我國政策性銀行立法理論與實踐研究

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(1.河北工業大學 人文與法律學院，天津 300401；2.河北經貿大學 法學院，河北 石家莊 050061；3.河北化工醫藥職業技術學院，河北 石家莊 050000)

一、政策性銀行立法指導思想和目的

與世界上其他市場經濟國家相比，中國的國情很特殊；與金融領域的其它金融組織相比，政策性銀行也很特殊。因此，在政策性銀行立法中，必須堅持以下指導思想和立法目的。

(一)我國政策性銀行立法的指導思想

第一，立足中國實際，制定有中國特色的政策性銀行法。中國社會和經濟結構復雜，市場經濟不發達，地區經濟差異大，產業結構不合理，尤其是正處于傳統社會向現代社會轉型、計劃經濟向市場經濟轉軌、社會經濟從封閉走向開放的大背景下，社會和經濟發展更需要政策性銀行提供多樣化的融資服務。政策性銀行立法在積極借鑒成熟市場國家經驗的同時，更要立足中國國情，為中國特色政策性銀行的設立、運行營造法制平臺。如在政策性銀行立法中允許地方政府出資設立政策性銀行或不同層級地方政府或同一經濟區域內的不同地方政府之間創辦股份制的政策性銀行等。

第二，遵循政策性銀行自身規律，追求政策性銀行立法上的創新。政策性銀行不同于一般的商業銀行，它不是一個隨商品經濟的發展而隨之產生的“自然的商事主體”；它是市場機制“缺陷”的產物，是政府運用銀行機制實現宏觀調控目標所營造的政策性金融組織，其自身不具備按市場經濟規則獲得生存和發展的“本能”，其存在必須有縝密的法律制度保障。因此，應該按照既能滿足彌補金融服務市場不足的需要，又不危及金融安全、不破壞金融市場公平競爭秩序，不危及公共財政安全等為前提，大膽創新立法。如在政策性銀行立法中堅持和體現政策性銀行的盈利性和適度競爭原則。

第三，政策性銀行立法不僅滿足對當前國內政策性銀行發展的需要，更要著眼未來，強調立法上前瞻性。我國1994年成立了國家開發銀行、進出口銀行、農業發展銀行等三個政策性銀行。這三個政策性銀行雖然是為了金融市場化而建，但因產生于特殊的歷史時期，其內在運行機制都不完全符合未來市場經濟發展的需要。因此，政策性銀行立法要凸現前瞻性，不僅僅圍繞當前三個政策性銀行擺脫困境而立法，更主要的是著眼未來。如政策性銀行立法中要堅持政策性原則，謹慎對待政策性銀行向商業開發型轉向。

第四，政策性銀行法不僅是政策性銀行的保護法，更是政策性銀行監管法。政策性銀行法為政策性銀行的運行提供法制平臺，但同時，又要對政策性銀行進行制度約束。只有通過立法嚴格控制政策性銀行的行為，才能夠既達到向金融市場失靈領域提供融資服務的目標，又不會產生危及金融安全、腐蝕公共財政、破壞金融市場公平競爭等負面影響。

第五，政策性銀行法是一部體現經濟法部門法性質的法。政策性銀行法由中央政府或地方政府參股或控股，根據我國現行國家管理體制，政策性銀行成為國家金融宏觀調控的一把直接的利劍，可以以命令式或指令式的方式傳達國家的宏觀金融政策。政策性銀行可以發次級貸，發揮經濟杠桿的作用；其資金供給可以與轉移支付、稅收政策等財政政策相結合；其融資服務也可以與商業銀行金融服務相結合。因此，政策性銀行法體現了經濟法的經濟性或專業性、政策性、政府主導型和綜合性等經濟法部門法特，同時，也體現經濟法部門法平衡協調、社會本位、系統綜合調整、經濟集中與經濟民主的對立統一等本質屬性[1]。

(二)政策性銀行法的立法目的

第一，規范政策性銀行的組織和行為。通過立法，設定政策性銀行性質、法律地位、職能、組織機構和行為模式等，使其能夠良性自我運行。政策性銀行涉及金融安全、公共財政安全和金融市場公平競爭等方面，政策性銀行法必須對政策性銀行的組織進行合理安排，同時把政策性銀行的行為控制在合理的范圍內，才能夠使政策性銀行良性運轉，不成為公共財政負擔、金融安全隱患。

