、在國務院內設立一個情報評估和分析部門，由陸軍情報局、海軍情報局和聯邦調查局為之提供情報資料；情報經過適當的復核、分析后，在處理國際事務中充分利用。[9]

但是，羅斯福病逝后繼任總統職位的杜魯門對胡佛的建議根本不予考慮。大戰一結束，杜魯門就取消了聯邦調查局在國外從事情報活動的授權，將聯邦調查局權限局限在美國國內。

杜魯門拒絕胡佛的建議，究其原因，大約有以下兩個方面。

首先，擔心聯邦調查局會成為“蓋世太保”式的機構。

胡佛為了操控政府要員和國會議員，利用職務之便大量搜集有關他們私生活的情報①。杜魯門對此非常不齒，認為這些做法嚴重侵犯了公民的基本權利。出任總統僅一個月，杜魯門就在日記中寫道：“我們不需要蓋世太保或秘密警察，聯邦調查局正在朝這個方向發展。他們熱衷于搞性丑聞和赤裸裸的訛詐……必須予以制止……”[10]367胡佛也意識到杜魯門沒有羅斯福那樣器重自己。為此，胡佛在聯邦調查局里物色了一位杜魯門的密蘇里州同鄉到白宮向杜魯門表忠心，結果卻碰了個釘子。杜魯門讓來人轉告胡佛：“美國總統想要聯邦調查局服務的時候，他的要求都將通過司法部長提出。”[10]367

其次，出于外交上的考慮。聯邦調查局在拉丁美洲的情報活動是公開的秘密，在戰爭期間這樣做有一定的合理性，但在和平時期就另當別論了。

早在1945年5月4日，杜魯門就對聯邦調查局在拉丁美洲進行秘密活動表示擔憂。他說：“如果我們繼續以目前的這種立場對待拉美國家，那么，當拉美國家如法炮制，也派情報人員到美國來從事間諜活動的時候，我們將無言以對。”[11]

1945年7月，鑒于大戰還未結束，杜魯門勉強批準繼續為聯邦調查局在拉丁美洲的活動提供6個月的經費。但是，他也特別強調“從友好邦交的立場考慮，他本人對聯邦調查局在南美的活動存有很大的疑慮”[11]。

因此，盡管胡佛一直向杜魯門推銷把聯邦調查局改組為“世界范圍的情報機構”的方案，杜魯門還是堅決拒絕了。相反，杜魯門還取消了聯邦調查局在拉丁美洲的活動權限，再次將聯邦調查局的權限局限在美國國內。

注 釋：

① 胡佛1917年進司法部，1919年進聯邦調查局，1924年任局長，從此牢牢把持這個職位達48年之久，直到1972年去世。聯邦調查局也因此長期被看作胡佛的獨立王國。

[1] FBI .THE FBI：A Centennial History, 1908—2008[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.fbi.gov/fbihistorybook.htm#chapter3.

[2] [英]羅德里·杰弗里斯·瓊斯.美國諜報史——從安全勤務局到中央情報局[M].北京：群眾出版社，1985.

[3] [美]托馬斯·F·特羅伊.歷史的回顧——美國中央情報局的由來和發展[M].北京：群眾出版社，1988.

[4] G. Gregg Webb .New Insights into J. Edgar Hoover's Role[DB/OL].(2009-09-10)[2010-04-05].https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/vol48no1/article05.html.

[5] Statement Placing the Federal Bureau of Investigation in Charge of Espionage Investigation[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=15804&st=&st1=.

[6] Foreign Relations of the United States 1945—1950[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/01_09.html.

[7] G Gregg Webb.Intelligence Liaison between the FBI and State, 1940-44 [DB/OL].(2009-09-20)[2010-04-05].https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/vol49no3/html_files/FBI_State_3.htm.

[8] Memorandum From the Director of the Federal Bureau of Investigation to Attorney General Clark Washington[DB/OL].(2009-09-23)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/01_09.html.

[9] Memorandum From Attorney General Clark to President Truman[DB/OL].(2009-10-15)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/15_24.html.

[10] David McCullough.Harry S Truman[M].New York：Simon and Schuster，1992.

[11] Foreign Relations of the United States 1945—1950[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/intro.html.

責任編輯：仇海燕

K712.54

A

1007-8444(2010)05-0642-04

2010-07-10

2009年度福建省教育廳社科基金項目(JBS09194)。

陳建平(1968-)，男，福建漳平人，副教授，博士，主要從事美國史、20世紀世界史研究。