黨的民主集中制原則的發展和完善

陳彥超， 曹媛媛

(沈陽工業大學 思想政治理論課教學科研部， 沈陽 110870)

民主集中制是中國共產黨的根本組織制度和組織原則，也是推進黨內民主建設、增強黨的創新能力、維護黨的團結以及提高黨的領導水平和執政能力的根本保證。黨的十七大報告提出，要以健全民主集中制為重點加強制度建設。黨的十七屆四中全會更是從提高黨的建設科學化水平的高度，對健全民主集中制、充分發揚黨內民主、提高黨的執政能力、保持和發展黨的先進性提出了新的要求。在新形勢下始終不渝地堅持和健全民主集中制，必須準確把握民主集中制的科學內涵和民主集中制建設面臨的新情況、新問題，以改革創新精神不斷完善民主集中制。

一、民主集中制的內涵

政黨是按照一定的目標和綱領組織起來的一種政治組織。按照組織理論，作為一個權責結構體系，其上下級之間的關系按權力分配方式可分為集權型和分權型兩種基本模式：集權型要求下級服從上級、部分服從整體，所以結構上屬于嚴密的組織；分權型則剛好相反，以基層和組織內個人的自主選擇為主體，組織者和上級不具有最終決定權，這種組織往往被認為是一盤散沙。一般而言，松散的組織或者政黨都采用分權型模式，而嚴密的組織或者政黨則采用集權型模式。從根本上講，作為一種社會政治組織，其權力結構的形成必須要有基礎，也就是明確這種組織管理的權力是從何而來的，這就涉及到權力理論的基本范疇。一般而言，傳統的組織權力來源經歷了以世襲方式取得、以宗教方式取得和以暴力方式取得等方式。近現代以來，隨著社會契約論和馬克思主義理論的影響越來越大，民主思想已經被東西方普遍認同，人們普遍接受了組織權力來自于成員對組織者的授權或者下級對上級的授權從而形成了權力體系的觀點。

馬克思主義政黨是代表社會發展方向的先進政治組織，為了實現自己的政治目標，必須要有嚴密的組織綱領和明確的奮斗目標。列寧對馬克思主義建黨理論最突出的貢獻是在組織方面，即用民主集中制原則把黨組織起來，使之成為一個統一的、有嚴密組織紀律的、有戰斗力的無產階級政黨。在列寧看來，無產階級政黨的組織原則首先是“徹底的集中制”，即“必須成立統一的因而也是集中制的黨”[1]157，形成“行動一致”、“團結一致”的黨組織[2]59，因為“在黑暗專制制度下，在流行由憲兵來進行選擇的情況下，黨組織的‘廣泛民主制’只是一種毫無意思而且有害的游戲”[1]132，只有“行動一致”、“團結一致”才可以組織一個有力量、有執行力、行動一致的政黨。為了做到這一點，就需要“黨章直接規定每一個社會民主黨黨員除特別重大原因無法做到外，都必須從屬于一個黨的組織”[3]324，同時，黨的組織要有鐵一樣的紀律。這種“徹底的集中制”又是“民主的集中制”，因為這樣的黨組織不同于以往是靠高壓和強力來推行領導權的，而是以黨員的自覺行動來保證的。黨員的自覺行動又需要黨組織的目標設定與每個黨員的追求相一致以及政策制定的正確性來保證，使黨員和組織之間在目標追求、價值體系和根本利益上形成共同體，這當然需要以黨內充分的民主作為基礎。這也就是“決策需要權利民主，執行需要權力集中。在民主基礎上的決策必須得到執行，必須用‘鐵的紀律’保證它的執行?！盵4]

中國共產黨是中國的馬克思列寧主義政黨，同樣是一個嚴密的政治組織，其權力形成是以每個黨員的自覺加入為起點的，而黨員加入的同時，就意味著把自己的權利和命運同時交給了這個政治組織，這在中國共產黨黨員的入黨誓詞中已經表明。而“民主集中制”是中國共產黨從俄國布爾什維克黨引入的組織原則，這個詞在俄文中的表述為“Демакратическй Централизм”，直譯過來就是“民主的集中制”?！哀ェ支蕨学堙猝学洄讧椐支悃堙邸笔切稳菰~，意思為“民主的”；“Централизм”是名詞，意為“集中(制)”、“集權制”、“中央集權制”或“集權主義”。從字面意義上看，今天“民主集中制”仍然是這樣的涵義，如我國出版的英文報紙China Daily(中國日報)就把“民主集中制”譯為“democratic centralism”。在這里“集中”是核心詞，而“民主的”是修飾核心詞“集中”的。這也就是說，作為中國共產黨的組織原則和組織制度，民主集中制的核心是“集中”或“集權”，這是保證無產階級政黨不論在什么樣的艱難困苦條件下都能統一行動、戰勝一切的前提。