第二，保護政策性銀行。政策性銀行不以營利為目標，不屬于營利性企業，而是靠國家信用籌資并開展融資服務，不是《公司法》和《商業銀行法》保護的對象。但是，也不屬于傳統的事業單位、行政機關和社會團體，因此，必須通過制定政策性銀行法，確定其獨特的政策性金融組織主體地位，以便政策性銀行排除外在的干擾和內在管理人的操縱，高效開展業務，實現政府政策目標。如，政策性銀行的所謂政策應主要體現在資金來源、投向和利率上，而不是體現在經營管理、治理機制和內控制度的特殊性上。[2]政策性銀行法的制定，為政策性銀行的存在和發展提供了法律依據，避免其運行中受到來自于政府等無端干涉。

第三，加強政策性銀行的監管。政策性銀行是政府實現其政策目標，彌補市場失靈的手段，同時，由于存在金融安全，存在政府脫離法定財稅機制約束的可能，政策性銀行必須受到規范。例如，政策行的政策性貸款雖然沒有信用風險，但有操作風險和政策風險，作為監管部門，要及時跟蹤研究這種變化，并采取相應的監管方式以預防和控制政策性銀行的風險。[3]政策性銀行的資金基礎是公共財政和向商業銀行發行的金融債券；其運行機制是行政指令、行政指導和商業銀行機制。這樣就既涉及金融安全，又涉及財政安全，因此，必須通過立法，規范其組織和行為，加強對政策性銀行的監管。

第四，促進社會主義市場經濟協調健康發展。這是政策性銀行立法的最高或最終目標。通過財政與金融的聯合，實現國家信用和財政與銀行機制和資金的結合，形成機制獨特的政策性銀行這一特殊金融服務組織，幫助政府實現落后產業領域和部門、關鍵產業和經濟部門的趕超，最終實現宏觀經濟協調發展。

二、政策性銀行法的立法原則

1993年12月25日《國務院關于金融體制改革的決定》提出，“政策性銀行要加強經營管理，堅持自擔風險、保本經營、不與商業性金融機構競爭的原則”。對此一般理解為：政策性銀行以實現政府政策為目標，不盈利、不競爭(主要指不與商業性銀行競爭)。但是，保本經營并不意味著政策性銀行的運作中沒有盈利目標，否則就難以實現保本，也難以堅持自擔風險，而在融資服務目標的選擇中由于政策支持與自主發展的經濟主體存在“灰色地帶”，政策性銀行也很難不與商業銀行發生競爭。根據中國國情，借鑒其他國家經驗，政策性銀行立法應該尊循以下原則：

(一)政策性原則

從世界范圍來看，各國的國情不同，各國政府所面對的社會和經濟發展問題也不一樣，因此，各國的政策性銀行由于所實現的政策性目標的差異而各有自己的特點即使在一國范圍內，不同的政策性銀行所實現的政策性目標也不同。但是，所有的政策性銀行的政策性內涵還是有共性的。一方面，政府政策是政策性銀行產生的基礎；另一方面，政府政策是政策性銀行存在的價值目標。尤其是與商業銀行相比，政策性銀行以國家信用和財政資金為存在基礎，以金融機制來實現政策性融資目標；同時，政策性銀行是以實現政府的政策目標為原則的，政策性銀行的具體業務直接服務和完成政府的政策目標。因此，政策性銀行法必須以堅持實現政府政策為原則。而且是必須堅持的第一經營原則。[4]

當前我國經濟發展中，需要多少家政策性銀行，哪些領域需要政策性銀行，這是需要好好研究的基礎而重大的問題。[5]在政策性銀行法中，應該按以下要求對政策性銀行的政策性目標進行確認：第一，政策目標的社會效益。社會效益的考察、量化和選擇是決定政策目標的根本，這也是政策性銀行存在的意義所在和根本的價值追求；第二，政策目標的經濟效益性，政策性銀行終究是個經濟手段，其存在是為了解決社會發展中的經濟問題，因此，政策性目標的主要內容是經濟問題，而經濟問題就要遵循基本的經濟效率原則，因此，也要考慮政策性融資的回報效益；第三，政策目標符合金融法律法規，尤其是要符合國家金融安全法律法規，堅持金融安全至上，金融安全是一個宏觀系統問題，如果政策目標的選擇導致了金融風險超出限度，則與政策性銀行的價值追求相悖。

政策性銀行的政策性使政策性銀行的盈利機制和競爭機制受到嚴格的約束，政策性是貫穿政策性銀行法的精神主線。

(二)盈利性原則

營利與盈利之間是有巨大差異的。營利體現經濟組織的活動本質，即以經營獲利為目標；而盈利體現為經濟組織活動結果是收入大于支出而有利益盈余。因此，并非所有出現盈利的經濟組織都是營利主體。對于營利主體而言，如果出現利潤盈余，營利主體的投資主體或發起主體是要分紅的；而對于非營利主體而言，其經濟活動也可能出現盈利，但其投資主體或發起主體不分紅，所盈利益留在非營利主體內，用于自身的發展。因此，堅持盈利原則并不會使政策性銀行與商業銀行相混淆。

