政府審計質量管理存在的問題及對策

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(1.河北經貿大學 信息技術學院，河北 石家莊 050061;2.石家莊鐵道大學 財務處，河北 石家莊 050043；3.河北省審計廳，河北 石家莊 050051)

一、引言

《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施后，迫切要求審計機關加大審計信息公開力度，實行審計結果公告制度。審計結果公告是把“雙刃劍”，既是對被審計單位依法行政、履職履責情況的公開，更是對審計機關審計質量的公開，具有雙向促進作用。因此，提高審計質量意識，構建科學的審計質量管理體系已經迫在眉睫。

二、河北省政府審計質量管理現狀及分析

(一)管理現狀

總體來看，河北省審計質量不高仍是當前影響審計監督作用發揮的關鍵問題。在質量管理方面存在的主要差距，就是缺乏嚴格的審計質量控制，審計行為不規范，審計質量難以得到全面保證，存在風險隱患。突出表現在以下幾個方面：

一是缺乏嚴格的審計質量控制，審計行為不夠規范。如：沒有嚴格執行審前調查程序，審前調查不充分，對被審計單位的總體情況掌握不準；沒有嚴格執行審計方案編制程序，造成審計分工不明確，審計目標不具體，審計方案缺少針對性；沒有嚴格執行審計日記編制程序，審計日記不能真實反映審計人員實施審計工作的過程；沒有嚴格執行審計底稿編制程序，不能反映審計人員的專業判斷過程；沒有嚴格執行審計證據獲取程序，審計證據證明力不強；沒有嚴格執行審計報告編制程序，處理處罰的依據不準確，特別是審計評價不恰當等。

二是在被審計單位電算化水平高度普及的情況下，審計人員在利用計算機輔助審計完成審計任務方面存在嚴重不足。由于審計機關既熟悉財務審計知識又通曉計算機知識的復合型人才嚴重缺乏，使審計人員面臨著“打不開賬、進不了門”的尷尬局面。即使一些使用了計算機輔助審計的審計人員，也普遍存在“重視財務數據，忽視業務數據”的傾向，尚不能做到“跳出賬本搞審計”，導致發現不了重大審計案件線索，影響了審計質量。

三是對審計過程缺乏有效控制，審計總體質量不高。比如在審計準備環節，由于缺乏深入的調查研究，制定的審計方案往往流于形式，導致方案的操作性與指導性不強，審計重點不突出。在審計實施環節，有的審計人員由于審計取證不充分，對重要案件線索不夠敏感，導致一些重大問題沒有查深查透；還有的審計人員雖然查出了違法違規問題，但在審計職業道德方面不過硬，存在私放審計查出問題等違反審計紀律的行為。在審計報告環節，主要表現為審計綜合分析不夠透徹，審計建議的針對性與可操作性不強，審計報告的質量和水平不高。

四是對審計整改重視不夠，審計整改情況不容樂觀。“重審計，輕整改”的現象在一些審計人員中普遍存在；一些被審計單位在整改問題上，存在避重就輕、敷衍了事等錯誤認識，“選擇性整改”較為普遍；加之目前對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為，現行法規缺乏明確的處理處罰依據，導致了審計整改工作不到位，審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能未能得到發揮。

(二)原因分析

一是審計人員質量風險意識淡薄。由于審計機關完成審計任務的壓力越來越大，部分審計人員包括部分審計機關的領導“為完成任務而審計”的應付思想比較突出，審計風險意識淡薄，質量意識不高，留下了風險隱患。

二是審計隊伍素質不適應工作需要。從審計人員知識結構來看，現有人員中懂財務審計的多，掌握現代管理知識和信息技術，具有一定綜合分析能力的復合型人才較少，知識結構相對陳舊、單一，應對復雜工作局面的能力比較弱。

三是審計質量責任制度不健全。對于審計質量而言，明確控制標準是前提，建立和完善責任制度是保障。一般而言，審計質量管理制度包括審計復核制度、審計考核制度、審計責任追究制度等。其中，審計責任追究制度是核心，但往往也是現實中最薄弱的一環。其結果是審計人員責任意識不強，缺乏風險意識，導致行為不規范；而一旦出現審計過錯，責任也無法落實到人，形成惡性循環。

四是審計質量管理工作力度不強。高質量來源于嚴管理，審計質量管理不嚴是造成審計質量不高的直接原因。有的執行審計規范不嚴格，有的對審計的過程控制不力，有的審計復核流于形式，有的落實質量責任追究制度不嚴格。最終犧牲的是審計質量，影響的是政府審計的威信。

三、創新機制，積極構建新型的審計質量控制模式

質量管理是一項復雜的系統性工程。按照系統科學理論，審計質量管理不僅是一個部門、一個環節或過程的管理，而是受多方面因素的約束，是多層次的組織機構管理。創新審計質量管理機制，應緊抓影響審計質量的各主要環節進行同步協調改進，整體協調推進審計質量改善。

(一) 創新制度保證機制

審計質量的提高離不開審計工作的制度化、法制化、規范化建設。建立審計質量管理的制度保證機制。

一要建立以審計項目質量為考核指標的導向制度，目的是以制度來激勵審計人員的質量意識，為提高整體審計質量奠定基礎。二要建立審計質量標準制度。讓審計人員明白在審計準備階段要做哪些工作，達到什么樣的標準；在審計實施階段應取得的審計證據，審計證據應該達到的證明力；在審計終結階段審計人員根據取得審計證據發表什么樣的審計意見等。三要建立審計質量檢查制度。尤其要強化審計過程控制，把事后責任評估前移，注重事前、事中的防范與化解審計風險。四要建立審計責任追究制度。責任不明很可能會導致履行職責過程中出現缺位、越位、不到位、甚至錯位現象，應以建立并完善審計工作分級負責制和過錯責任追究制為重點，對故意漏審或嚴重失職的行為，進行追究和處理。[1]