因此，“必須著重地指出，黨是一個戰斗的組織，沒有集中統一的指揮，是不可能取得任何戰斗勝利的?！盵5]234同時，這并不意味著集中就是黨的領導大權獨攬，既然這種組織管理的權力是廣大黨員賦予的，那么在行使這種權力的時候，必須以符合黨員的共同愿望為基礎。從這個角度上說，民主是民主集中制的基礎：只有通過民主，讓每一個授權者(黨員)都感覺到自己存在的價值，在進行決策時傾聽組織成員的意見和建議，使廣大黨員感到組織目標與自身愿望的一致性，才能充分發揮組織內所有成員的積極性和主動性，調動起大家共同關心組織命運和實現共同目標的熱情，這一組織才是有生命力的。

可見，民主集中制包括民主制和集中制兩個方面，其中民主是前提、是基礎，集中是核心、是關鍵。二者的有機結合，需要我們在具體執行過程中明確一些原則：首先，民主的多數原則(少數服從多數)、少數原則(保護少數)和程序原則(按規定的程序執行)必須得到遵守；其次，集中要把正確的意見集中上來，把多數人的意見統一成全體的意志，而不是由少數人特別是領導來決定。

二、民主集中制原則在中國的發展

從中國共產黨的歷史發展進程來看，民主集中制的組織原則并不是從建黨伊始就確定了的?！包h的文獻表明，我們黨把民主集中制明確規定為‘指導原則’，始于1927年6月中共中央政治局會議通過的《中國共產黨第三次修正章程決議案》”[6]，而結合中國的實際對這一原則進行分析、論證和完善，是在中國革命的進程中不斷深入的。

在1929年由毛澤東起草的古田會議決議中，他針對當時紅四軍中存在的極端民主化和非組織觀點等問題，把民主集中制原則的核心思想明確地表達出來，并對如何堅持民主基礎上的集中指出了具體操作的路徑：

首先，中國共產黨是一個有嚴密組織結構的和紀律嚴明的組織，其領導的核心作用不能損害。盡管在建黨之初黨的中央領導犯了錯誤，但絕不可以因此而搞極端民主化，必須堅持黨組織的集中統一領導。“極端民主化的來源，在于小資產階級的自由散漫性?！@種思想是和無產階級的斗爭任務根本不相容的?！币虼艘皬睦碚撋乡P除極端民主化的根苗”，“在組織上，厲行集中指導下的民主生活”。

其次，必須加強黨內民主，這種民主要以一定的組織紀律來約束。“要加強組織紀律，徹底解決黨內的非組織觀點：開會時要使到會的人盡量發表意見，有爭論的問題要把是非弄明白，不要調和敷衍；而一旦按少數服從多數的原則通過了決議，持不同意見的少數人必須擁護所通過的決議，除必要時得在下一次會議再提出討論外，不得在行動上有任何反對的表示。”[7]88-90

遵義會議之后，黨“徹底地走上了布爾什維克化的道路”[8]612，對自身建設問題的認識日漸深化。1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會報告中提出加強黨的建設的重要原則——擴大黨內民主?！耙h有力量，依靠實行黨的民主集中制去發動全黨的積極性。在反動和內戰時期，集中制表現得多一些。在新時期，集中制應該密切聯系于民主制?！盵7]278“為此緣故，必須在黨內施行有關民主生活的教育，使黨員懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的關系，并如何實行民主集中制。這樣才能做到：一方面，確實擴大黨內的民主生活；又一方面，不至于走到極端民主化，走到破壞紀律的自由放任主義?！盵8]529