“盈利性”是動機，體現了政策性銀行作為一種金融企業的基本要求，也比較順應其未來進一步發展的形勢要求。[6]政策性銀行的盈利界限：一是在法律層面，必須在營業范圍內實現盈利；二是在經濟層面，不能以減少社會效益為成本，不失政策性的本色。政策性銀行為盈利而劃定業務范圍的原則有三條：第一，是社會和經濟發展迫切需要；第二，是政策性銀行自身的生存，只有既突出政策性，又加強效益性，才能保證政策性銀行既體現國家宏觀調控職能的需要，又可實現持續健康發展；[7]第三，只有在可能盈利的領域、可能開發的領域，政策性銀行才能涉足。政策性銀行對商業銀行和其他金融機構具有引導性作用，如果在政府政策支持下的政策性銀行都不能盈利，商業銀行就難以相信這個領域有盈利潛力。盈利性恰恰是政策性銀行完成對商業銀行開路、引導任務的證明。

堅持正確的盈利觀是政策性銀行立法的根本。“政策性”原則是指政策性銀行的主要金融業務的方向性和社會效益性，而不是排斥具體政策性融資服務中追求“盈利性”，否則就可能變相的成為光“吃”財政而成為其負擔的“第二財政”。所以,政策性銀行經營效率也需保持一定水平，利潤也應成為考核政策性金融機構經營業績的一個主要指標。[8]因此，政策性銀行立法中必須給政策性銀行的盈利性要求創造出空間，否則，政策性銀行就難以實現其對商業銀行的倡導和示范。

(三)適度競爭性原則

所謂適度競爭是指在與商業銀行競爭中，政策性銀行要保持一定的理性尺度。競爭的目的不完全是為了自身的利益最大化，而是提高對政策性目標的金融服務，競爭到一定程度后實現“主動撤退”，并最終把業務讓位給前來競爭的商業銀行，因此，適度競爭是政策性銀行生存和運行的基本手段。

在具體運行中，政策性銀行不可避免地會與商業性金融機構出現一定程度和一定范圍的業務交叉，因為市場是一個動態的過程，政策性金融和商業性金融的活動領域也是一個相對的不斷變動與調整的過程。[9]因此，在商業銀行和政策性銀行之間也存在競爭。

競爭也是政策性銀行向商業銀行移交業務領地的方式和途徑。政策性銀行與商業銀行之間的互補性、導向性是通過競爭來實現的。商業銀行的“融資盲區”被政策性銀行激活后，商業性銀行見有利可圖就可進入，商業銀行接過政策性銀行的接力棒，繼續為此領域提供融資服務。商業銀行進入后，政策性銀行也不會立即撤走，政策性銀行保持一定融資服務業務，最后，商業性銀行完全占據主導地位，或主流優勢地位，甚至全部占領，而后政策性銀行全部退出，政策性銀行的使命全部完成。可以認為，相對商業性銀行，政策性銀行開始是以引導性理念成立的、是以補充性理念開展業務的，最后是以競爭理念退出的。

政策性原則、盈利性原則和適度競爭性原則是緊密相連的，正確理解和把握三者的辯證關系，在未來的政策性銀行立法中充分體現這三條原則，是立法中對政策性銀行的法律性質、法律地位、業務范圍及相關活動準則等重要問題進行準確規范的關鍵。

三、政策性銀行立法實踐與立法模式

(一)政策性銀行立法緩慢

市場經濟是法治經濟，政策性銀行必須運行在法律平臺上，依法經營，因此，為發展與建立中國特色社會主義市場經濟相適應的政策性銀行，必須加快政策性銀行立法。但是，政策性銀行立法進展緩慢。我國的三大政策性銀行都設立于1994年，三大政策性銀行除了按各自的章程和參照相關金融法律規定運行之外，基本是以政府的“政策”為指導開展業務，缺少完善系統的高位階的法律制度的約束和保障，其原因是多方面的，但主要有三：第一，中國特色社會主義市場經濟體制正處于完善時期，與其相適應的政策性銀行也是在探索中發展，不斷變化的發展環境和曲折的發展路徑嚴重地制約了政策性銀行的規范化發展，因此，使得政策性銀行立法缺少了堅實的實踐基礎。第二，近十六年是中國和世界的經濟和金融急劇發展和動蕩時期，又由于中國法治進程落后于經濟發展，因此，對政策性銀行這個特殊的金融組織進行立法規范的步伐也就緩慢下來。第三，存在部門利益保護的問題。立法實踐中，從程序上，一般是由政策性銀行和中國人民銀行一起開始立法起草工作，由于在經營宗旨上三家政策性銀行都有利潤動機和向商業銀行轉化的傾向，因而不愿意在法規上體現不以盈利為目的，不與商業銀行競爭的宗旨；不愿在業務范圍上受太多限制，這使得政策性銀行立法工作歷經多年而難以進步。