(二)創新資源整合機制

整合審計資源，就是要通過科學、合理地配置審計資源，增強資源配置的預見性和計劃性，以最小的審計成本獲得最大的審計效益。

一要圍繞審計人員專業化建設。進一步增強業務培訓的針對性和實用性，分層次、分職級、分類別、分專業地開展經常性審計培訓，提高審計干部的素質。二要進一步完善審計人才庫。把培育骨干人才與選拔優秀干部結合起來，積極發現并培養拔尖人才，大膽提拔任用那些善于發現問題、敢于揭示問題和勇于堅持原則的審計干部。三是創新審計項目人員組成機制。實行項目負責人制度，打破行業界限挑選審計人員，組成最能滿足項目審計需要的審計組。同時，注重各專業人員的合理搭配，在某些特別專業的領域，還采用聘請專家或社會審計力量的方式。四是創造優秀人才脫穎而出的競爭機制。對重大審計項目，推行實施審計組長公開招投投標，讓有限的審計資源發揮最大的審計效益，為優秀人才脫穎而出創造條件。

(三) 創新質量監管機制

質量監管機制創新，就是要構建對審計工作全過程監管的新機制，將審計人員的任何不規范審計行為都納入監管范圍，不留盲點和死角，以此來保證審計工作的高質量。

一要科學編制審計項目計劃。建立審計對象資料庫，做好年度項目計劃與長期發展規劃之間的協調銜接；建立動態項目庫，編制滾動項目計劃。二要嚴格現場審計管理。審計人員要按照崗位工作職責的不同，組織實施好現場審計工作，深入揭示問題。對出現嚴重質量問題的，相關人員要承擔責任。三要探索審計復核關口前移的路子。對重大項目和重大問題，審計復核人員應深入一線進行現場復核，確保不出問題。四要規范審計處罰自由裁量權。所謂審計處罰自由裁量權，是指審計機關依法對違反國家有關規定的財政、財務收支等行為，在法律法規所規定的范圍及幅度內,根據合理的判斷,實施的行政制裁措施。自由裁量權是法律法規賦予審計機關的一項法定權力。審計機關可以根據事實和情節，規范運用自由裁量權，在法定范圍內做出合法、合理、客觀公正的審計處理處罰。但審計自由裁量權不能濫用，需要制定審計處罰自由裁量權適用規則和審計處罰自由裁量權執行標準，切實解決審計處罰中程序不清、職責不明、裁量自由等問題，規范審計執法程序和處罰行為。

(四) 創新權力制衡機制

創新權力制衡機制，就是改變過去審計項目從制定計劃、實施審計、下達審計決定直至執行審計決定的全過程，均由同一個業務部門一桿子插到底的做法，建立各部門之間互相監督、互相制約、協作配合的審計業務管理和運行模式。

一要實行審計項目審理制度。審計項目審理工作既屬于審計質量控制體系范疇，也屬于審計權力約束范疇。它是以審計實施方案為基礎，重點關注審計實施的過程和結果，對審計全過程的跟蹤式復核、評價、審查和監督工作。實行審理制度后，審計復核將由形式審查向實質審查方向轉變。審理人員在保留了原審計復核內容的基礎上，更把審計實施方案的合規性、針對性和執行情況，審計證據的合規性、充分性和適當性，以及同類問題處理的一致性納入法規部門的審查范圍，既審查審計結果類文書，也審查審計過程類材料，既審查審計結論的表述、定性和法律適用，又審查支撐審計結論的取證是否充分有效，大大拓寬加深了法規部門的審查廣度和深度，提高了審計質量把關的層次。[2]實行審理制度后，將在現有的審計組長、業務部門與法制部門三級復核的基礎上，增加審理委員會集體復核的程序，可確保審理意見是審理委員會集體討論決策的結果，而不是個別審理人員的個人判斷，可增加審理意見的公信度，更有利于把好審計質量關，降低審計風險。二要建立審計復審制度。要通過復審，重點檢查審計目標是否實現，揭示問題是否深刻，反映問題是否原汁原味，是否存在隱瞞不報、私放問題的行為。對明顯違紀者，應按“審計機關錯案和執法過錯責任追究暫行辦法”進行問責，逐步實現審計質量檢查從形式檢查向實質檢查的轉變。

(五)創新審計整改機制

審計整改機制創新，就是除了對被審計單位違規違紀問題進行必要的處理處罰外，將審計整改作為審計管理的重要組成部分，不斷提高審計決定的執行力和審計執法嚴肅性。

一要建立審計整改報告機制。被審計單位應在規定時間內向審計機關報送整改情況報告。整改情況報告包括審計決定的落實情況，審計建議和意見的采納情況，對有關責任部門、責任人的處理情況，尚未整改到位的原因等。二要建立健全審計整改聯動機制。紀檢、監察、財政、稅務等部門要依法協助審計機關履行審計監督職責，并將查處結果及時書面反饋審計機關。三要完善審計整改跟蹤制度。審計機關應在審計報告、審計決定書和移送處理書送達之日起3個月內進行審計跟蹤檢查。四要實行審計整改公告制度。審計機關在公告審計結果時，應如實反映審計整改情況。

參考文獻：

[1]鄭建飛，張利群，孫偉龍，等.國家審計質量管理體系及機制創新研究[EB/OL].http://www.zjsjt.gov.cn，2009-6-30.

[2]徐薇.關于審計項目審理制度的幾點思考[EB/OL].http://www.audit.gov.cn.2009-11-9.