經過延安整風，黨在政治上、思想上、組織上和作風上都形成了獨有的特點和風格。全黨不僅對馬克思主義基本原理與中國革命實際相結合的指導思想有了統一的認識，并最終在黨的七大上確立了以毛澤東思想作為黨的指導思想，而且對黨的民主集中制原則也有了全面的界定，并把黨的組織路線與政治路線聯系起來，把群眾路線與民主集中制結合起來?！叭缑珴蓶|同志所說，正確的政治路線應該是‘從群眾中來，到群眾中去’。而為使這個路線真正從群眾中來，特別是真正能到群眾中去，就不但需要黨和黨外群眾有密切的聯系，而且首先需要黨的領導機關和黨內群眾有密切的聯系，也就是說，需要正確的組織路線。”[9]984-985

黨的七大是在完全獨立自主的環境下召開的重要會議。在這次會議通過的黨章中，第一次對民主集中制進行了明確的解釋：“民主的集中制，即是在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主；其基本條件如下：(一)黨的各級領導機關由選舉制產生。(二)黨的各級領導機關向選舉自己的黨的組織作定期的工作報告。(三)黨員個人服從所屬黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，部分組織統一服從中央。(四)嚴格地遵守黨紀和無條件地執行決議?！痹诖嘶A上，進一步提出了黨內民主的原則：“黨的各級領導機關，必須遵照黨內民主的原則進行工作，……才能建立與鞏固在民主基礎上的集中制。”

與以前的黨章相比較，黨的八大通過的黨章在民主集中制的原則上有了重大的改進，主要體現在以下3個方面：

第一，民主集中制是黨的根本組織原則，也是黨的工作中群眾路線在黨的生活中的應用。“正確地解決黨的組織和黨員的關系、黨的上級組織和下級組織的關系、黨的中央組織和地方組織的關系，在黨的民主集中制問題上具有特別重要的意義?！盵5]225-226為此，首先要加強黨內民主，“黨的各級領導機關必須經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，研究他們的經驗，及時地解決他們的問題。”對于黨的政策，“在黨的領導機關沒有作出決議以前，黨的下級組織和黨的委員會的成員，都可以在黨的組織內和黨的會議上自由地、切實地進行討論，并且向黨的領導機關提出自己的建議。”其次，在考慮民主集中制的基本條件時，規定了第四條“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示?！秉h章以此作為對黨的下級機關權力的制約，明確民主必須是在集中指導下民主，防止只要民主制不要集中制。

第二，堅持黨的集體領導，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下和自下而上的監督。鄧小平在《關于修改黨的章程的報告》中指出：“這個決定的重要意義，在于它總結了黨內認真實行集體領導的成功的經驗，促使那些把集體領導變為有名無實的組織糾正自己的錯誤，并且擴大了實行集體領導的范圍?！盵5]230

第三，在中央、省和縣級實行代表大會常任制。規定全國代表大會每屆任期5年，省級代表大會每屆任期3年，縣級代表大會每屆任期2年，而且都是每年開會1次。這是中國共產黨在推進黨內民主和更好地執行民主集中制原則方面的重大改變。

黨的八大召開時，中國共產黨已經是執政的黨。如何面對變化了的形勢，帶領人民努力探索社會主義建設的規律和執政黨建設的規律，是當時擺在中國共產黨面前的重要任務。正是基于這樣的背景，八大黨章強調堅持馬克思列寧主義的普遍原理同中國革命的具體實踐相結合的原則，反對教條主義，要求創造性地運用和發展馬克思列寧主義。今天回過頭來看當年的黨章，其中對民主集中制的規定等仍然具有重要的指導意義。正如鄧小平在關于修改黨章的報告中所指出的那樣：“八大黨章必將成為進一步提高黨的質量、擴大黨內民主、發揚黨員的政治積極性、改善黨的組織工作、加強黨的團結統一和戰斗力的有力武器。”

但令人遺憾的是，由于當時黨對全面建設社會主義的任務理論準備不足，對全面建設社會主義缺乏自身經驗和可借鑒的參考經驗，對執政黨建設規律特別是執政黨建設的艱巨性和復雜性都缺乏深刻的認識和足夠的重視等種種原因，導致八大黨章在通過以后的一段時間里沒有全面得到貫徹執行。特別是隨之而來的反右擴大化和“文革”，使民主集中制的原則也遭到了破壞。對此，鄧小平曾經深刻指出：“過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少?，F在敢出來說話的，還是少數先進分子?！腿h、全國來看，許多人還不是那么敢講話。好的意見不那么敢講，對壞人壞事不那么敢反對，這種狀況不改變，怎么能叫大家解放思想，開動腦筋?四個現代化怎么化法?”[10]144