政策性銀行立法的滯后嚴重地阻礙了政策性金融的發展。由于缺少法律約束，一方面，政策性銀行與商業銀行爭利, 政策性銀行經營風險外溢而使得金融市場系統風險增加， 嚴重影響了政策性金融職能的發揮；另一方面，政策性銀行以國家財政和國家信用為后盾，開展政策性融資服務業務也缺少堅實的法律保障。因此，必須加快政策性銀行立法步伐。

(二)政策性銀行立法模式爭議

目前，對于政策性銀行立法模式主要有兩種觀點：一是一行一法，即對每一個政策性銀行單獨立法；二是多行一法，即制定統一的一部政策性銀行法。

一行一法立法模式。這種立法觀念，可以有兩種體現形式：一是采取全國人民代表大會及其常務委員會立法的方式，制定各個政策性銀行法律；另一種則由國務院針對各政策性銀行的具體性質分別制定單行的行政法規。這是學界、政界和金融界的多數看法。但是，這種立法模式存在以下弊端：第一，不利于政策性銀行法律體系的構建。由一行一法演繹出的是多行多法，從整個政策性銀行法律體系的構建上看是不利的，容易導致政策性銀行法律制度內容的重復、法律體系結構的松散性和缺少層次性；第二，容易形成法的穩定性與政府政策的靈活性之間的矛盾，法的穩定會把政策性銀行的機構設置、業務范圍及其他運行模式固定化，這樣會使政府政策靈活性的一面，尤其是政府短期政策難以得到體現，否則，只有頻繁地修改相關法律或對其進行解釋，而這樣不僅會增加立法成本，還會對法的穩定性產生沖擊，進而影響法的權威性。第三，容易形成法的剛性與政策性銀行經營運作的靈活性之間的矛盾，用法把政策性銀行的組織和行為牢固地約束住，不利于發揮政策性銀行本身因勢、因事、因時進行變通性管理和發展。

多行一法立法模式。此立法模式思維是：在承認各個政策性銀行業務和具體運作機制的差異性的前提之下，認識到各個政策性銀行之間存在的共性。這一立法模式能夠克服一行一法的立法模式所存在的弊端。第一，統一的政策性銀行法能夠克服一行一法模式下政策性銀行法律體系內容上的重復性。只要是政策性銀行就會有相當多的一致性，即使不同國家的政策性銀行，除了具體的業務范圍和運行上的差異外，大的原則、性質、宗旨都可以借鑒。第二，統一的政策性銀行法與政策性銀行的多層次化、多部門化的發展相符。政策性銀行的最大特點是政策性，政府政策直指社會金融服務需求，不同行業、部門和不同地區的融資服務需求是多樣化的。建立多部門的、多層次的政策性銀行體系是滿足多樣化金融服務需求，是社會實現全面、協調和持續發展的保證。因此，有必要對政策性銀行的法律地位、宗旨、營業范圍、運行模式等方面進行統一法律規范，制定統一的一部政策性銀行法，為多部門的、多層次的政策性銀行提供法律保障。第三，統一的政策性銀行法可以為政策性銀行運用靈活的經營機制創造條件和空間。各政策性銀行可以按照統一政策銀行法設定章程，立法通過對政策性銀行章程的控制，實現對政策性銀行的控制。而政策性銀行也可根據統一政策性銀行法和政策性銀行章程靈活經營。

(三)制定統一政策性銀行法立法建議

根據中國國情和政策性銀行一般性特征，中國當前應該制定《統一政策性銀行法》，即多行一法，即制訂強調政策性銀行的普遍性、共通性、整體性等一般性行為規范的《政策性銀行法》。[10]

根據統一立法模式思維，國務院在征求各政策性銀行及中國人民銀行、財政部、銀監會等相關部門意見的基礎上，向全國人民代表大會或其常委會提出立法草案，由全國人民代表大會或其常委會來制定一部政策性銀行法。根據統一政策性銀行法，各個部門、各個地區和各級地方再設立相應的政策性銀行。在全國人民代表大會或其常務委員會制定政策性銀行法的條件不成熟時，可由國務院組織制定一個統一的政策性銀行條例。

