立案監督程序的現狀及其完善途徑

□邊智慧，郭軍峰

( 山西省公安廳交警總隊，山西 太原 030006)

1997年刑事訴訟法修改后，刑事立案監督成為檢察機關的一項新任務，經過十余年的運行，刑事立案監督在打擊犯罪、保障人權等方面取得了很大的成就，但在理論和司法實踐中，其也存在諸多問題，筆者想借此拙文對我國的刑事立案監督程序進行探討，以期對其完善盡綿薄之力。

一、我國刑事立案監督存在的主要問題

任何一個法律監督模式都需要解決好三個問題：誰監督，監督誰，如何監督。只有這三個問題得到完善解決，才能保證有效的監督。我國刑訴法對第二、第三個問題即監督的對象和監督的程序，規定的過于寬泛，致使實踐中出現諸多問題。

(一)立案監督的對象片面

刑事訴訟法規定人民檢察院進行刑事立案監督的對象僅限于公安機關的立案活動，而對其他享有立案權主體的立案活動沒有規定在監督范圍。誠然，公安機關承擔著大部分刑事案件的立案偵查工作，但把公安機關作為唯一的對象則不全面。

(二)立案監督的范圍狹窄

刑訴法規定檢察機關僅對“應當立案而不立案偵查”的行為實施監督，而對“不應當立案而立案偵查”的行為，沒有規定在監督范圍。實踐中，立案主體受利益驅動，非法插手民事經濟糾紛等現象時有發生，嚴重損害司法機關形象。

(三)立案監督的線索來源匱乏

立案監督權包括對立案活動的知情權、涉嫌不立案的質詢權和違法不立案的糾正權三個基本部分。現有的法律、法規及司法解釋對檢察機關的立案監督權只規定了質詢權和糾正權兩個部分，對如何行使知情權卻留下空白。實踐中，因檢察機關缺少行使知情權的有效途徑，使許多應當立案監督的案件未能進入其視野，“缺線索”已經成為制約立案監督工作的“瓶頸”。

(四)立案監督運行不暢

立案監督是一種獨立的法律監督，其性質、對象、措施等與其他形式的法律監督不同，把一個本應由專門部門行使的職能人為地分割給批捕、控申部門行使，混淆了立案監督與其它監督的界限。實踐中極易造成監督不力，影響監督的質量和效果。

(五)立案監督的手段軟弱

刑訴法規定“……人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”從詞義上說這三個“應當”，法律明確了立案監督的權威性、強制性和不可違反性，但法律對如何保障公安機關接受監督缺乏相應的強制手段和處罰措施，這種處理方式使立案監督形同虛設。

(六)監督意識欠缺

立案監督是1997年刑訴法修改后頒布實施的一項新制度，公安機關等立案主體對此項制度了解不多，認為立案監督是檢察機關在挑毛病，于是尋找各種借口推諉；檢察機關對立案監督的作用認識不足，或者把其看成是可有可無的擺設，或者對其存在畏難情緒，遇到阻力就退縮，使立案監督失之于軟。

二、我國立案監督的改革和完善途徑

盡管刑事立案監督程序存在諸多問題，但其對我國當前的法治建設仍起著重要作用，我們要在立足國情的基礎上，不斷完善這一制度，使其效能得以充分發揮。

(一)加強立法，保證有法可依

1.立法上明確刑事立案監督的對象和范圍。立法上應明確規定刑事立案監督的對象是所有享有刑事立案權的主體。除了公安機關外，還應該包括檢察機關(自偵案件)、人民法院(自訴案件)、國家安全機關、軍隊保衛部門及監獄管理機關。只有把所有享有刑事立案權的主體作為立案監督的對象，刑事立案行為的合法性才能得到有效保證，刑事立案監督制度才是科學、合理的制度。

2.立法上應賦予人民檢察院相應的監督權力。立法上應賦予檢察機關的知情權。明確規定享有立案權的主體，應向檢察機關移送包括以下內容的文書材料：刑事發案登記表；公安機關的立案決定書；公安機關的不立案決定書、撤案決定書；公安機關治安案件行政處罰決定書。立法上應賦予檢察機關的調查權。即檢察機關有權調取和審查同級刑事立案主體的卷宗材料，受案、立案、破案登記冊，立案、不立案、撤案決定書，有權對其立案活動中的違法行為作進一步調查。立法上應賦予檢察機關的立案監督決定權。包括有權作出變更錯誤立案決定的決定，有權作出變更違法立案程序的決定，偵查機關接到決定書后必須執行。

3.立法上應明確規定人民檢察院享有的強制處罰權。根據不同情況可考慮采取以下措施：立案主體存在不當行為，但不需要追究刑事責任的，有權以書面形式對偵查人員提出警告，要求其糾正不當行為；對拒不執行檢察機關《糾正違法通知書》的立案主體，有權要求偵查機關另行指定人員對案件進行偵查；立案主體存在一般違法行為時，可向紀檢監察部門提出監察建議，并將處分決定反饋給檢察機關；對屢不接受刑事立案監督的主體，可向同級人民代表大會或其常委會通報其拒不接受監督的情況，通過權力機關干預，促使其糾正違法；對濫用職權、玩忽職守等犯罪的有權移交瀆職或反貪部門立案偵查，追究其刑事責任。

(二)建立專門的刑事立案監督機構

檢察機關應抽調精干人員，組成專門的刑事立案監督機構，制定一套包括案件督辦、催辦、案件質量考評、過錯責任認定等監督措施，增強其對外立案監督的職能和內部執法監督的職能。這樣既克服了現行機構設置形成的偵查監督力不從心，審判監督角色尷尬，自身監督定位模糊的問題，又能保證監督的質量和效率。

(三)建立各類聯動機制，拓寬線索來源

1.建立聯席機制，加強與其他部門的配合。 檢察機關可以同工商、稅務、質檢等部門以聯合行文的方式要求其執法中發現犯罪線索時，在送立案主體查處的同時報檢察機關備案，以便檢察機關對案件審查跟蹤，隨時了解案件處理情況，使行政執法與刑事司法有效銜接。

2.建立立案監督制度。建立立案監督公示制度，向社會公眾公開立案監督案件的處理結果，不但使公眾受到法制教育，更主要的是使公眾了解檢察機關立案監督的工作職能，切實解決公眾“告狀無門”的難題。

3.加強法治宣傳，提高群眾法治意識。通過電視、廣播、報紙、互聯網等宣傳載體，用開展法制講座、制作專題節目等形式，強大宣傳力度，調動廣大群眾參與立案監督的積極性。

4.加強同相關部門的協調與配合。開展立案監督工作，公、檢、法三機關要處理好監督與配合的關系。通過聯合制定工作規則等方法，在配合中監督，通過監督更好的配合，做到“原則問題不讓步，具體事宜多協商”，使立案監督權能夠有效行使。

(四)強化監督意識

檢察人員應增強監督意識，真正樹立執法為民的思想，一方面要敢于行使法律監督權，另一方面還要善于行使監督權。對于壓案不辦，有案不立或插手經濟糾紛等現象，要加大查辦力度，充分行使法律賦予的檢察權。

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