1982年，黨的十二大召開并通過了新的黨章。以此為指導，中國共產黨的建設開始了新的篇章。從此之后，黨在民主集中制方面又大體恢復了八大的基本原則，并在此基礎上有了新的發展。十二大對黨的民主集中制作了比較充分、比較具體的規定，而且吸取了歷史教訓，明確規定“黨禁止任何形式的個人崇拜”，“凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定”，“不允許任何領導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”。

黨的十七大提出：“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與?！敝档米⒁獾氖牵h的八大提出的黨的代表大會實行常任制的原則一直沒有全面執行，而黨的十七大提出的是實行任期制，目前常任制還處于試點階段。

三、新的歷史條件下健全民主集中制的思路

從中國共產黨成立到改革開放的今天，中國社會經歷了3次重大轉變。與此相對應，中國共產黨也經歷了從一個領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，向領導人民掌握全國政權并實現由新民主主義過渡到社會主義的執政黨轉變；從一個受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的執政黨，向對外開放和實行社會主義市場經濟條件下領導國家建設的執政黨轉變的過程。面對發生如此巨大變化的形勢，如何進一步健全民主集中制這一根本組織原則和組織制度，是中國共產黨必須要解決的一個重要問題。

1. 鞏固民主這一基礎的時候，要處理好正確與公平的關系

充分的民主是實行民主集中制的基礎，而民主的首要原則就是少數服從多數。這里有一個關于民主的難題：多數人的主張一定是正確的嗎?真理掌握在少數人手中的時候怎么處理?一般而言，當享有民主的成員具有共同的價值追求和利益關系緊密相聯的時候，多數原則帶來的往往是正確的選擇；反之，當民主是在不同利益群體和不同價值體系的成員之間進行博弈的時候，其結果只能是一種公平的體現。這就是說，多數原則的結果只能在正確與公平之間選擇。

從中國革命的進程來看，這個民主的難題恰恰是通過民主集中制解決了。因為中國共產黨所實行的民主集中制是與馬克思主義的認識論相結合的，這保證它能夠集中正確的意見。正如毛澤東所說：“凡屬正確的領導，必須是從群眾來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統的意見)集中起來(經過研究，化為集中的系統的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次更正確、更生動、更豐富?！盵9]899

在中國革命時期，黨與群眾的關系建立在共同目標和使命的基礎上，都是為了實現自身和國家民族的解放與獨立，而且人們之間利益追求與目標價值的聯系簡單而緊密。在這樣的環境下，黨的組織與黨員之間、黨員與廣大人民之間的關系也是相對簡單的，全社會首先要解決就是國家的解放與獨立問題，因此，黨在作出決策的時候很容易就可以與黨員和廣大人民形成一致。大家圍繞著共同的現實目標而思考，公平問題并不是主要的，所以也容易形成正確的政策。

進入社會主義建設時期以后，因為經過了社會主義改造運動，整個社會的階級結構變得簡單，剝削階級只剩下了殘余。無產階級和廣大勞動人民根本利益的一致性在高度集中的社會主義計劃經濟體制下得到了保證，加之整個社會經濟并不發達，中國共產黨又是代表中國工人階級和廣大勞動人民的，再加上受傳統平均主義的影響，按勞分配的差距并不明顯，因此，對經濟利益的追求和由此產生的政治訴求都不突出，公平問題與其說很容易解決，不如說在平均主義的思想觀念下被忽視了。在這樣的條件下，民主的正確性當然就會成為主要的選擇。

但是改革開放30年來，中國的經濟社會發生了巨大的變化，社會階層結構出現了新的特征，人們生活水平的提高也帶來了價值觀念的變化，市場經濟的發展更是使人們對社會公平問題有了更深刻的理解和認識。與社會價值觀念的多樣化、復雜化和社會結構的多元化等發展變化相適應，中國共產黨也表明自己不僅是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中華民族的先鋒隊。由此，中國共產黨的組成之中必然既要有其階級基礎的力量，也要有其群眾基礎的因素，而這樣就必然導致在黨的決策過程中產生代表不同價值觀念和利益群體的意見之間的博弈。少數服從多數的原則在這樣的條件下要一攬子解決正確性和公平性的問題是很難的。