中國的金融體系應該是：中央銀行為統帥；國務院金融業監督管理機構為統治；商業銀行為主體，政策性銀行為輔助，并形成商業性銀行和政策性銀行相互補充進而成為整個金融體系的基礎和兩大支柱。與此相應，中國的金融法律體系就應該由中央銀行法、銀行監管法、商業銀行法、政策性銀行法四部分構成。現在唯一缺少的是一部統一的政策性銀行法。統一的政策性銀行法的制定，完整的金融法律體系得以形成。

四、政策性銀行立法的實踐基礎——政策性銀行發展和試驗基地的建設

中國人口眾多、經濟結構復雜且地區差異大，經濟和社會發展地方化歷史悠久，尤其是三農問題融經濟、政治和社會三類問題于一體，呈現出濃厚的地方特色。并且，長期以來，我國存在權、財在中央，事、人在地方的兩分離狀況。因此，加強地方與中央的結合，強化經濟集中下的經濟民主機制建設，加強與地方特點相適應的“中觀”調控成為必然，而政策性銀行是實現這一機制的重要載體。此外，建設高度發達的市場經濟體將要經歷一個曲折復雜的過程，大量市場失靈領域和部門將會持續存在，將會長期需要多個高效對口的政策性銀行提供融資服務。因此，必須盡快構建完善的政策性銀行法，為多個高效對口的政策性銀行提供設立和運行法律平臺。這樣就形成一個矛盾：一方面，只有完善的立法，才會創設高效對口的政策性銀行；另一方面，缺少政策性銀行設立和運行的實踐又難以形成完善的政策性銀行法。化解此矛盾的做法是：在局部區域加快政策性銀行發展實踐和實驗，探索政策性銀行運行規律，為政策性銀行立法提供實踐素材。

我國政策性銀行立法滯后的一個重要原因是政策性銀行發展實踐落后。當前應該在局部區域加大政策性銀行發展力度，在實踐中積累政策性銀行運行的經驗和教訓，發現政策性銀行運行的規律和特點，然后，通過總結提煉，不斷完善政策性銀行立法，在完善的法律平臺上，在更廣大的范圍內實現政策性銀行的大發展。此外，由于政策性銀行的設立涉及稅收、發債等方面的法律問題，因此，先在局部區域實踐和試驗，而后推而廣之，才是最佳的發展戰略。

以河北省為例，其地區經濟結構復雜，從國土面積、地理分布、人口數量、產業類別和結構以及社會總體發展狀況等方面考察，特別適合作為發展政策性銀行的實驗基地。河北省境內，有沿海發達經濟，有中部農業、工業和商業發展地區，也有燕山、太行山區等經濟落后地區；有出口經濟，也有內銷經濟等等，尤其是其內含首都北京以及北京和天津兩個金融中心，有獲得充足的政策關注度和政策性銀行發展所需要的人才、管理、技術和資金的支持的條件。因此，應該在河北省轄區內大力發展投資主體多元的政策性銀行，如設立中央政府投資的政策性銀行、設立中央政府與河北省政府共同投資的政策性銀行、設立京津冀聯合政策性銀行、設立河北省內各級政府或同級政府聯合投資的政策性銀行；大力發展服務多部門或多領域的政策性銀行，如設立服務中小企業、農業、農村、進出口、住房和特殊區域經濟開發等類型的政策性銀行等等。只有通過設立和發展多種形式的政策性銀行，在政策性銀行發展實踐中探索具體類型政策性銀行的組織形式、治理模式、風險控制、政策性金融服務產品以及與這幾個方面相適應的金融人才的培養等，同時能夠探索良好的財政風險控制模式，實現政府與政策性銀行之間良性互動。這些實踐和探索能夠為政策性銀行立法提供充足的素材和基礎。

從宏觀上看，河北省轄區內含京津，具備政策性銀行實踐和實驗的區位優勢和條件。尤其是從京津冀區域聯合的視角考察，在國內，沒有哪一個區域比河北省、比京津冀聯合區域更適合進行政策性銀行改革和發展實驗。由此所發現的規律，更具代表性，這一點，是當前國內現存的幾個綜合改革試驗區不可比的，也是京津滬渝四大直轄市所不可比的。如果政策性銀行在京津冀區域發展良好，可拓展到環渤海經濟圈，中國北方各省，直至全國。根據實踐中所反映出的規律，加快政策性銀行法的制定和完善，從而進一步促進政策性銀行的發展。

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