今天，在堅持民主集中制組織原則的時候要以民主為基礎，在堅持公平的同時又要實現政策制定的正確，這對黨的領導水平提出了更高的要求：一方面，在民主的過程中要有耐心，要經過反復的討論、說明和說服，同時也要有堅定的信仰和原則；另一方面，也是更主要的，是黨組織的高瞻遠矚，要對中國社會發展的未來有明確的認識，同時又要真正代表社會上絕大多數人的利益。而做到這一點的前提又是黨的領導要有較高的立足點、有科學理論的指導和真正具備“三個代表”的素質，這也是黨當前提出加強馬克思主義理論和現代科學管理理論學習的意義所在。

此外，對于廣大黨員來說，民主的基礎不僅僅是在黨的各級會議上公開發表自己的意見，還有一個對黨的決策行使表決權的問題，怎樣使這種權利的行使與堅持黨的正確領導相協調而不是相矛盾甚至沖突，是新形勢下完善民主集中制的關鍵所在。

2. 集中過程中，要處理好黨委集體領導與個人負責以及常委會同全委會的關系

根據黨章的規定，黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。這也就是說，在重大問題的決策過程中要由委員會實行集體領導，在進行充分討論、達成共識的基礎上按少數服從多數的原則作出決定，然后再按照分工交由專門負責的同志具體落實。但現實中往往出現這樣的問題：由于對某類工作比較了解，具體負責的同志在討論過程中表達的意見多帶有權威性，其他同志或者由于對其信任、或者由于自己認為對情況了解得不夠透徹等原因而不愿或不能提出意見和建議。長此以往的結果只能是使委員會的集體領導變成一種形式。

要改變這樣的狀況，就需要在民主集中制的程序上進行具體的規定，如將要討論的問題事先通知委員會成員，使大家有機會了解該方面的情況，具體負責的同志也應該事先多向其他成員介紹情況，使大家在討論時能真正投入其中，充分討論并形成共同意見。這其實也是一個民主決策的過程。同時，作為委員會的組織者，黨的各級主要領導要善于在民主過程中集中大家的意見，在討論過程中注意“求同存異”，這一方面能夠使委員會真正起到集體領導的作用，使大家的意見集中統一，便于負責同志更好地執行，另一方面也能真正使委員會成員共同對集體作出的決定承擔責任。而決策一旦作出，執行者不管自己是否同意都應該立刻執行，這是黨的紀律的要求。

此外，對全委會和常委會之間的關系問題也必須要明確一點，即常委會不應該是全委會的上級領導機關，而只能是同級全委會的常設機構，這雖然在黨章中有明確的表述，但現實中往往由于常委會是由領導成員構成的，導致出現上述現象。解決這一問題的辦法，應該是在組織制度和組織規則中明確規定常委會向全委會負責并報告工作。

3. 正確處理上下級組織之間民主與集中的關系

下級組織服從上級組織是中國共產黨的紀律，在黨章中對這一紀律的規定是：“下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執行，并不得公開發表不同意見，但有權向再上一級組織報告?！边@一規定的有效執行，需要上級組織對下級組織和現實情況有深入的了解，只有這樣才能從根本上避免上級組織的錯誤指揮和決定。就像列寧在論述集中的條件時所表明的那樣，黨的紀律是靠廣大黨員的自覺遵守、靠黨組織與廣大黨員在價值體系上的一致性來保證的，因此，對基層情況的了解是決定重大問題的基礎，也是馬克思主義認識論的反映。

參考文獻：

[1]列寧.列寧全集：第4卷 [M].北京：人民出版社，1987.

[2]列寧.列寧全集：第13卷 [M].北京：人民出版社，1987.

[3]列寧.列寧全集：第11卷 [M].北京：人民出版社，1987.

[4]張濤.論列寧民主集中制的三重涵義 [J].探索，2006(3)：114-116.

[5]鄧小平.鄧小平文選：第1卷 [M].北京：人民出版社，1994.

[6]王貴秀.民主集中制的由來與含義新探 [J].理論前沿，2002(8)：8-11.

[7]毛澤東.毛澤東選集：第1卷 [M].北京：人民出版社，1991.

[8]毛澤東.毛澤東選集：第2卷 [M].北京：人民出版社，1991.

[9]毛澤東.毛澤東選集：第3卷 [M].北京：人民出版社，1991.

[10]鄧小平.鄧小平文選：第2卷 [M].北京：人民出版社，1994.